Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Заключение

пальными делами, через своих представителей, в качестве субъективного конституционного права (ч. 1 ст. 32). Следовательно, представительные начала в правовом статусе органа местного самоуправления в конституционно-правовом смысле не являются производными от порядка наделения полномочиями входящих в его состав субъектов, а основаны на самой Конституции РФ. Они проявляют себя как форму опосредованного осуществления народом своей власти – через органы местного самоуправления.

Представительная же демократия, базирующаяся на сочетании публично-властного (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и субъективно-правового (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ) элементов представительства в его институциональном выражении на уровне местного самоуправления, охватывает муници- пально-властные институты, формирующиеся на выборной основе. При этом понятие «система муниципальных институтов представительной демократии» шире понятия «муниципальные институты народного представительства»,

так как первое включает в себя не только институты выборных коллегиальных представительных форм осуществления местного самоуправления, но и избираемые единоличные муниципальные органы власти.

3.Подпредставительностьювсферемуниципально-власт- ных отношений следует понимать такие качества, режим функционирования органа муниципальной власти, в силу которых он способен формулировать волю местного сообщества, выражать его интересы в своей деятельности. Исходя из этого, возможно и допустимо определение эффективности представительной деятельности органов муниципальной власти, критерием чего выступают результаты их нормотворчества и правоприменения в соотношении с объективными (закрепленными в нормативных правовых актах) и субъективными (в частности, сформулированными кандидатами на выборные должности в муниципальные органы представительной демократии) целями соответствующих органов по решению вопросов местного значения.

4.Среди факторов, определяющих уровень развития системы муниципальных институтов представительной

161

Заключение

демократии, важное значение имеют вопросы местного значения и обусловленные ими функциональные и компетенционные характеристики органов муниципальной власти. Усложнение структуры общих дел, решаемых на уровне муниципальных образований, расширение вопросов местного значения и, соответственно, повышение уровня дифференциации социальных интересов, подлежащих сбалансированному удовлетворению посредством муниципально-властной деятельности, закономерно предполагает и усложнение системы муниципальных институтов представительной демократии.

В этой связи следует рассматривать предусмотренное Федеральным законом № 131-ФЗ формирование на уровне муниципальных районов муниципальных представительных органов, при том, что на территории входящих в состав муниципального района муниципальных образований уже действуют органы представительной демократии. Действующее правовое регулирование организации местного самоуправления базируется, таким образом, на идее обеспечения полиструктурного демократического представительства, организационной основой чего являются разнообразные механизмы выявления, прямого или косвенного опосредования и последующей реализации воли и интересов местного населения.

5. Общественные отношения, складывающиеся по поводу организации и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, характеризуются принципиальным единством. Вместе с тем они охватывают собой разнообразные институты и формы проявления муниципальной представительной демократии и в этом плане составляют сложный, многоуровневый предмет правового регулирования. В рамках конституционно обусловленного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти нормативное обеспечение муниципальной представительной демократии является совместной конституционной функцией Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Правовое регулирование данной сферы общественных отношений должно основываться на принципах взаимодей-

162

Заключение

ствия властей, субсидиарности, конституционной иерархии муниципально-правового регулирования. Данные принципы исключают, с одной стороны, возможность сужения на более низком уровне правового регулирования объема гарантирования права на решение вопросов местного значения через своих представителей в представительных органах муниципальной власти, установленного на более высоком уровне. С другой стороны, они предполагают развитие на каждом нижестоящем уровне муниципально-правового регулирования правовых гарантий, установленных на вышестоящем уровне, в том числе с учетом исторически сложившихся традиций осуществления местного самоуправления на конкретной территории.

6.Действующее правовое регулирование организации местного самоуправления устанавливает две возможные формы институционализации представительных органов местного самоуправления, характеризующиеся различной степенью опосредования их представительно-правовой связи с местными сообществами. При непосредственной связи представительный орган формируется выборным путем на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права членами местного сообщества. Опосредованное допускается при формировании представительных органов на уровне районов – они могут состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов таких поселений (т. е. из представителей поселений и органов поселений).

7.Различиями в порядке формирования представительного органа муниципального образования определяется также

двойственность правового статуса местного депутата.

Он может выступать как непосредственным представителем местного сообщества, так и одновременно в двуедином качестве – представителя местного сообщества и представителя органа муниципального образования, выдвинувшего его на районный уровень.

8. Конституционная концепция мандата местного де-

путата предполагает использование эффективных способов поддержания режима реального представительства при

163

Заключение

осуществлении ими наиболее приближенной к населению муниципальной власти. Этим обстоятельством объективно предопределяются императивные начала во взаимоотношениях депутатов с населением муниципального образования, что проявляется в том числе в обязательности наказов избирателей, институте отзыва. Вместе с тем это не противоречит принципу самостоятельности деятельности депутата как члена представительного органа: исключая зависимость депутатской деятельности от воли конкретных групп избирателей или иных социальных сил, данный принцип реализу-

ется в рамках конституционно обусловленной связанности действий депутатов необходимостью обеспечения интересов избравшего его населения.

Из этого следует, что отзыв члена выборного органа местного самоуправления представляет собой форму непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, которой обеспечивается поддержание режима прямых и обратных связей при функционировании муниципальных институтов народного представительства. В этой связи право членов местного сообщества на отзыв выборных лиц местного самоуправления должно быть предусмотрено в уставе каждого муниципального образования.

9. Специфическим элементом в системе муниципальной представительной демократии является институт главы муниципального образования. С одной стороны, он воплощает в себе необходимые для эффективного решения вопросов местного значения начала единоначалия в организации местного самоуправления, а также оказывает интегрирующее воздействие на всю систему муниципальных властеотношений. С другой – реализует персонифицированное представительство интересов местного сообщества и в этом качестве выступает единоличным выборным ор-

ганом, выражающим наряду с представительным органом местного самоуправления волю местного сообщества в решении вопросов местного значения. Данным обстоятель-

ством предопределяется широта полномочий главы муниципального образования, в том числе в нормотворческой сфере.

164

Заключение

10. Особым образом представительные начала проявляют себя и в юридической природе контрольного органа муниципального образования. Контрольный орган муниципального образования предстает: во-первых, специализированной ор- ганизационно-правовой формой реализации местным сообществом права на контроль за законным, целесообразным и эффективным использованием финансово-экономических ресурсов муниципального образования через своих представителей в муниципальных органах власти; во-вторых, средством демократического контроля за финансовой деятельностью, органов местного самоуправления; в-третьих, институциональным воплощением финансово-бюджетной контрольной функции – как одного из проявлений общей функции контроля в публичном управлении. Эта функция должна осуществляться на основе принципов эффективности, непредвзятости, объективности, компетентности, профессионализма.

В этой связи представительные начала контрольного органа муниципального образования не предполагают зависи-

мость его деятельности от конкретного соотношения политических сил в муниципальном образовании; они имеют преимущественно функциональное воплощение, связанное с осуществлением контрольных мероприятий в целях обеспечения защищенности интересов всех социальных групп, составляющих население муниципального образования.

165