Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 2

мочия от имени и в интересах населения муниципального образования1.

Вопросы, связанные с установлением делегированного способа формирования представительного органа муниципального района, также неоднократно поднимались в практике Верховного Суда РФ: по его мнению, такой порядок не нарушает избирательных прав граждан, поскольку они

могут быть реализованы на выборах депутатов представительных органов соответствующих поселений, где граждане проживают2.

Признавая приемлемость самого по себе делегированного способа формирования представительного органа муниципального района, тем не менее нельзя не отметить, что с конституционно-правовой точки зрения выбор той или иной базовой организационной структуры муниципальной власти

в пределах муниципального образования, включая и вопрос о порядке формирования представительного органа, должен производиться не органами местного самоуправления, хотя бы и представляющими население, а самим населением пу-

тем непосредственного волеизъявления. Это прямо следует из ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Самостоятельность населения в данном случае означает, что вопрос о структуре органов оно решает само на основании Конституции и закона, без какого бы то ни было вмешательства как со стороны органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. При этом юридическому значению вопроса о структуре органов местного самоуправления более всего отвечает такая форма непосредственной демократии, как местный референдум. Следовательно, и производный от него вопрос о порядке формирования представительного органа муниципального района должен ре-

1 См.: абзац третий пункта 3.2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года № 214-О-П // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2092.

2См., напр.: Определения Верховного Суда РФ: от 22 ноября 2007 года

№73-Г07-9; от 23 апреля 2008 года № 4-Г08-14; от 2 декабря 2009 года

№33-Г09-18 // КонсультантПлюс. Судебная практика.

91

Глава 2

шаться именно местным сообществом – как первичным субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – не иначе как на местном референдуме.

2.1.5. Формирование представительного органа муниципального района из числа различных по своему первичному правовому статусу представителей поселений требует особого внимания к гарантиям их равенства как районных депута-

тов. Тем не менее в действующем федеральном законодательстве они обеспечиваются не в полном объеме.

Так, согласно ч. 19 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного не путем прямых выборов населением, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов. Входящие же

впредставительный орган по должности главы поселений не несут при этом никакой ответственности. Вероятно, такое решение федерального законодателя обусловлено единоличным характером должности главы муниципального образования поселения. Однако сама по себе природа этой должности не может предопределять каких-либо особенностей правового статуса замещающего ее лица при его вхождении в состав иного органа публичной власти, и во всяком случае она не может служить оправданием для нарушения принципов конституционной ответственности и равенства депутатов.

Принимая во внимание, что досрочное прекращение полномочий представительного органа является мерой исключительной и чрезвычайной, юридически корректным решением проблемы в данном случае являлось бы, вероятно, закрепление правила о временном – впредь до проведения в поселениях очередных выборов соответствующих должностных лиц – замещении глав поселений в составе представительного органа муниципального района, сформированного после досрочного прекращения его полномочий, должностными лицами местного самоуправления, которые определяются

всоответствии с уставами поселений аналогично тому,

92

Глава 2

как это предусмотрено для случаев досрочного прекращения полномочий самих глав муниципальных образований (ч. 7 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ).

2.1.6. Важным аспектом природы представительного органа муниципального образования является срочность его полномочий и, соответственно, возможность периодической сменяемости его состава, если на очередных выборах будет сочтено, что ранее избранные депутаты не в полной мере удовлетворяют предъявляемым к ним местным сообществом критериям и требованиям, не обеспечивают качественное решение вопросов местного значения. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выборные органы и должностные лица публичной власти, становясь ее носителями в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления большинства, осуществляют свои полномочия в пределах и формах, определяемых Конституцией РФ и законами, причем право на осуществление властных полномочий предоставляется только на определенный срок (срок легислатуры); возобновление этих полномочий в противоречие с требованиями Конституции РФ и соответствующих ей законов являлось бы нарушением ч. 4 ст. 3 Конституции, т. е. захватом власти1.

Тем не менее сменяемость состава представительного органа не может рассматриваться как самоцель. Ведь сама жизнь «требует совершенствования мастерства, в том числе и мастерства в сфере социального управления»2. Поэтому

сменяемость народных представителей должна сочетаться с разумной стабильностью и преемственностью муници-

пальной власти. Как справедливо отмечает по этому поводу С. Н. Юркова, хотя сменяемость органов и должностных лиц является непременным атрибутом местного самоуп-

1 См.: абзац третий пункта 2.1 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 года № 12-П // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2909.

2 Арбузкин А. М. Народовластие в свете современных конституций // Вестник Московского государственного университета. Сер. 11. Право. 2010. № 1. С. 37.

93

Глава 2

равления и не должна подвергаться сомнению, при становлении и развитии местного самоуправления как института местной демократии необходимо иметь в виду, что по своей природе местное самоуправление отличается особым соотношением властной и хозяйственной составляющих, обеспечивает выполнение хозяйственных функций, связанных с непосредственной реализацией интересов местного сообщества (организация и обеспечение деятельности учреждений образования и здравоохранения, предприятий благоустройства, транспорта, связи, коммунального хозяйства и т. п.), а потому в отношении органов местного самоуправления требование преемственности может быть даже более важным, чем для государственной власти, с учетом необходимости профессионализма в управлении муниципальным хозяйством. Следовательно, при выборе организационной модели местного самоуправления, способов формирования органов местного самоуправления необходимо, по мнению Юрковой, руководствоваться одновременно двумя принципами – принципом сменяемости и принципом преемственности1.

Именно с этих позиций должен решаться и вопрос о величине срока полномочий представительного органа. Мировой практике известна различная длительность муниципальной легислатуры: так, срок полномочий местных советов может составлять один год (канадские провинции Нью-Брансуик, Онтарио), два года (Боливия, Мексика), три года (Швеция, Эстония), четыре года (Венгрия, Дания, Норвегия, Польша, Япония), пять лет (Кипр, Турция) или же шесть лет (Бельгия, Люксембург, Франция)2. При установлении краткосрочной легислатуры мотивом, как правило, служит более высокий уровень и строгость контроля избирателей за деятельностью депутатов.

1 Юркова С. Н. Сменяемость и преемственность при формировании органов местного самоуправления // Городское управление. 1997. № 2. С. 19–20.

2 Болтушкин В. Е. Представительные органы местного самоуправления – важнейший институт правового демократического государства // http://mstu. edu.ru/publish/conf/11ntk/section10/section10_22.html.

94

Глава 2

Очевидно, однако, что хотя интересы населения, связанные с обеспечением гражданского контроля за властью, имеют существенное значение при определении правового статуса публичных органов, сам по себе такой контроль носит производный характер и вторичное значение по отношению к содержанию публичного управления, а цели контроля соподчинены целям управления. Следовательно, содержание, интенсивность, объем и периодичность контроля не могут приводить к парализации управления, блокировать возможность эффективного достижения управленческих целей и задач. В то же время, в отличие от государственной власти в системе местного самоуправления, подотчетность и ответственность депутатов перед населением могут качественно обеспечиваться посредством иных мер, не влияющих на непрерывность и стабильность муниципального управления, включая возможность отзыва депутатов. Краткосрочная легислатура объективно не позволяет депутатам войти в курс дела, освоить особенности муниципальной работы и ее процедуры, сформировать стратегические программы муниципального развития, а также чрезмерно политизирует муниципальный управленческий процесс, превращая его в перманентную избирательную кампанию, и, кроме того, существенным образом обременяет бюджет.

В этой связи предусмотренные действующим законодательством требования к пределам легислатуры представительных органов муниципальных образований, которая определяется в уставе муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет (ч. 2 ст. 40, п. 7 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ), следует признать, с одной стороны, чрезмерно широкими по своему диапазону, с другой – в целом закритично низкими. Необходимо согласовать сроки полномочий представительных органов муниципальных образований со сроками полномочий иных органов народного представительства в Российской Федерации и с поправкой на конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления установить, что они не могут быть менее четырех и более шести лет.

95

Глава 2

Срок полномочий вновь избранного представительного органа начинается со дня первого заседания данного органа и заканчивается в день первого заседания представительного органа следующего созыва. Вместе с тем в ряде случаев возможно как досрочное прекращение полномочий представительного органа (ч. 16 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ), так и его фактический выход за пределы легислатуры (ч. 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ).

Возможность досрочного прекращения полномочий –

один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а потому законодатель был вправе в порядке реализации своих конституционных полномочий по предметам совместного ведения предусмотреть основания и процедуру прекращения полномочий названных органов и лиц ранее истечения того срока, на который они были избраны1. Такие основания, как это вытекает из Федерального закона № 131-ФЗ, связаны прежде всего с объективными причинами, в результате которых представительный орган оказывается не в состоянии осуществлять возложенные на него функции2 (в том числе в связи с фактической утратой представительным органом качеств народного представительства ввиду неполноты его состава или, напротив, значительного увеличения численности населения муниципального образования), а также с нарушением режима конституционной законности.

Что же касается возможности превышения фактическим сроком полномочий представительного органа его формально определенной границы, то это может иметь место, если срок полномочий представительного органа местного самоуправления истек, а новый состав представительного органа местного самоуправления не может быть сформирован, в част-

1 См.: абзац первый пункта 1 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.

2См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2007 года

№561-О-О // Архив КС РФ. 2007.

96

Глава 2

ности, в связи с признанием выборов несостоявшимися. В этом случае ранее избранный состав представительного органа сохраняет свои полномочия до дня начала работы (первого заседания) представительного органа нового созыва. Такой подход федерального законодателя к определению правомочности представительного органа муниципального образования, как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 2 июля 2009 года № 1006-О-О, направлен на обеспечение непрерывности осуществления функций выборной публичной власти на уровне местного самоуправления и полноценной реализации полномочий, в том числе исключительных, представительных органов муниципальных образований, что полностью согласуется со ст. 3 (ч. 1 и 2) Конституции РФ1.

Кроме того, фактический срок полномочий представительного органа может не совпадать с тем, который предусмотрен уставом муниципального образования (быть как меньше, так и больше него) в случае, если субъектом Российской Федерации в соответствии с нормами ст. 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» будет принято решение о сокращении или продлении сроков полномочий действующих органов местного самоуправления не более чем на один год в целях совмещения дня голосования на выборах не менее чем в 2/3 органов местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации, проходящих в единые дни голосования. Совмещение муниципальных выборов позволяет эффективнее организовать избирательный процесс, сэкономить бюджетные средства и повысить политическую активность избирателей. Оно является временной мерой, условия применения которой ограничены императивными требованиями Федерального закона, не изменяет положений уставов муниципальных образований о сроках полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и не

1 См.: абзац четвертый пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 2 июля 2009 года № 1006-О-О // Архив КС РФ. 2009.

97

Глава 2

препятствует реализации гражданами права участвовать в осуществлении местного самоуправления и избирательных прав1. По состоянию на начало 2010 года законы о продлении или сокращении срока полномочий органов местного самоуправления были приняты в 21 субъекте Российской Федерации2.

2.1.7. Следующим непременным атрибутом правового статуса представительного органа муниципального образования как народно-представительного учреждения является коллегиальность. Именно она характеризует особое качество и глубину связи представительных органов с местными сообществами, выделяет представительные органы из общего ряда институтов представительной демократии, определяет их ведущее положение в организационной структуре муниципальной власти. Коллегиальность обеспечивает пропорциональный тип представительства, который позволяет произвести правовую трансформацию всего многообразия фактических политико-хозяйственных и социокультурных интересов, сложившихся в муниципальном образовании, в соответствующий плюралистичный состав выборного органа публичной власти, а затем – посредством демократической процедуры, в конечном счете, – в сбалансированное по уровню интересов общеобязательное решение.

В отличие от прежнего правового регулирования, Федеральный закон № 131-ФЗ прямо устанавливает требование к минимальной численности состава представительного органа, которая при этом по общему правилу поставлена в зависимость от численности населения муниципального образования (ч. 6 ст. 35), что позволяет обеспечить универ-

1См.: Определения Конституционного Суда РФ: от 12 июля 2005 года

№309-О // Вестник КС РФ. 2006. № 1; от 20 октября 2005 года № 407-О // Архив КС РФ. 2005.

2 Республики Дагестан и Карелия, Красноярский и Хабаровский края,

Астраханская, Владимирская, Волгоградская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Новосибирская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Сахалинская, Тюменская, Челябинская области, г. Санкт-Петербург.

98

Глава 2

сальное представительство граждан Российской Федерации в представительных органах однотипных муниципальных образований, существенно повышает гарантии права граждан на участие в осуществлении муниципальной власти через своих представителей и в целом способствует укреплению демократических институтов на местном уровне власти.

Конкретное число депутатов определяется уставом муниципального образования и в представительных органах поселений, в том числе городских округов, оно не может быть менее: 7 человек – при населении менее 1000 человек; 10 человек – при населении от 1000 до 10 000 человек; 15 человек – при населении от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек – при населении от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек – при населении от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек – при населении свыше 500 000 человек. В муниципальных районах численный состав депутатов представительного органа также должен решаться на уровне устава,

однако требование соответствия количества депутатов численности населения в данном случае не применяется: оно лишь не должно быть менее 15 человек. При этом прямое указание в Законе на характер акта, которым определяется численность депутатского корпуса, не только отражает уровень значимости данного вопроса, но и имеет своей целью обеспечить принятие по нему обоснованных и взвешенных решений, а также исключить вмешательство со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации1.

Устанавливая конкретную численность депутатов представительных органов, муниципальные образования должны

1 Как указал в одном из своих решений Конституционный суд Республики Адыгея, поскольку в силу Конституции РФ и федерального законодательства население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления, а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления, количественный состав и срок их полномочий устанавливается уставом соответствующего муниципального образования. Соответственно, Суд пришел к выводу, что введение Законом Республики Адыгея предельного минимального числа депутатов представительного органа местного самоуправления недопустимо. См.: Постановление Конституционного суда Республики Адыгея от 15 июня 2001 года № 2-П // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2001. № 6.

99

Глава 2

исходить из необходимости обеспечения режима реального народного представительства – когда депутаты в состоя-

нии лично и непосредственно охватить своей практической деятельностью все разнообразие интересов и проблем, характерных для данной конкретной территории, – в его сопряжении с принципом эффективности осуществления публичной власти. Это означает, что численность депутатов не должна быть чрезмерной, необоснованной, поскольку это не только существенно затрудняло бы процесс выработки и принятия решений, но и приводило бы к увеличению немотивированных управленческих издержек на содержание представительного органа. В этой связи, вероятно, следу-

ет на федеральном уровне в дополнение к установленным нижним пределам численного состава представительных органов муниципальных образований определить также и

ееверхние пределы.

Как характеристика юридической природы представи-

тельного органа местного самоуправления, коллегиальность имеет комплексное материально-процессуальное содержа-

ние и выдвигает требования не только к численному составу представительного органа, но и к порядку осуществления возложенных на него полномочий. Это предполагает, что отнесенные к компетенции представительного органа вопросы должны решаться входящими в состав данного органа депутатами совместно на его заседаниях путем коллективного обсуждения, проводимого на основе демократических принципов равенства прав депутатов, свободы обсуждения и критики, реальных гарантий возможности отстаивать свое мнение при взаимном уважении прав и интересов друг друга.

Коллегиальность в этом ее значении также аккумулирует необходимое единство воли депутатов представительного органа муниципального образования. Как писал Г. Еллинек, «представительный орган… должен иметь единую волю независимо от того, является ли этот орган собранием единомышленников или просто коллективом, ибо воля отдельных избирательных союзов и вместе с тем всей совокупности избирателей направлена не только на избрание отдельных депутатов, но и на создание самой системы представитель-

100