Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 2

предназначение контрольной деятельности: самостоятельность и независимость финансово-хозяйственного контроля как основа его объективности исключают возможность использования контрольного органа в качестве инструмента политической борьбы. Это должно получить четкое и недвусмысленное закрепление в уставах муниципальных образований и положениях о контрольных органах муниципальных образований, в том числе посредством введения асинхронных сроков полномочий представительных и контрольных органов муниципальных образований: для контрольных органов их следует установить на один–два года более, чем для представительных органов муниципальных образований1. Вместе с тем необходимость обеспечения независимости муниципального финансово-экономического контроля предполагает последовательное разделение административно-хозяйственной и контрольной функций в системе местного самоуправления,

втом числе посредством исключения замещения должностными лицами контрольного органа местного самоуправления иных должностей в органах местного самоуправления. Одновременно для руководителя контрольного органа целесообразно установить повышенные статусные ограничения,

вчастности, путем введения запрета на пребывание в указанной должности лица, находящегося в родственных отношениях с председателем представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, главой местной администрации, руководителем финансового органа местной администрации.

2.4.4.Публичность муниципально-финансового контроля

прямо следует из его природы как проявления демократии

исамоуправления народа2, его учредительной власти3, при-

1 Королев Д. А. Контрольные органы муниципальных образований в Российской Федерации: место в системе и правовой статус: автореф. дис. … канд.

юрид. наук. М., 2008. С. 10–11, 20.

2 Акопов Л. В. Демократический контроль как государственно-правовой

институт (теоретический аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997.

С. 12.

3 Шапсугов Д. Ю. Теория права и государства: учеб. пособие по курсу теории права и государства. Ростов н/Д, 2001. Ч. II. С. 62.

151

Глава 2

званного поддерживать надлежащую степень интенсивности обратной связи в системе местного самоуправления, а также реальную возможность местного сообщества самостоятельно принимать осознанные и обоснованные волевые решения по поводу муниципального имущества и финансовых средств. Неизвестность результатов муниципального финансово-хо- зяйственного контроля для населения обесценивает контроль, превращает его в один из административно-бюрократических инструментов, подчиненный политической целесообразности

иконъюнктуре, и, по существу, лишает всякого смысла.

Следовательно, публичность муниципального финансового

контроля в пределах, определяемых действующим законодательством о различных видах тайн, не находится в сфере усмотрения органов местного самоуправления и подлежит обязательному нормативному гарантированию, причем вне зависимости от того, в каком порядке создан контрольный орган муниципального образования (путем муниципальных выборов или представительным органом муниципального образования).

В этой связи следует признать необоснованным имеющий место в действующем правовом регулировании подход, согласно которому предоставление населению информации о деятельности контрольного органа муниципального образования, в том числе через средства массовой информации, не является его обязанностью, а закреплено как дискреционное полномочие1.

Равно недопустимо исключение публичной отчетности контрольного органа в связи с предоставлением соответствующих отчетов представительному органу муниципального образования2. Местное сообщество является первичным самостоятельным субъектом местного самоуправления, управ-

1 См., напр.: ч. 1 ст. 18 решения Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 3 июня 2005 года № 1651 «О Положении о контрольном органе – контрольно-счетной палате» // КонсультантПлюс. Регионы.

2 См.: решение Собрания представителей Ярославского муниципального района от 15 декабря 2005 года № 114 «О создании контрольного органа муниципального района» // Ярославский агрокурьер. 2005. 29 декаб.

152

Глава 2

ленческие и контрольные права которого не могут ни подменяться, ни исключаться правами его представителей в лице депутатов представительного органа муниципального образования.

Не в полной мере требованию публичности муниципального финансового контроля удовлетворяет и обнародование лишь годового отчета о результатах деятельности контрольного органа муниципального образования1. Эта форма отчетности не позволяет членам местного сообщества располагать оперативной информацией о финансово-экономическом состоянии муниципального образования и своевременно ставить вопрос о правомерности принятия тех или иных му- ниципально-властных решений и об их корректировке. Отсутствие текущей отчетности существенно сужает реальный объем управленческих возможностей граждан и ставит под сомнение их статус активных участников муниципальной демократии.

2.4.5. Безусловно, контрольный орган является потенциально важным и значимым элементом в организации местного самоуправления. Однако пока его реальная включенность в муниципальную практику недостаточно высока. В немалой степени это обусловлено заложенной в Федеральный закон № 131-ФЗ концепцией контрольного органа как факультативного субъекта муниципальной власти.

Так, по состоянию на конец 2007 г. контрольные органы были сформированы в 6511 муниципальных образованиях, что составляет 27,2 % от их общего числа2. В ряде субъектов Российской Федерации (Республики Карелия, Марий Эл, Мордовия, Удмуртия, Владимирская, Мурманская, Псковская области, Чукотский автономный округ) контрольные органы не созданы ни в одном муниципальном образовании.

1 См., напр.: решение Думы муниципального образования «город Алапаевск» от 23 декабря 2005 года «О контрольном органе муниципального образования город Алапаевск» // Алапаевская правда. 2006. 2 февр.

2 См.: Информация о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» в 2007 году // Интернет-сайт Министерства регионального развития РФ: http://www.minregion.ru.

153

Глава 2

Из всех муниципальных образований, в которых сформирован контрольный орган, только в пяти он формируется путем муниципальных выборов, во всех остальных случаях – представительным органом муниципального образования.

В тех же муниципальных образованиях, где контрольные органы не созданы, контроль за исполнением местных бюджетов осуществляют либо представительные органы (Читинская область), либо финансовые органы в структуре местной администрации (Республика Карелия), либо контрольносчетные (ревизионные) комиссии (комитеты), образованные в составе представительных органов из числа депутатов (Кемеровская область). При этом наиболее распространенным вариантом институционализации муниципально-финан- сового контроля в данной ситуации является закрепление соответствующих функций за местной администрацией,

которая по итогам проводимых контрольных мероприятий отчитывается перед представительным органом.

Между тем финансовый контроль местной администрации и контроль, осуществляемый контрольным органом муниципального образования, не могут рассматриваться как взаимозаменяемые. По смыслу Конституции РФ и действующего законодательства эти формы контроля имеют собственную значимость и предназначение: они выступают различными проявлениями права членов местного сообщества на контроль за оптимальным использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности, только совместная реализация которых обеспечивает необходимую степень достоверности и полноты информации о реальном финан- сово-экономическом положении муниципалитета, а потому правовое регулирование муниципально-финансового контроля не может допускать противопоставления, тем более подмены одной формы контроля другой.

Равным образом недопустимо и придание контрольному органу муниципального образования статуса структурного подразделения представительного органа муниципального образования. Представительный орган муниципального образования рассматривает проект местного бюджета и утверждает его, рассматривает и утверждает отчет об исполне-

154

Глава 2

нии местного бюджета. А в полномочия контрольного органа входит осуществление контроля за соблюдением порядка рассмотрения проекта местного бюджета и отчета его исполнения. Таким образом, контрольный орган муниципального образования не может находиться в административной подчиненности по отношению к представительному органу муниципального образования, как и любому другому органу местного самоуправления1. Впрочем, это, очевидно, не исключает для представительного органа муниципального образования возможности в целях обеспечения реализации собственных полномочий по решению вопросов местного значения создавать те или иные контрольные комиссии, комитеты и т. п., не подменяя контрольный орган муниципального образования. В то же время самостоятельность контрольного органа не означает его свободы от периодической отчетности о результатах своей деятельности перед представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования как высшими руководящими субъектами муниципальной власти.

Контрольные подразделения местной администрации и представительного органа муниципального образования возможно и допустимо внедрять в систему муниципальной власти наряду с контрольными органами муниципальных образований, с тем чтобы они совместно на основе принципов разграничения полномочий и партнерского взаимодействия (сотрудничества) осуществляли эффективный, всесторонний и полный контроль за состоянием местного хозяйства, муниципальной экономической и бюджетной деятельности, не подменяя, но дополняя друг друга.

2.4.6. Надлежащей формой правовой институционализации контрольных органов в структуре органов местного само-

управления являются уставы муниципальных образований,

1 См. об этом: ответы Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления по положениям главы 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» // http://www.duma. gov.ru/localcom/vopros-otvet/vopros-otvet-0_06_38.htm; Шургина Е. С. Контрольный орган муниципального образования // Бюджет. 2008. № 6.

155

Глава 2

что определяется императивными требованиями ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ. Иные муниципальные правовые акты конкретизируют и развивают уставное регулирование.

В уставах следует определять основные направления и принципы деятельности контрольных органов, порядок их формирования, срок легислатуры, структуру, состав полномочий, юридическую силу и последствия принимаемых решений, а также финансовые гарантии независимости кон-

трольных органов (наиболее предпочтительно введение в

устав специальной нормы о финансировании контрольного органа муниципального образования за счет отдельной расходной строки местного бюджета). Примерами здесь, к сожалению единичными, могут служить, в частности, уставы таких городов, как Благовещенск (ст. 34–35), Волгодонск (ст. 58), Краснознаменск (ст. 43–44), Лыткарино (ст. 33–35), Майкоп (ст. 53), Пермь (гл. 9.1)1, Тобольск (ст. 41–43)2.

Прямое уставное регулирование правового статуса контрольного органа муниципального образования не только повышает его статус, но и служит важной нормативной гарантией его независимости и самостоятельности, обеспечивает должную степень организационно-функциональной стабильности муниципально-финансового контроля, что, безусловно, важно и с точки зрения обеспечения его эффективности. В то же время, как следует из судебной практики, неполнота уставной регламентации правового положения контрольного органа муниципального образования сама по себе не сви-

1 См.: Устав города Перми от 13 марта 1996 года (в ред. от 27 ноября 2007 года) // Вечерня Пермь. 1996. 14 июня.

2 См.: Устав города Благовещенска от 26 мая 2005 года (в ред. от 25 января 2007 года) // Баговещенск. 2005. 23 сент.; Устав города Волгодонска от 24 октября 2007 года // Волгодонск официальный. 2007. 26 окт.; Устав города Краснознаменска от 21 августа 2007 года (в ред. от 14 октября 2008 года) // Импульс. 2007. 22 октября; Устав города Лыткарино от 19 сентября 2007 года // Лыткаринские вести. 2008. 11 апр.; Устав города Майкопа от 24 июля 2002 года в ред. от 20 июня 2008 года // Майкопские новости. 2005. 21 июня; Устав города Перми от 13 марта 1996 года (в ред. от 26 мая 2009 года) // Вечерня Пермь. 1996. 14 июня; Устав города Тобольска от 17 июня 2005 года (в ред. от 20 апреля 2009 года) // Тобольская правда. 2005. 30 июля.

156

Глава 2

детельствует о неопределенности его статуса: нормы устава должны оцениваться в единстве с развивающими и конкретизирующими их положениями иных муниципальных правовых актов, а потому, в частности, отсутствие в уставе муниципального образования конкретного перечня полномочий контрольного органа, притом что он закреплен в акте представительного органа муниципального образования, не может рассматриваться как нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений1.

2.4.7. Анализ юридической природы контрольного органа и практики реализации данного института позволяет утверждать, что в настоящее время он находится в стадии становления. Большинство муниципальных образований, не имея опыта функционирования независимого муниципального финансового контроля, очевидно, не готово к самостоя-

тельному внедрению соответствующего института в свою организационную структуру, а при попытках его осуществления в ряде случаев сталкивается с существенными затруднениями в выработке собственного правового регулирования. Красноречивым примером здесь может служить Устав контрольно-счетной палаты Ярославского муниципального района Ярославской области2, которым правовой статус соответствующего контрольного органа, его взаимоотношения с другими органами местного самоуправления определяются, по существу, на основе принципов и в категориях гражданского права. Так, в Уставе отдельные главы посвящены правоспособности контрольного органа (гл. 2), его учредителю (собственнику имущества) (гл. 3), управлению контрольным органом (гл. 5), а также его созданию, реорганизации и ликвидации (гл. 6). Таким образом, в рассматриваемом акте

1 Эта позиция сформулирована, в частности, применительно к правовому регулированию статуса контрольного органа Озерского городского округа. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 июля 2008 года № Ф09-4637/08-С1 по делу № А76-1903/08 // Консультант Плюс. Регионы.

2 См.: Решение муниципального Совета Ярославского муниципального района от 1 марта 2007 года № 15 «О создании контрольного органа Ярославского муниципального района» // КонсультантПлюс. Регионы.

157

Глава 2

имеют место смешение и подмена муниципальных и административных отношений гражданскими правоотношениями; понимание контрольного органа как юридического лица (притом, гражданского права) возводится в абсолют.

Другим существенным обстоятельством на пути развития независимого муниципального финансово-экономического контроля является объективная незаинтересованность субъектов местного самоуправления, потенциально попадающих в сферу указанного контроля, в повышении уровня открытости, прозрачности муниципальной финансово-хозяйствен- ной деятельности и расширении объема их подконтрольности местному сообществу.

Между тем в условиях муниципальной, налоговой, бюджетной реформ, существенного повышения участия муниципальных образований в реализации социальной функции государства, происходящих на фоне нарастающей нестабильности в мировой финансовой системе и недостаточной эффективности муниципального управления материально-финансо- выми ресурсами, независимый муниципальный финансовый контроль жизненно необходим для обеспечения эффективного социально-экономического развития не только собственно муниципальных образований, но и государства в целом.

В этой связи федеральный законодатель вправе и обязан, опираясь на конституционные принципы публичного контроля и исходя из общенациональных интересов, более активно воздействовать на становление института контрольного органа муниципального образования, в частности, путем введения его обязательности в структуре органов местного самоуправления с учетом реальной материально-ресурсной базы муниципальных образований, позволяющей обеспечить его надлежащее функционирование. Характерно, что на это его ориентируют и сами субъекты муниципально-финансо- вого контроля1. Полагаем, что уже сегодня решение об обя-

1 См.: Резолюция IV Всероссийской конференции Союза муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации (2–3 июня 2004 года, Волгоград) // Интернет-сайт Ассоциации контрольно-счетных органов Рос-

сии: http://www.ach-fci.ru/.

158

Глава 2

занности контрольного органа в структуре органов местного самоуправления могло бы быть «безболезненно» принято в отношении городских округов и муниципальных районов.

Целесообразно также федеральное законодательное урегулирование базовых принципов муниципального финансового контроля либо в специальном законодательном акте, либо в общем федеральном законе, посвященном основам государственного и муниципального финансового контроля. При этом следовало бы учесть имеющиеся научно-теоретические разработки в области применения передового контрольного инструментария, включая финансовый мониторинг, позволяющий отслеживать состояние материально-ресурсной базы муниципального образования в ее динамике, наблюдать за финансово-экономическими процессами и процедурами, и тем самым, обеспечивающий необходимое для эффективного контроля информационное качество обратной связи в системе муниципального финансового управления.

159

Заключение

На основе проведенного исследования можно сделать ряд обобщающих теоретических выводов, которые послужат базой для последующих научных изысканий в соответствующей сфере.

1.Местное самоуправление, являясь решающим социаль- но-правовым фактором возникновения и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, воплощает в себе триединые начала: как института гражданского общества, института правового положения личности

иинститута организации публичной власти. Этим обусловливаются специфические характеристики муниципальной власти как особой формы публичной власти, ее наибольшая приближенность к населению и, соответственно, особый характер соотношения непосредственных и представительных начал в системе местного самоуправления. Местное самоуправление, в силу своих сущностных характеристик, призвано базироваться прежде всего на институтах непосредственной демократии.

В то же время на уровне организационно-властной институционализации органы местного самоуправления, будучи носителями публично-властных полномочий, являются одновременно формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей. Поэтому все органы местного самоуправления, независимо от порядка их формирования, находятся в представительно-пра- вовой связи с населением муниципального образования.

2.Сама по себе характеристика органов муниципальной власти, как имеющих в основе своего правового статуса представительные начала, не может рассматриваться как тождественная определению их в качестве институтов представительной демократии. Это обусловливается уже тем, что Конституция РФ различает, с одной стороны, осуществление народом своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3) как одну из форм народовластия, а с другой – участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства, в том числе соответственно и муници-

160