Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 1

границ, пределов правопользования и т. п., а в конечном счете, и утверждение правового статуса избирателей Республики, что выходит за рамки предметов ведения субъекта Федерации и несовместимо с принципами российского федерализма.

1.3.5. Полномочиями по нормативному обеспечению муниципальных институтов представительной демократии обла-

дают и сами муниципальные образования, органы которых выступают субъектами муниципального нормотворчества1. Осуществляемое ими правовое регулирование должно при этом основываться на Конституции РФ и действующем законодательстве; имеется в виду, что местное самоуправление – власть подзаконная, самостоятельность которой ограничена законными рамками. В то же время и федеральный законодатель при определении степени самостоятельности местного самоуправления не имеет абсолютной свободы усмотрения, а связан как конституционным регулированием муниципальных отношений, так и объективной природой местного самоуправления как особой правовой формы самоорганизации и, соответственно, саморегулирования населения. Степень самостоятельности местного самоуправления во всяком случае должна быть такой, чтобы муниципальные образования имели возможность эффективно решать порученные им вопросы в интересах граждан на данной конкретной территории, сформировать адекватный традициям, потребностям и целям местного сообщества организационно-властный механизм, обеспечить активное вовлечение населения в процесс муниципального управления. Поэтому федеральный законо-

датель вправе предусмотреть обязательность определенных органов в структуре органов местного самоуправления, но не может урегулировать этот вопрос исчерпывающим образом,

1 О муниципальном нормотворчестве см.: Гавришев А. Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2004; Кабышев С. В., Козюк М. Н. Муниципальное правотворчество: науч.-метод. пособие М.: Формула права, 2000; Лопатина С. Н. Правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления: автореф. дис.: ... канд. юрид. наук. СПб., 2000; Масловская Т. С. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации. Сургут: Сургут. гос. ун-т., 1999.

71

Глава 1

исключив право населения муниципального образования (непосредственно или через органы местного самоуправления), создать и другие органы местного самоуправления, в том числе формирование самим населением на муниципальных выборах. Именно такой подход заложен в ч. 1 и 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, из которых следует, что перечень органов в структуре органов местного самоуправления не является закрытым и потому может расширяться на уровне муниципалитетов. На практике, однако, муниципальные образования при определении структуры органов и правового статуса должностных лиц, по общему правилу, предусматривают образование органов местного самоуправления представительным органом муниципального образования и довольно редко идут на расширение состава властных субъектов, наделяемых полномочиями непосредственно населением.

1.3.6.Конституционное разграничение предметов ведения

иполномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями в сфере нормативного обеспечения муниципальных институтов представительной демократии представляет собой достаточно гибкую и адаптивную систему, в которой между разными компетенционными уровнями и субъектами не возведено непреодолимых стен. Иная интерпретация Конституции, очевидно, являлась бы не только малореализуемой, но и малопродуктивной, неэффективной, если иметь в виду как степень развития муниципальных отношений, так и весьма широкое разнообразие условий и традиций организации местного самоуправления в различных регионах России.

Сама Конституция, относя основной объем регулятивных полномочий по рассматриваемым вопросам именно к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, предполагает координацию их правотворчества1, совмест-

ную, взаимодополняемую деятельность по регламентации

соответствующих общественных отношений в рамках

1 Михалева Н. А. Координация правотворчества в Российской Федерации.

М., 1996.

72

Глава 1

концепции так называемого кооперативного федерализма1, в том числе с учетом местных традиций (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). В то же время сотрудничества всех уровней публичной власти при реализации своих полномочий, в том числе по нормативному регулированию общественных отношений, требуют и конституционные нормы более высокого порядка. Так, положения ст. 1 Конституции характеризуют российское государство как демократическое, включая все входящие в его состав публично-правовые образования, что обязывает каждое из них участвовать в обеспечении конституционного уровня гарантий демократии. В свою очередь, ст. 2, 7 и 18 Конституции прямо возлагают на все уровни и органы публичной власти в России обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, включая, естественно, и те, что связаны с реализацией муниципальной представительной демократии.

Таким образом, нормативное обеспечение муниципальных институтов представительной демократии является сов-

местной конституционной функцией Российской Федера-

ции, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, реализация которой должна основываться на принципах взаимодействия властей, субсидиарности2 и иерархии правовой системы. Распределение же полномочий по регулированию муниципальных институтов представительной демократии имеет своей целью создание оптимальных условий для обеспечения максимального учета специфических особенностей каждого конкретного российского региона при сохранении единства муниципально-правового статуса всех граждан Российской Федерации. Это означает, что как Российская Федерация, реализуя полномочия по установлению общефедеральных гарантий участия граждан в реализа-

1 Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11.

2 Принцип субсидиарности, закрепленный, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления (п. 3 ст. 4), предполагает, что местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства требуется лишь там, где без него не обойтись.

73

Глава 1

ции муниципальной представительной демократии и общих принципов организации местного самоуправления, так и субъекты Российской Федерации, действуя в пределах своей самостоятельности, а равно и органы местного самоуправления должны стремиться к тому, чтобы гармонизировать публичные интересы, а не создавать конкурентную среду между публично-территориальными образованиями. Поэтому решения, принимаемые по данному кругу вопросов на каждом уровне публичной власти, должны быть не только согласованы с занимающими более высокое положение в иерархии правовой системы правовыми актами1, но и скоординированы с компетенционными возможностями нижестоящих уровней публичной власти и практикой их реализации. При этом на каждом следующем уровне муниципально-правового регулирования должно, по возможности, обеспечиваться развитие, расширение правовых гарантий, установленных вышестоящим публично-правовым образованием, в целях создания условий для обеспечения эффективной жизнедеятельности на местах.

Важной гарантией достижения соответствующих целей является сама по себе система институтов муниципальной демократии, представляющая собой важный элемент российской государственности.

1 Еникеев А. З. Конституционно-правовые основы согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.

74

Глава 2

Система муниципальных институтов представительной демократии

вРоссийской Федерации

2.1.Представительный орган муниципального образования как ведущее и организующее звено

винституциональной системе представительной демократии на местах

Под системой муниципальных институтов представительной демократии мы понимаем единство взаимосвязанных выборных органов и избираемых должностных лиц муниципальной власти и определяющих их организацию и функционирование правовых механизмов, которое на основе разграничения функций и полномочий и взаимодействия органов местного самоуправления, сочетания единоличного и коллегиального представительства, а также участия граждан в осуществлении местного самоуправления, обеспечивает решение вопросов местного значения в соответствии с волей и интересами местного сообщества.

2.1.1. Представительные органы занимают в этой системе особое положение, выступая организационно-правовым воп-

лощением народного представительства на уровне местно-

го самоуправления. Будучи выборными, сменяемыми, коллегиальными органами, представительные органы местного самоуправления как органы муниципального правотворчества призваны обеспечить нормативную основу эффективного развития муниципальных образований в соответствии с основанными на действующем законодательстве правомерными целями, которые ставит перед собой местное сообщество. Эта важнейшая функция реализуется ими посредством кон-

курентного взаимодействия (сотрудничества) входящих в их состав депутатов, которые являются проводниками интересов как избравших их лиц, так и населения муниципального образования в целом; они обязаны стремиться к формированию взвешенных нормативных подходов, осно-

75

Глава 2

ванных на согласовании собственной политической позиции, с обоснованным мнением всех других депутатов. В результате представительный орган муниципального образования служит механизмом формирования, аккумулирования и юридического выражения сбалансированных посредством «парламентской» процедуры интересов различных социальных групп в структуре населения муниципального образования,

а также обеспечивает социально-политическую и правовую консолидацию (интеграцию) населения в местное сообщест-

во; как основной нормотворческий орган муниципального образования, акты которого занимают наивысшее место в иерархии муниципальных правовых актов после решений референдарного характера, устанавливает нормативно-пра-

вовые основы реализации всей институциональной системы муниципальной представительной демократии и организует ее эффективное функционирование.

Развитие законодательных основ местного самоуправления в условиях современного российского конституционализма свидетельствует о неуклонном повышении политико-правово- го значения представительных органов в организационной структуре муниципальной власти и управления и в целом о движении законодательства в направлении «парламентари-

зации» муниципальной демократии путем укоренения в му-

ниципальной практике существенных признаков и качеств,

характерных для парламентской формы правления. Речь идет, в частности, о таких предусмотренных действующим правовым регулированием существенных элементах этой системы, как: а) решение вопроса о порядке наделения пол-

номочиями главы муниципального образования в уставе му-

ниципального образования; б) возможность избрания главы муниципального образования представительным органом

из своего состава, если такой порядок предусмотрен уставом; в) определение условий контракта, порядка проведения конкурса и формирование состава конкурсной комиссии для решения вопроса о замещении должности главы местной администрации по контракту, а также назначение по ре-

зультатам конкурса лица на должность главы местной администрации, причем на срок полномочий представительного

76

Глава 2

органа муниципального образования, принявшего решение о назначении на должность (до начала работы представительного органа нового созыва); г) общая подконтрольность главы муниципального образования (главы местной администрации) представительному органу и, в частности обя-

занность представлять ежегодный отчет о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; д) наконец, ответственность главы муниципального образования (главы местной администрации) перед представительным органом муници-

пального образования, вплоть до удаления в отставку по политическим мотивам. Кроме того, социально-политичес- кий вес представительного органа муниципального образования и вытекающие из этого возможности влияния как на глав муниципальных образований, так и на общее состояние местных дел существенно возрастают в связи с активным внедрением в систему муниципального народного представительства партийных начал – путем закрепления права выдвижения кандидатов в составе списка кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований исключительно за политическими партиями1.

2.1.2. Усиление политико-правового положения представительного органа муниципального образования в полной мере соответствует как общим тенденциями развития национального механизма народовластия, так и социально-право- вой природе и предназначению этого органа публичной власти как органа народного представительства, само наличие которого является одной из наиболее существенных харак-

1 Такое правовое регулирование введено Федеральным законом от 5 апреля 2009 года № 42-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1577.

77

Глава 2

теристик правового статуса местного сообщества. Европейская хартия местного самоуправления придает этой характеристике столь высокое значение, что включает ее в понятие местного самоуправления: согласно ст. 3 Хартии, местное самоуправление как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения, осуществляется советами или собраниями, со-

стоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Стало быть,

Хартия исходит из обязательности выборного коллегиаль-

ного органа в структуре органов местного самоуправления, что является непременным условием соблюдения принципов муниципальной демократии.

На этой же позиции стоит и Конституция РФ, в силу которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Это конституционное положение само по себе предполагает лишь создание выборных органов муниципальной власти, состав которых может быть различен. Однако, рассматриваемое в системном единстве с иными конституционными нормами, оно исключает ситуацию, когда бы в муниципальном образовании представительный орган не создавался, а население при этом не решало (или объективно не в состоянии было бы решить) относящиеся к его компетенции полномочия через институты непосредственной демократии.

По смыслу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 1, ч. 2 и 3 ст. 3, ч. 3 ст. 13 и ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ, одним из основных принципов отечественного конституционализма является принцип народного представительства, для каждого уровня публичной власти требующий создания институтов, которые бы обеспечивали реализацию права граждан на участие в управлении делами государства через своих представителей, позволяли сформировать и выразить волю насе-

78

Глава 2

ления соответствующей территории, придав ей тем самым качество практического властно-правового регулятора. Это не менее важно и для организации муниципальной власти, если принять во внимание как широкое разнообразие территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, так и характер решаемых ею вопросов.

Примечательно в этой связи решение Уставного суда Санкт-Петербурга, принятое им по запросу муниципального совета одного из муниципальных образований города с просьбой дать толкование отдельных положений Устава Санкт-Пе- тербурга применительно к вопросу о том, является ли наличие представительного органа местного самоуправления обязательным1. Суд установил, что представительные органы в системе местного самоуправления обладают собственным правовым статусом, который обусловлен выборностью (форма народного представительства); представительным характером; коллегиальной формой деятельности; наличием полномочий, которые не могут быть переданы другим органам или лицам, за исключением случаев, предусмотренных законом. Поэтому эти органы выступают в качестве существенного элемента организации системы местного самоуправления в соответствии с определяемыми в федеральном законодательстве общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации и являются обязательными. Вместе с тем Суд подчеркнул, что обязательное наличие представительного органа не исключает ситуаций, связанных с его отсутствием в отдельных муниципальных образованиях в результате фактического прекращения деятельности представительного органа (в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий) и невозможностью формирования (избрания) представительного органа нового правомочного состава в течение определенного периода. В таких случаях решение задач местного самоуправления на соответствующей территории в целях обеспечения и защиты прав и свобод граждан осуществляется в соответствии с

1 См.: Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 3 июня 2004 года № 080-П // Санкт-Петербургские ведомости. 2004. 11 июня.

79

Глава 2

Конституцией, федеральными законами и законами субъекта Федерации.

Вытекающее из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления требование обязательности представительного органа в структуре органов местного самоуправления получает свою реализацию и развитие в текущем законодательстве. Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, прямо оговоренных в законе. Такое исключение предусмотрено лишь для тех малочисленных муниципальных образований, где количество жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек (ч. 3 ст. 35). Полномочия представительного органа в этом случае осуществляются сходом граждан.

Народно-представительная природа самоуправления выражается в его формировании на основе прямого или кос-

венного волеизъявления населения, периодической сменяемости, коллегиальности, охватывающей его состав и формы деятельности, а также ответственности за принимаемые решения.

2.1.3. Действующее правовое регулирование устанавливает две возможные формы институционализации представительных органов местного самоуправления в системе муниципальных институтов представительной демократии, характеризующиеся различной – в зависимости от применяемого порядка избрания депутатов – степенью опосредования их представительно-правовой связи с местными сообществами.

При непосредственном представительстве, которое

действует во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения, в сельских и городских поселениях, городских округах и может использоваться в муниципальных районах, представительный орган формируется выборным путем на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права членами местного сообщества. При этом использование модели прямого пред-

80