Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 1

ственными органами, частью отдельно и осуществляющий определенные функции государственного управления»1.

Стало быть, при образовании представительного учреждения не происходит передача ему воли народа, как не передается ему и власть народа (его суверенитет). «Государственная власть, пишет по этому поводу Б. С. Эбзеев, не отрывается от народа и не переходит к президенту, представительному органу и т. д., которые в действительности имеют только право осуществлять ее от имени представляемого ими народа (здесь и далее в цитатах курсив наш. – Н. Д.), но не могут претендовать на суверенность осуществляемой ими власти. Поэтому власть этих органов не первична, а производна… Демократическое правовое государство из силы, стоящей над обществом, в закрепляемой конституцией идеальной модели превращается в силу самого общества; отношения между народом и государством, обусловленные принципом конституционализма и нормируемые в соответствии с ним, предопределяются тем, что именно воля народа легитимирует государство, обязанное выступать действительным выразителем нужд общественного бытия, органом социального служения»2.

Учреждая представительную систему народовластия, народ наделяет образуемые публично-властные учреждения полномочиями принимать решения в определенных сферах, реализация которых подчинена интересам народа, подотчетна и подконтрольна ему. При этом народ располагает естественным правом воздействовать на решение общих дел. И в этом смысле следует согласиться с К. Марксом, полагавшим, что быть представляемым – это нечто страдательное, несамостоятельное; поэтому «представительство должно рассматриваться не как представительство некоей особой вещи, которая не есть сам народ, а как само представительство

1 Лазаревский Н. И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений // Конституционное государство: сб.

статей. 2-е изд. СПб., 1905. С. 181–182.

2 Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 2005. С. 349.

41

Глава 1

народа, как такая государственная деятельность, которая, не будучи единственной, исключительной государственной деятельностью народа, отличается от прочих проявлений его государственной жизни только всеобщностью своего содержания. Представительство нельзя рассматривать как уступку, которая делается беззащитной слабости, бессилию, а напротив, как уверенную в себе жизнедеятельность высочайшей силы»1. Соответственно, представительство, оторванное от сознания представляемых, не есть представительство2.

1.2.3. Представительное народовластие предполагает создание устойчивой системы правоотношений, по крайней мере, двух общих видов: во-первых, связанных с установлением путем непосредственного волеизъявления народа нормативной правовой основы образования и функционирования аппарата публичной власти, составляющей источник его властных полномочий и определяющей их объем, пределы, рамки и общие цели реализации; во-вторых, связанных с утверждением механизма поддержания соответствия формулируемых органами и должностными лицами публичного управления властных предписаний целям и интересам народа (соответствующего публично-территориального коллектива), одним из элементов которого является институт выборов, обеспечивающий контроль народа за деятельностью публичной власти.

При этом выборы, как один из способов утверждения представительного народовластия, приводят к непосредственному (путем прямого волеизъявления народа) выражению воли народа в органе публичной власти (его кадровом составе), выступая, таким образом, механизмом формирования представительного органа публичной власти, находящегося в прямой связи с народом и являющегося институтом представительной демократии. В свою очередь путем принятия актов конституционного значения, оформляющих систему публичного управления, создается нормативная основа для

1 Маркс К., Энгельс Ф. Из ранних произведений М.: ГосПолитиздат, 1958.

С. 236.

2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 48.

42

Глава 1

утверждения представительных начал всей системы пуб-

личной власти, характеризующих ее как организацион- но-правовую форму решения народом общих дел. Из этого следует, в частности, что воплощенные в системе публичной власти представительные начала в наиболее полном объеме

раскрываются в институтах представительной демокра-

тии, проявляясь в них (и связывая соответствующие пуб- лично-властные учреждения) одновременно в единстве функционального (предметно-целевая связанность интересами народа) и организационного (получение мандата непосредственно от народа) аспектов. В этом плане представительную демократию вполне допустимо определять как осуществление народом принадлежащей ему власти через формируемые им государственные органы1; как взаимосвязанное единство следующих структурных элементов: во-первых, наличия избираемых представительных учреждений; во-вторых, системы демократических институтов, отражающих связи и взаимоотношения избранных лиц с избирателями; в-треть- их, системы демократических форм работы, применяемых внутри представительных органов2. Отсюда ясно, что сама по себе представительная характеристика органов муниципальной власти не может рассматриваться как тождественная определению их в качестве институтов представительной демократии.

Это находит свое подтверждение в системе действующего конституционного регулирования народовластия в РоссийскойФедерации.КонституцияРФразличает,соднойстороны, осуществление народом своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3) как одну из форм народовластия, а с другой стороны, участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства, в том числе соответственно и муниципальными делами, через своих представителей, в качестве субъективного конституционного права (ч. 1

1 Арутюнян Г. Г., Баглай М. В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. М.: Норма, 2006. С. 373.

2 Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. и рук. авт. кол. С. А. Авакьян. М.: Норма, 2000. С. 473.

43

Глава 1

ст. 32). Следовательно, представительные начала в право-

вом статусе органа местного самоуправления в конституцион- но-правовом смысле не являются производными от порядка наделения полномочиями входящих в его состав субъектов, а основаны на самой Конституции РФ. Они проявляют себя как форму опосредованного осуществления народом своей власти – через органы местного самоуправления.

Представительная же демократия, базирующаяся на сочетании публично-властного (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и субъективно-правового (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ) элементов представительства на уровне местного самоуправления, охватывает муниципально-властные институты, формирующиеся на выборной основе.

1.2.4. Понятие «система муниципальных институтов представительной демократии» следует отличать от понятия «муниципальные институты народного представительства».

Исследованию проблем народного представительства в юридической литературе всегда уделялось особое внимание: в дореволюционный период – в работах П. Г. Мижуева, Ф.Г.Мускатблита,В.П.Обнинского,В.М.Устинова,Б.Н.Чичерина и др.1; и в советской юридической науке – работы Я. М. Бельсона, В. Д. Волкова, Ю. А. Евтюхина, В. Т. Кабышева, Е. И. Козловой, Е. И. Колюшина, А. И. Лукьянова, А. Х. Махненко, А. А. Мацеевского, Б. А. Страшуна и др.2; на

1 Мижуев П. Г. Народное представительство и Законодательное собрание в главных странах современного мира. СПб: Издание Г. Т. Львовича, 1906; Мускатблит Ф. Г. Народное представительство. Одесса: Издание Вл. Располова, 1905; Обнинский В. П. О народном представительстве: доклад Калужскому губернскому земскому собранию об избрании представителей от населения Калужской губернии для участия в законодательстве. Калуга: Типография Губернской Земской Управы, 1905; Устинов В. М. Учение о народном представительстве. М.: Типография «Московское печатное Пр-во» Вл. Венгерова, 1915; Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М.: Типография Грачева и Комп., 1866; Шванебах Л. Х. О народном представительстве. Киев, 1909.

2 Бельсон Я. М. Современное буржуазное государство и «народное представительство». М.: Госюриздат, 1960; Волков В. Д. Конституционные основы народного представительства в советском государстве: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1971; Евтюхин Ю. А. Съезды Советов как органы народного представительства в период строительства социализма в СССР: дис. … канд. юрид.

44

Глава 1

современном этапе развития российской государственности – П. А. Астафичева, А. К. Глухаревой, В. А. Максимова, К. М. Пароняна, Д. Ю. Шапсугова и др.1.

Народное представительство, выделившееся в результате перехода от системы публичного управления, основанной на сословном представительстве, к всесословному представительству, призванному выражать интересы всего общества в целом2, народное представительство обычно считается вы-

сшей формой представительства народа. Так, обосновывая свои взгляды на народное представительство, К. Маркс и Ф. Энгельс особое внимание обращали на то, что народное представительство ведет свое происхождение из народного суверенитета, является его действительным выражением; поэтому народные представители – это суверенные предста-

наук. Томск, 1984; Кабышев В. Т. Конституционные проблемы народовластия развитого социализма: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1980; Козлова Е. И. Советы депутатов трудящихся – органы выражения воли народа: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1978; Колюшин Е. И. Местные органы народного представительства социалистических стран. М.: Юрид. лит., 1984; Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти (вопросы теории и практики): дис. … д-ра юрид. наук. М., 1979; Махненко А. Х. Верховные органы народного представительства социалистических стран. М.: Юрид. лит., 1972; Мацеевский А. А. Высшие органы народного представительства в условиях демократизации социалистического общества: опыт СССР и ПНР: дис. … канд. юрид. наук. М., 1989; Страшун Б. А. Проблемы теории социалистического народного представительства (государственно-правовой аспект): дис. … д-ра юрид. наук. М., 1978.

1 Астафичев П. А. Народное представительство и парламентаризм: конституционные проблемы / под ред. Г. Н. Комковой. Орел. Изд-во Орловского гос. ун-та, 2004; Глухарева А. К. Конституционные основы народного представительства в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008; Максимов В. А. Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации: правовые аспекты: дис. … канд. юрид. наук. М., 1997; Паронян К. М. Политико-правовая трансформация института народного представительства в системе российской публичной власти: дис. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Д., 2008; Шапсугов Д. Ю. Народовластие: опыт политико-правового исследования: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1991.

2 Примечательно в этом плане суждение Б. Н. Чичерина, который отмечал, что народное представительство имеет интересы общие, а не частные, выражает право целого а не части, см.: Чичерин Б. Н. О народном представи-

тельстве. М., 1866. С. 14.

45

Глава 1

вители, а само народное представительство имеет высший политический характер1.

При этом терминологически «народное представительство», как правило, ассоциируется с выборной коллегией, наделенной путем непосредственного волеизъявления народа законодательными полномочиями. В соответствии с этим сформулированы и свойства (признаки, принципы) народного представительства, среди которых, в частности, выборность, коллегиальность по составу и порядку принятия решений, особый характер связи народных представителей с избирателями2.

Вместе с тем при оценке юридической природы народного представительства и, соответственно, при определении содержательных и объемных характеристик данной правовой категории нельзя не учитывать, что институт народного представительства, как и любое иное социальное явление,

имеет исторически изменяющееся содержательное наполне-

ние, которое подвержено преобразованию и изменениям в процессе развития государства и общества.

Историческое развитие правового характера государственности, с одной стороны, и связанное с усложнением структуры общих дел возрастание потребности народа в расширении представительных начал системы публичной власти, с другой, привели к увеличению объема охватываемых институтом выборов органов публичной власти. Это проявилось, в частности, во внедрении в государственно-правовую практику выборного порядка наделения полномочиями органов и должностных лиц исполнительной власти (президентов, председателей правительств, руководителей высших исполнительных органов государственной власти внутрифедеративных публично-тер- риториальных образований), а также иных – помимо представительных – органов муниципальной власти. В Российской Федерации выборный порядок формирования органов пуб-

1 Маркс К., Энгельс. Ф. Соч. Т. 5. С. 12, 424; Т. 6. С. 260, 269, 372; Т. 8. С. 47–48; Т. 22. С. 236.

2 Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан Российской Федерации. М.: Городец, 2001. С. 14.

46

Глава 1

личной власти, помимо формирования представительных (законодательных) органов, используется при наделении полномочиями Президента РФ, глав муниципальных образований, а также может применяться в иных случаях, предусмотренных в соответствии с федеральным законодательством законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Это, в свою очередь, породило в научной литературе неоднозначное, зачастую полярное, отношение к оценке правовой природы соответствующих избранных народом органов публичной власти с точки зрения возможности отнесения их к органам народного представительства.

Так, по мнению С. А. Авакьяна, народное представительство в своем институциональном выражении в настоящее время не может быть сведено исключительно к законодательным (представительным) органам публичной власти. «Традиционно, – пишет он, – народным представительством считалось и считается создание коллегиальных органов, состоящих из избранных народом представителей – депутатов. Однако с учетом современного положения в Российской Федерации возможен и иной подход: народное представительство охватывает и должностных лиц, избранных народом, – Президента РФ… глав муниципальных образований. При таком взгляде исходным фактором народного представительства предлагается считать организационный фактор – производность соответствующих лиц от народа, их выборность. Думается, что следует считать глав исполнительной власти также народными представителями, учитывая два обстоятельства: первое уже названо, вторым следует считать вы-

ражение выборным представителем интересов народа»1.

Наряду с этим фактором, позволяющим отнести выборные исполнительные органы к органам народного представительства и одновременно создающим гарантии от смешения функций представительных органов с функциями управления и исполнительно-распорядительными функциями, С. А. Ава-

1 Авакьян С. А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / под общ. ред. проф. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 4–5.

47

Глава 1

кьян называет требование соответствия функций народного представителя тем, ради осуществления которых он был создан. Аналогичный подход применительно к местному самоуправлению сформулирован И. Г. Мачульской, полагающей, что под народным представительством в местном самоуправлении необходимо понимать не только выборные органы, но и отдельные категории должностных лиц, представляющих интересы как всего населения самоуправляющейся территории, так и его части1.

Таким образом, анализ приведенных позиций позволяет утверждать, что поскольку в качестве критериев отнесения того или иного органа публичной власти к органам народного представительства предлагается рассматривать выборность, связанность интересами народа, а также соответствие полномочий функциональному предназначению, постольку в данном случае происходит отождествление признаков

(свойств) органа народного представительства и признаков (свойств) представительного органа. При этом из со-

става признаков народного представительства, по сути дела, исключается коллегиальность, а институты народного представительства признаются совпадающими с институтами представительной демократии.

Между тем коллегиальность является естественной и объективной, традиционно признаваемой чертой народного представительства. Именно она обеспечивает возможность выражения органом народного представительства всего многообразия интересов соответствующего территориального коллектива, народа, их сбалансирование в принимаемых в рамках парламентской дискуссии нормативных правовых актах2. «Содержание народного представительства, – пишет

1 Мачульская И. Г. Региональное законодательство о формах народного представительства в местном самоуправлении // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / под общ. ред. проф. С. А. Авакьяна.

М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 151.

2 См. об этом, в частности: Овсепян Ж. И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX в. по начало XXI в.). Ростов н/Д.: Изд-во Рост. ун-та, 2006. С. 226–228.

48

Глава 1

Н. А. Богданова, – составляют отношения, связанные с формированием, функционированием и ответственностью особого вида органов, социальным назначением которых является согласование и отражение интересов различных социальных общностей, политических и демографических групп, граждан на соответствующем уровне государственной власти или местного самоуправления»1. Раскрывая взаимосвязь народного представительства и коллегиальности, автор указывает,

что именно коллегиальностью органы народного представительства отличаются от всенародно избранного президента или иного формируемого путем выборов непосредственно населением единоличного органа государственной власти или местного самоуправления. Так, «получив «мандат народа», президент, безусловно, приобретает «авторитет всеобщности»… Однако в результате выборов президент, иной единоличный орган не получают статуса представительного органа, оставаясь индивидуальным по своей природе институтом власти. Отношения представительства, возникающие в связи с его избранием, другие по своему характеру, нежели те, что присущи сформированной путем выборов коллегии»2.

Поддерживая данную точку зрения в части определения коллегиальности как сущностной черты народного представительства, нельзя, однако, не обратить внимание на то обстоятельство, что отрицая за единоличными органами публичной власти качество народного представительства, Н. А. Богданова одновременно не признает их и представительными органами, полагая, что данные категории выражают один и тот же социально-правовой феномен3.

1 Богданова Н. А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / под общ. ред. проф. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 13.

2 Там же. С. 15–16.

3 Данный подход, по существу, разделяют также, А. С. Автономов, А. Ш. Арутюнян, А. И. Ким (см.: Автономов А. С. О категории представительства в конституционном праве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / под общ. ред. проф. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 18–24; Арутюнян А. Ш. Президент и представительная власть:

49

Глава 1

Однако отрицание за единоличными выборными органами публичной власти представительных качеств, хотя и имеет под собой определенные основания в виде классической теории демократии, не соответствует реальному положению и тем объективным социально-правовым связям, в которых находятся между собой народ (население) и избранное им должностное лицо.

Получая свой мандант непосредственно от народа (населения), единоличные органы публичной власти – вне зависимости от того, является ли приобретенный ими мандат «свободным» или «императивным» – ставятся в зависимость (степень и формы реализации которой варьируются от природы мандата) от сформулированных избирателями на выборах предпочтений в отношении тех или иных предложенных кандидатами на выборную должность политических программ и, следовательно, призваны действовать в пределах, очерченных политической направленностью народной воли. В то же время рамки, объем и пределы деятельности названных выборных должностных лиц публичной власти устанавливаются Конституцией и в порядке конкретизации ее положений действующим законодательством, а в отношении органов муниципальной власти также учредительными и иными муниципальными правовыми актами. Такое сочетание, порождающее двуединое – позитивным правом и волеизъявлением народа на выборах – обязывание единоличных органов публичной власти действовать в интересах населения, определяет и правовой статус данных органов как представительных.

Это понимание природы правового статуса единоличных органов публичной власти присуще и практике Конституционного Суда РФ. Так, в одном из решений, раскрывая смысл ч. 1 ст. 81 Конституции РФ, Суд указал, что в силу этой нормы Президент РФ является главой государства и непосред-

правовые проблемы взаимоотношений Проблемы народного представительства в Российской Федерации / под общ. ред. проф. С. А. Авакьяна. М.: Издво МГУ, 1998. С. 104; Ким А. И. Государственная власть и народное представительство в СССР. Томск: Изд-во Томск. ун-та, 1975. С. 129–130).

50