Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Введение

и сферы отношений демократического представительства в области местного самоуправления; определить категории «институт представительной демократии», «система муниципальных институтов представительной демократии», «система муниципальных институтов народного представительства», в том числе в их соотношении друг с другом, а также описать систему институтов представительной демократии на уровне местного самоуправления с учетом особенностей каждого из них.

в современном обществе: дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Семенова М. С. Правовая реформа территориальной организации и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Чернова О. В. Правовые и организационные основы непосредственной демократии при формировании государственных и муниципальных органов власти в городе Москве: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004; Алехичева А. В. Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2007; Хевскаков В. В. Субъекты непосредственной демократии в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.

11

Глава 1

Конституционные основы становления и развития институтов представительной демократии в системе местного самоуправления в Российской Федерации

1.1. Местное самоуправление – форма осуществления населением своей власти: единство непосредственных и представительных начал

Анализ вопросов, связанных со становлением и развитием институтов представительной демократии в системе местного самоуправления в Российской Федерации, предполагает прежде всего уяснение особенностей конституционно-правовой природы самого по себе феномена местного самоуправления, выявление его сущностных характеристик и на этой основе определение специфики проявления институтов представительной демократии в муниципально-правовой сфере.

1.1.1.Согласно Конституции РФ, местное самоуправление

вРоссии как демократическом федеративном правовом государстве признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является необходимой формой осуществления власти народа и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, определяет субъективные права граждан, обеспечивая их участие в самостоятельном решении населением вопросов местного значения; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление осуществляется в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (ч. 1 ст. 1, ч. 2

ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 15, ч. 1 и 2 ст. 32, п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1

ст. 130). Вместе с тем Конституция РФ определяет общие задачи местного самоуправления (ст. 18, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132), связанные с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, управлением муниципальной собственностью, налого-

12

Глава 1

во-бюджетной деятельностью, а также специально называет некоторые конкретные вопросы, решение которых относится к ведению муниципальных образований совместно с Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 1 и 2 ст. 40, ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43). Кроме того, Конституция РФ устанавливает формы (ч. 2 ст. 130) и территориальные уровни (ч. 1 ст. 131) осуществления местного самоуправления, определяет общие принципы взаимоотношений местного самоуправления с органами государственной власти (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 132), а также закрепляет гарантии местного самоуправления, к которым относится его право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, и запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными закона-

ми (ст. 133).

Соответственно, конституционное регулирование местного самоуправления представляет собой сложносоставный нормативно-правовой комплекс (массив), где местное са-

моуправление раскрывается через системное единство мно-

гоуровневых характеристик субъективно-личностного, со- циально-организационного и публично-властного плана. Не сводимое к какой-либо одной из них, оно только в их устойчивой целостности приобретает конституционно-правовую полноту, завершенность и определенность.

Тем не менее в современной юридической науке встречаются попытки обоснования узкого значения местного самоуправления – как категории и соответствующего явления, целиком и полностью укладывающихся в понятия «власть» и «властеотношения»1. Местное самоуправление в данном случае предлагается рассматривать как фактически совпа-

1 Давыденко О. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: кон- ституционно-правовые аспекты муниципальных властеотношений: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Дементьев А. Н. Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Соловьев С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2003.

13

Глава 1

дающее с муниципальной властью1. Вряд ли с этим можно согласиться.

Конечно, местное самоуправление, обеспечивающее решение вопросов местного значения, неразрывно связано с управлением, осуществлением властного воздействия, на что указывает сам термин «местное самоуправление». Вместе с тем приведенный подход, предполагающий ограниченное понимание природы института местного самоуправления

иего отождествление с организационно-властными, адми- нистративно-политическими аспектами муниципальной деятельности, по сути означает редукцию данного явления, сведение его конституционной сущности к ряду лишь одних, хотя и безусловно важных, но не исчерпывающих всю его полноту, проявлений и свойств. Тем самым предопределялась бы и соответствующая практика реализации местного самоуправления как института, призванного обеспечивать исключительно функцию руководства обществом, и в сущностном плане жестко не связанного целями гражданского участия. Это приводило бы к отчуждению населения от местного самоуправления, уподоблению местного самоуправления государственной власти, что означает, кроме прочего, деформацию не только его нормативной (формаль- но-юридической) природы, но и тех исторически сложившихся в национальном культурно-правовом и государ- ственно-политическом контексте общественных отношений по поводу самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Вто же время отождествление местного самоуправления

имуниципальной власти, вводя презумпцию и постулат муниципально-властной природы института местного самоуправления как такового, безотносительно к его конкрет- но-историческим характеристикам, в принципе исключает возможность отнесения к самоуправленческим тех форм территориальной самоорганизации населения, которые хотя и связаны по своему назначению с решением того же круга

1 Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление. М.: Юристъ, 2003. С. 249–254.

14

Глава 1

вопросов, который поручается решать органам муниципальной власти, но реализуются в порядке гражданского взаимодействия, а не в качестве реализации одной из форм публичной власти народа.

«Местное самоуправление» и «муниципальная власть» –

тесно связанные, смежные, но не тождественные катего-

рии. Общая формула соотношения этих понятий, как верно отмечает Н. С. Бондарь, может быть представлена следующим образом: возникновение, организация и функционирование муниципальной власти невозможны без местного самоуправления; но не всякая система местного самоуправления есть воплощение муниципальной власти1.

Муниципальная власть как возможное проявление местного самоуправления приобретает потенциал к самовыражению лишь при определенных условиях. А именно: когда уровень исторического развития и мера сложности национальной системы народовластия и территориальной самоорганизации населения потребуют в качестве необходимости признание государством, наряду с государствен- но-правовой формой управления публичными делами, относительно самостоятельной и независимой от непосредственного государственного вмешательства демократической формы территориального самоуправления, которая принципиально по-иному в сравнении с государственной властью решает проблему удовлетворения первостепенных потребностей населения, ставя их в зависимость прежде всего от степени индивидуальной и коллективной самоуправленческой активности граждан. При этом основой такого признания выступает местный интерес как равнозначная общегосударственным и региональным интересам ценность. В этой связи не случайно, что содержащаяся в ст. 12 Конституции РФ формула закрепления местного самоуправления оперирует терминами «признание» и «гарантирование».

1 Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М.: Городец, 2004.

С. 52.

15

Глава 1

Итак, местное самоуправление не сводимо к муниципальной власти и имеет специфические и более объемные черты,

предопределившие содержание и характер его конституци- онно-правового закрепления. Они таковы.

1.1.2. Во-первых, местное самоуправление является прежде всего институтом гражданского общества. В этом качестве оно провозглашается одной из форм народовластия, основой конституционного строя России (ст. 3, 12 Конституции РФ).

Еще на заре теории муниципализма ее авторы рассматривали местное самоуправление как своеобразную «школу демократии», представляли самого человека прежде всего членом местного сообщества, «общины», и лишь затем – гражданином государства. «Именно в общине, – писал А. де Токвиль, – заключена сила свободных народов. Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет»1.

Гражданскоеобщество,какверноопределяетегоО.В.Орлова, – это такое политико-правовое и социально-экономичес- кое состояние (качество) целостной системы жизнедеятельности людей и одновременно арена добровольных коллективных действий, которые свидетельствуют об обеспечении свободы и достоинства личности, удовлетворении частных и публичных интересов, а также реализации индивидуальных и коллективных прав и свобод2. Следовательно, институциональными факторами формирования и развития гражданского общества являются институты и отношения, обеспечивающие условия для самоорганизации и самореализации индивидов и коллективов, удовлетворения частных и публичных интересов и потребностей в рамках действующего пра-

ва, а местное самоуправление в этой институциональной

1 Токвиль А. де. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. С. 65.

2 Орлова О. В. Право и самореализация личности в гражданском обществе: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 18.

16

Глава 1

системе занимает центральную позицию. В этой позиции оно играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, являясь также институтом согласования воли и интересов между населением и органами государственной власти1. При этом, выполняя по отношению к гражданскому обществу обеспечительно-гарантирующие функции, местное самоуправление является его необходимым порождением, отражает качественное состояние и уровень социальной кооперации. Все это позволяет рассматривать становление реального местного самоуправления и гражданского общества как процессы взаимообусловленные и взаимозависимые2.

Во-вторых, местное самоуправление может рассматривать-

ся в качестве института правового положения личности,

необходимой составной части структуры ее конституционноправового статуса. В формально-юридическом плане это предпосылается нормами ст. 3, 12, 32 и 130 Конституции РФ.

Как вытекает из ст. 32 Конституции РФ, граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1), и в этих целях вправе, в частности, избирать и быть избранными в органы государственной влас-

ти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2). При этом ч. 1 ст. 130 Конституции РФ связывает осуществление местного самоуправления с обеспечением самостоятельного решения населением вопросов местного значения, которые, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти3. Такое пра-

1 Савватеев А. И. Местное самоуправление как институт развития гражданского общества: автореф. дис. … канд. полит. наук. Екатеринбург, 2005. С. 12.

2 Шаповалова А. М. Местное самоуправление: ресурс самоорганизации гражданского общества в России: автореф. дис. … канд. социолог. наук. Рос- тов-н/Д., 2007.

3 См.: абзац второй пункта 5 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708; абзац второй пункта 3 мотив. части Постановления Конституционного Суда

17

Глава 1

вовое регулирование в единстве с положениями ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ, в силу которых местное самоуправление признается конституционной формой народовластия, призванной в общегосударственном масштабе (на всей территории Российской Федерации) решать определенный круг вопросов, относящихся к конституционным функциям публичной власти, означает, что в вопросах местного значения, безусловно, имеет место не только собственно местная, но и государственная значимость, а сами они в кон- ституционно-правовом смысле являются составной частью государственных дел («дел государства» в терминологии ч. 1 ст. 32 Конституции РФ). Право же на участие в управлении делами государства в этом логико-правовом контексте должно рассматриваться как предпосылка права на участие в самостоятельном решении вопросов местного значения и одновременно его предел: местное самоуправление подлежит осуществлению в соответствии с целями государства, а выход за границы, определяемые этими целями, представляет собой конституционно-правовой деликт. Кстати, близкий по содержанию подход закреплен в Европейской хартии местного самоуправления, которая, согласно преамбуле, исходит из того, что право граждан участвовать в управлении государственными делами, относящееся к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами-членами Совета Европы, наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне, и, стало быть, именно это право предпосылает и реализуется через право на местное самоуправление.

Взаимосвязь местного самоуправления с конституционным статусом личности обнаруживается также на уровне анализа проявления иных конституционных прав и свобод человека и гражданина в муниципальной сфере, которые в

РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943; абзац второй пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 года № 92-О // СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2514; абзац третий пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 9 июня 2004 года № 231-О // Вестник КС РФ. 2005. № 1.

18

Глава 1

своей совокупности образуют конституционные основы му- ниципально-правового статуса личности. Это, в частности, права и свободы, предусмотренные ст. 21, 24, 32, 33, 40, 41, 130–132 и др. Конституции РФ.

Наконец, в-третьих, местное самоуправление следует признать институтом публичной власти. Возникновение этого института связано с объективными закономерностями развития общества, одной из которых является всевозрастающее усложнение структуры общих дел. Это, в свою очередь, потребовало выработки принципиально иных, отличных от централизованной государственно-властной организации, подходов к налаживанию публичного управления, и перехода к относительно децентрализованной – как по горизонтали (в форме разделения властей), так и по вертикали (в форме федерализации и муниципализации) – публично-властной системе управления обществом1. В основе построения данной системы лежит принцип, согласно которому эффективные решения должны приниматься на все более и более низких уровнях организации. Оно и понятно. Ведь дело не только в том, что в современных условиях объективно невозможно из одного административного центра качественно решать весь комплекс разнообразных повседневных вопросов, связанных с удовлетворением первоочередных потребностей населения в коммунальной, продовольственной и иных сферах жизнеобеспечения. Более значимо в данном случае то обстоятельство, что именно граждане являются теми непосредственными носителями представлений о содержании, объеме и качестве социальных благ, в которых они нуждаются, а потому фактически образуют тот коллективный субъект, который потенциально при наличии соответствующих организационных воз-

1 О местном самоуправлении как форме децентрализации публичной власти см.: напр.: Еремян В. В. Особенности генезиса местного самоуправления в Латинской Америке // Правоведение. 2000. № 1; Махина С. Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: концепция и правовое содержание: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Воронеж, 2006; Рязанов Н. М. Государственная и муниципальная власть: проблемы взаимодействия // Чиновник. 2003. № 3.

19

Глава 1

можностей способен находить оптимальные решения для обеспечения возникающих потребностей. Примечательны в этой связи выводы, сформулированные Г. И. Грибановой на основе проведенного ею анализа функционирования институтов местного самоуправления в западноевропейских странах. По ее мнению, в данных странах «состав местных советов в значительной степени более адекватно отражает социальную структуру общества, чем национальные парламенты. Здесь гораздо больше женщин, людей старших возрастных групп, представителей этнических меньшинств. Связано это с целым рядом факторов, главными из которых являются следующие: значительно меньший размер избирательных округов; возможность совмещения работы в совете с другими видами деятельности; существенно меньшие финансовые и материальные расходы на проведение избирательной кампании»1.

Муниципальная власть в литературе порой отождествляется с муниципальной деятельностью2. Это не вполне обоснованно. Понятия «муниципальная деятельность» и «муниципальная власть» пересекаются, но не совпадают.

Первое понятие, с одной стороны, по объему своего содержания шире второго, поскольку включает в себя не только публично-властные, но и иные деятельностные аспекты в сфере местного самоуправления (например, функционирова-

ние муниципальных учреждений и предприятий), с другой – имеет более узкое значение, так как не охватывает муници-

пально-властные решения.

Попутно заметим, что существуют и иные варианты определения состава сущностных элементов конституционной природы местного самоуправления. Они, как правило, либо

конкретизируют и развивают приведенную выше элемент-

ную структуру (например, определяют местное самоуправление как взаимосвязанное единство: права на самостоятель-

1 Грибанова Г. И. Местное самоуправление в Западной Европе. СПб.: РГПУ, 1998. С. 104.

2 Еркина Т. Н. Сфера муниципальной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 6.

20