Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 2

2.3.7. В этом же ключе следует оценивать и произведенное федеральным законодателем расширение механизмов

подконтрольности и ответственности главы муниципального образования перед представительным органом, вплоть до возможности последнего удалить главу муниципального образования в отставку (ч. 4 ст. 34, п. 10 ч. 10 и ч. 11.1 ст. 35, ч. 5.1 и п. 2.1. ч. 6 ст. 36, ч. 6.1 ст. 37, ч. 3 ст. 43 и ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ в ред. от 7 мая 2009 года)1. Тем самым обеспечивается укрепление позиций представительного органа как органа народного представительства, пропорциональная высокому политико-правовому статусу главы муниципального образования ответственность за надлежащее (не только правомерное, но и эффективное) осуществление возложенных на него функций и полномочий, а также противодействие возможным злоупотреблениям властью со стороны главы муниципального образования (главы местной администрации)2.

Нельзя не учитывать, что главы муниципальных образований традиционно воспринимаются населением как единственный властный субъект, обладающий достаточными

1 Уже имеется определенная практика применения этой меры воздействия, как с отрицательным для глав муниципального образования исходом, так и наоборот, когда удаленный в отставку глава муниципального образования восстанавливается в должности через суд. См. об этом: Закон об отставке мэров приведен в исполнение // Коммерсантъ. 2009. 2 июня; Закон об отставке мэров проверят в суде // Коммерсантъ. 2009. 8 июня; Мэру ПетропавловскаКамчатского погрозили отставкой // Коммерсантъ. 2009. 18 июн.; Крайние мэры // Коммерсантъ. 2010. 12 марта; «Двойка» главе // Российская газета. 2010. 23 марта.

2 Впрочем, в научно-экспертной среде введение института удаления главы муниципального образования (главы администрации) от должности оценивается по-разному. См., напр.: Давыдова Н. Ю. Институт удаления главы муниципального образования в отставку // Адвокат. 2009. № 12; Шугрина Е. С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Право и политика. 2009. № 9; Отзыв Европейского клуба экспертов местного самоуправления на проект Федерального закона № 155656-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // http://www.ost-euro.ru/russian/dev-club. html.

141

Глава 2

полномочиями для решения их насущных проблем. Такое мнение у населения складывалось под воздействием института назначенных «сверху» глав местных администраций, а затем и избранных глав муниципальных образований в период, когда они обязательно возглавляли систему местного самоуправления1. В свою очередь представительный орган обычно оценивается как институт второстепенный, малозначащий для практического муниципального управления. Одной из причин тому являлось отсутствие у представительных органов реальных возможностей по реализации контроля за исполнением органами и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения. Такая возможность изначально декларировалась Федеральным законом № 131-ФЗ (п. 9 ч. 10 ст. 35, ч. 5 ст. 36), но Закон не раскрывал конкретные организационно-правовые формы ее реализации, не содержал взаимосвязанной системы обязанностей подконтрольных субъектов, подкрепленных действенными санкциями.

В этой связи стремление законодателя придать представительным органам муниципальных образований соответствующий их социально-правовому предназначению политико-пра- вовой инструментарий вполне оправданно и целесообразно, тем более что подконтрольность исполнительных органов местного самоуправления представительным органам прямо предусмотрена Европейской хартией местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). Этим, однако, не исключаются возможность и необходимость совершенствования установленных механизмов подконтрольности и ответственности главы муниципального образования. В частности, следовало бы уточнить, сохраняет ли полномочия депутата глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа и удаленный в отставку; является ли удаление в отставку в дальнейшем препятствием для повторного замещения должности главы муниципального образования; каковы пределы судебной защиты прав удаленного в отставку главы муниципального об-

1 Чепурнова Н. М. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007. С. 200.

142

Глава 2

разования, если иметь в виду, что основанием для удаления могут служить не только юридические, но и политические мотивы (неудовлетворительная оценка деятельности).

2.3.8. Признание дискреционных полномочий федерального законодателя в сфере установления общих принципов организации местного самоуправления и важной роли государственной власти в обеспечении системы реальной и эффективной представительной демократии на местах одновременно предполагает безусловную ответственность Российской Федерации и ее субъектов за реализацию полномочий по вопросам местного самоуправления с соблюдением конституционных принципов и норм, исключает необоснованные ограничения и тем более умаление конституционных прав граждан в сфере муниципальной демократии.

В этом плане нельзя не обратить внимания на проявившуюся в последнее время тенденцию расширения попыток фактического отказа от выборности глав муниципальных образований (глав местных администраций) и перехода к наделению их полномочиями в порядке, аналогичном тому, который предусмотрен для высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а именно: решением представительного органа муниципального образования или даже самого местного сообщества, но по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации1. Примечательно, что такие предложения обосновываются необходимостью

1См.: проект Федерального закона № 107301-4 «О внесении изменений

вФедеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен Воронежской областной Думой 9 ноября 2004 года, отклонен в первом чтении 2 марта 2005 года); проект Федерального закона № 150683-4 «О внесении изменений в статьи 34 и 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен Государственным советом Удмуртской Республики 16 марта 2005 года, отклонен в первом чтении 17 июня 2005 года); проект Федерального закона № 178307-4 «О внесении изменений в статьи 11, 34, 35 и 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен депутатами А. Г. Баскаевым, В. В. Гальченко, Г. В. Гудковым, Ю. А. Липатовым 26 мая 2005 года, отклонен в первом чтении 16 сентября 2005 года); проект Федерального закона № 272749-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об

143

Глава 2

повышения эффективности публичного управления: руководители субъектов Российской Федерации якобы получат возможность более эффективно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов местного населения на всей территории субъекта Федерации; при этом повысится ответственность глав муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Реализация данной инициативы, однако, вступала бы в прямое противоречие с Конституцией РФ, грубо нарушала бы конституционный баланс между демократизмом и стабильностью публичной власти, девальвировала конституционную ценность местного самоуправления. Во-первых, предложенный порядок замещения должностей глав муниципальных образований фактически отстраняет местное сообщество от возможности эффективного воздействия на исполнительно-распорядительную муниципально-властную деятельность путем определения осуществляющего ее конкретного лица, лишает местное сообщество возможности оказывать решающее воздействие на состояние муниципальных дел и самостоятельно определять цели развития муниципальных образований. Во-вторых, этот порядок он деформирует представительную природу главы муниципального образования как представителя интересов местного сообщества, обусловливая его деятельность интересами высшего должностного лица субъекта Федерации, которое в свою очередь, по существу, выступает представителем Президента РФ на уровне субъекта Федерации. В-третьих, такой порядок прямо противоречит ст. 12 Конституции РФ, что, в частности, следует из обширной практики Конституционного Суда РФ по данному вопросу1, а также нарушает положения Европейской хартии местного самоуправления.

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен депутатами А. В. Островским, И. В. Лебедевым и Е. Ю. Соломатиным 26 февраля 2006 года, впоследствии отозван) // КонсультанПлюс. Законопроекты.

1См., напр.: Определения Конституционного Суда РФ: от 11 июня 1999 года

№105-О // СЗ РФ. 1999. № 31. Ст. 4037; от 2 ноября 2000 года № 236-О // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 214; от 15 мая 2001 года № 98-О // СЗ РФ. 2001. № 27. Ст. 2803; от 14 января 2003 года № 21-О // Архив КС РФ. 2003.

144

Глава 2

2.4. Контрольный орган муниципального образования, особенности его представительных начал

Важным институтом в современной национальной системе муниципальной представительной демократии является контрольный орган муниципального образования. Федеральным законом № 131-ФЗ он впервые введен в структуру органов местного самоуправления в качестве самостоятельной обособленной организационной единицы и, если решение о его создании будет принято в конкретном муниципальном образовании, то он призван осуществлять функцию контроля за использованием материально-финансовых ресурсов соответствующего местного сообщества. Представительно-правовые начала в природе этого института определяются его особым правовым статусом и обладают известной спецификой, связанной с его социальным предназначением и функциональным содержанием финансово-контрольной деятельности.

2.4.1. Принятое законодателем решение об учреждении института контрольного органа муниципального образования имеет свои конституционные предпосылки и основания. Это прежде всего общие для всей системы российской государственности принципы подконтрольности публичной власти и публичной собственности народу (населению), выводимые путем системного толкования из положений ч. 1 ст. 1, ч. 1, 2 и 3 ст. 3, ч. 3 ст. 5, ч. 1 ст. 7, ст. 12, ч. 2 ст. 24, ч. 1 ст. 32, ст. 57, ч. 1 ст. 77, ч. 5 ст. 101, ч. 1 и 2 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. Данные положения, взятые в единстве, отражают государственно значимую потребность, как народа в целом, так и публично-властным образом организованных частей народа (включая местные сообщества), принимать ответственные решения об эффективном использовании финансово-экономи- ческих потенциалов соответствующих публично-территори- альных образований и, соответственно, контролировать безусловное выполнение такого рода финансово-распорядительных актов органами и должностными лицами, уполномоченными на осуществление публичной власти.

Устанавливая общие принципы публичного контроля в механизме народовластия, Конституция РФ жестко не свя-

145

Глава 2

зывает его осуществление с какой-либо конкретной органи- зационно-правовой формой для иных территориальных уровней публичной власти, кроме федерального, где в качестве специального органа финансового контроля учреждена Счетная палата. Вместе с тем с учетом вытекающего из общего смысла и духа Конституции начала симметричности организационного устройства публичной власти в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, можно предположить, что Конституция ориентирует на введение как на региональном, так и на муниципальном уровнях территориальной структуры публичной власти народа, контрольных институтов, подобных Счетной палате, хотя и не обязательно тождественных ей по своему правовому статусу. Подтверждением этого может служить и правовая позиция Конституционного Суда РФ, который рассматривает саму по себе функцию финансово-бюджетного контроля как имманентную органам народного представительства1, т. е. естественно-присущую им, независимо от положения в территориальной структуре государства.

Во всяком случае конституционные требования подконтрольности и подотчетности публичной власти перед народом (населением) за надлежащее использование общегосударственных, региональных и муниципальных ресурсов, составляющих в своей совокупности общенациональное достояние народа, обязывают к созданию, в том числе на муниципальном уровне, эффективного независимого и беспристрастного механизма контроля за использованием публичной собственности и бюджетных средств, с той поправкой, что в системе местного самоуправления такой механизм должен быть по возможности более тесно связан с населением, приближен к нему как основному субъекту муниципальной власти.

Итак, муниципальный финансовый контроль призван обеспечить соответствие деятельности субъектов управления или

1 См.: абзац второй пункта 3 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 года № 22-П // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3800; пункт 3 мотив части Постановления Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 года № 9-П // СЗ РФ. 2004. № 19 (ч. 2). Ст. 1923.

146

Глава 2

пользования средствами местного бюджета и муниципальной собственностью нормативно установленным правилам и нормам, а также положительное с точки зрения социального и экономического эффекта функционирование материальнофинансовой базы муниципальных образований.

2.4.2. Законодательные основы правового статуса контрольного органа муниципального образования определяются взаимосвязанными положениями ч. 1 и 2 ст. 34 и ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ и ст. 157, 2642, 2644 и ст. 270 Бюджетного кодекса РФ.

Как это вытекает из данных законоположений, контрольный орган муниципального образования входит в структу-

ру органов местного самоуправления, но его наличие в этой структуре не является обязательным. Это означает, что вопрос о создании контрольного органа относится к ведению самих муниципальных образований и решается ими в уставе, но если он будет решен положительно, муниципальное образование не вправе определять правовой статус этого органа иначе, чем это предусмотрено Федеральным законом № 131-ФЗ, и должно ввести его в организационный состав муниципальной власти в качестве самостоятельной организационной единицы, наделенной собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Законом также определены: цель образования контрольного органа – контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; порядок формирования – на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования; обязательная публичная отчетность по результатам проводимых проверок, а также одна из существенных гарантий деятельности в виде обязанности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления представлять в контрольный орган по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

147

Глава 2

Входя в механизм муниципальной публичной власти, контрольный орган муниципального образования является спе-

цифическим проявлением муниципально-правового статуса местного сообщества, имея в виду, что через этот орган получают свою реализацию в опосредованной форме контрольные права населения. Народ, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд РФ, не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность1; контроль за деятельностью органов местного самоуправления является одним из средств самоорганизации населения2.

В этой связи существенно то, что законодатель прямо предусмотрел возможность формирования контрольного органа населением на муниципальных выборах, причем текстуально обозначил этот вариант первым. При таком порядке замещения должностей члены контрольного органа, получившие свои полномочия через прямое волеизъявление населения, становятся непосредственными представителями местного сообщества и связаны с ним не только функционально-целевым образом – в силу общей нормативной установки действовать от имени и в интересах населения, но и органически (организационно). Избранные населением, они подотчетны ему и перед ним ответственны, в том числе в формах непереизбрания и отзыва, а стало быть, в полной мере подчинены его верховной воле. Вместе с тем иной закрепленный Федеральным законом № 131-ФЗ порядок формирования контрольного органа – представительным органом муниципального образования – подразумевает связанность членов контрольного органа конституционным императивом народовластия и опосредованную ответственность перед населением, реализуемую

1 См.: абзац второй пункта первого мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 года № 17-П // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.

2 См.: абзац четвертый пункта третьего мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

148

Глава 2

через орган, его создавший, т. е. через представительный орган. Следовательно, контрольный орган во всяком случае ответственен либо перед самим населением, либо перед его непосредственными представителями, а потому может рассматриваться как специфическая функция народной воли.

Законодательное установление контрольного органа муниципального образования в контексте действующего конституционного регулирования означает конституционализацию муниципального финансового контроля, в рамках которой посредством взаимосвязи и интеграции конституционных принципов публичного контроля и демократического представительства в системе местного самоуправления создаются предпосылки для реального подчинения финансово-хозяй- ственной деятельности муниципального образования интересам местного сообщества.

2.4.3. Взаимосвязь публично-властного и субъективноправового начал в юридической природе контрольного органа муниципального образования определяет особенности его правовой институционализации и функционирования в системе местного самоуправления: поскольку субъективноправовое начало здесь реализуется в определенных целях и специфической организационно-властной форме, оно не может быть свободным от этой цели и формы. В практикоприкладной плоскости это означает, что контрольный орган муниципального образования не может конструироваться и функционировать по произвольному усмотрению населения,

которое в данном случае ограничено объективными закономерностями и принципами организации и осуществления публично-правового контроля, важнейшие из которых –

объективность и публичность. Отступление же от этих прин-

ципов в конечном счете означает нарушение интересов народа, поскольку правовой интерес, очевидно, не может быть осуществлен иначе как в надлежащей и соответствующей ему правовой форме.

Объективность является определяющим условием эффективной контрольной работы; без нее теряется смысл контроля как функции управления, как основной формы обратной

149

Глава 2

связи и базы для принятия управленческих решений1. Объективность публично-властного контроля обеспечивается как через определение функций контролирующего субъекта, так и через определенный порядок его формирования и деятельности. Принцип объективности предъявляет к кадровому составу соответствующего органа требования непредвзятости, независимости, компетентности, профессионализма и ответственности. Причем квалификация и беспристрастность кандидатов на должностимуниципальногофинансово-экономическогоконтро- ля должны быть подтверждены наличием, по общему правилу, высшего образования по специальностям в области экономики или экономики и управления, определенным опытом работы в области государственного или муниципального финансового контроля, экономики, финансов и кредита (во всяком случае не менее 1 года), а также безупречной репутацией.

Следовательно, конструкция, кадровый состав и функционирование контрольного органа муниципального образования не могут ставиться в зависимость от конкретного соотношения политических сил в системе муниципальной демократии и выступать производными от доминирующей политической целесообразности. Контроль по самой сво-

ей сути призван выражать и обеспечивать всеобщий, а не субъективный (пусть даже и массовый) интерес. Поэтому,

вчастности, следует критически оценивать встречающееся

вмуниципальной практике совмещение статусов депутата представительного органа местного самоуправления и должностного лица контрольного органа2, что искажает смысл и

1 Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999. С. 127.

2 Нормы, допускающие такое совмещение, содержатся, например, в п. 1.3

ст. 1 Положения о контрольном органе городского округа Орехово-Зуево Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа от 25 июля 2006 года № 563/47 (Деловые вести. 2006. 11 авг.), п. 1.2 решения Районного Собрания муниципального образования «Мещовский район» от 18 мая 2006 года № 49 «О Ревизионной комиссии (контрольном органе) муниципального района «Мещовский район» (Восход. 2006. 8 июля), п. 7 Положения «О контрольном органе Люблинского муниципального района Омской области», утвержденного решением Совета Люблинского муниципального района от 28 февраля 2006 года № 22 (Маяк. 2006. 17 марта).

150