Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 1

Так, личностно-статусная (субъективно-правовая) составляющая муниципальной представительной демократии охватывается п. «в» ст. 71 и п. «б» ст. 72 Конституции, которые, соответственно, включают в состав предметов ведения Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, а в состав предметов совместного ведения Российской Федерацией и субъектов Российской Федерации защиту прав и свобод человека и гражданина. В свою очередь, ее публично-властная составляющая входит в предметы совместного ведения Российской Федерацией и субъектов Российской Федерации и охватывается содержанием п. «н» ст. 72 Конституции РФ, которым к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно этой норме, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 3 ноября 1997 года № 15-П, вопросы местного самоуправления относятся именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а потому их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Российской Федерацией, ни в исключительной компетенции субъектов Российской Федерации1.

Каково же содержание и соотношение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этих сферах с точки зрения регулирования муниципальных институтов представительной демократии?

1.3.3. При ответе на этот вопрос уместно прежде всего напомнить о том, что формулировка п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции в частности определения объекта предмета ведения применительна к определению объекта предмета ведения в части воздействия на муниципальные отношения, как известно, допускает различные, не совпадающие между собой,

варианты истолкования и позволяет считать таким объек-

1 См.: абзац четвертый пункта 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 года № 15-П // СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.

61

Глава 1

том: а) местное самоуправление в целом; б) общие принципы местного самоуправления; в) общие принципы организации местного самоуправления; г) общие принципы организации системыместногосамоуправления;и,наконец,д)общиепринципы организации системы органов местного самоуправления. В зависимости от избранного варианта интерпретации содержание компетенции органов государственной власти будет качественно различным.

Как бы то ни было, но практика реализации этой весьма эластичной по своему содержанию конституционной нормы сформировала достаточно устойчивый и единообразный подход к ее пониманию, который как в системе прежнего муниципального законодательства, так и в действующем правовом регулировании выражен уже в самом наименовании базового для местного самоуправления федерального закона, по-

священного общим принципам организации местного само-

управления. Это в полной мере согласуется и с официальной интерпретацией этой конституционной нормы в практике Конституционного Суда РФ1.

Вместе с тем реальное содержание федерального регулирования в сфере местного самоуправления гораздо шире и выходит далеко за пределы установления общих принципов для данных общественных отношений. «Современная модель российского местного самоуправления, – пишет И. Г. Никитенко, – диктует пересмотр законодательной политики в сторону большей централизации правового регулирования. В целом Российская Федерация в настоящее время отличается жесткой централизацией – она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может – забрать их обратно. Последствием муниципальной реформы, проводимой сейчас

1 См., напр.: абзац первый пункта 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 года № 13-П // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2811; абзац первый пункта 3 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902; абзац шестой пункта 5 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708; абзац первый пункта 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 года № 14-О // Архив Конституционного Суда РФ. 1997.

62

Глава 1

в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра»1.

Выход федерального законодателя за формальные пределы правового регулирования «общих принципов» организации местного самоуправления объясняется тем, что конституционные границы его регулятивных полномочий по вопросам местного самоуправления определяются не только собственно конституционными основами местного самоуправления

ихарактером взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации именно по этому кругу вопросов, но и самим конституционно-правовым статусом

иназначением федерального законодателя. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 9 января 1998 года № 1-П СЗ2, Федеральное Собрание вправе законодательно регулировать вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию

органов государственной власти Российской Федерации и

органов государственной власти субъектов Российской Фе-

дерации; соответственно, разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами может осуществляться федеральным законом.

Таким образом, понимание п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции как относящего к предметам совместного ведения установление общих принципов организации местного самоуправления само по себе не означает, что федеральный законодатель не вправе увеличить объем регулятивного воздействия на муниципальные отношения, если это необходимо для достижения конституционно значимых целей. Поскольку по своему смыслу и духу Конституция РФ ориентирует федеральные власти на формирование эффективной, самостоятельной

1 Никитенко И. Г. Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 8–9.

2 См.: абзацы третий и шестой пункта 4 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года № 1-П // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

63

Глава 1

и ответственной муниципальной власти, способной качественно решать вопросы местного значения и исполнять отдельные государственные полномочия в пределах территории муниципального образования, федеральный законодатель не лишен известной свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные отношения на каждом конкретном этапе развития российской государственности, в зависимости от социально-экономичес- ких условий, развития федеративных отношений и, в частности характера взаимоотношений субъектов Федерации с местным самоуправлением, уровня политической активности и политической самоорганизации граждан, исходя из реальной практики местного самоуправления1. По этим причинам реализованный в Федеральном законе № 131-ФЗ подход к регулированию муниципальных отношений, при котором федеральное воздействие на них в сравнении с прежним законодательством существенно уплотнено и детализировано, может рассматриваться как оправданный, если иметь в виду как задачи муниципальной реформы, так и цели обеспечения единства конституционно-правового статуса личности на всей территории Российской Федерации.

Тем не менее в силу самой природы конституционного института совместного ведения федеральный законодатель не вправе исключить для субъектов Российской Федерации возможность участвовать в регулировании вопросов местного самоуправления или же поставить ее в зависимость от уполномочивающей нормы федерального права.

В этой связи следует сдержанно оценивать положения Федерального закона № 131-ФЗ, касающиеся определения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления (ст. 6). Определяя сферы правового регулирования субъектов Федерации в области местного самоуправления, федеральный законодатель установил, что осуществление их нормотворческих полномочий по данным направлениям возможно лишь в

1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 645.

64

Глава 1

случаях и в порядке, определенных Федеральным законом № 131-ФЗ. Кроме того, предусматривается осуществление субъектами Российской Федерации нормативного регулирования в пределах их полномочий по предметам совместного ведения (что, вообще говоря, избыточно при наличии прямых норм Конституции). Названные законоположения по своему буквальному смыслу предполагают ограниченный (разрешительный) режим регионального правового регулирования вопросов местного самоуправления, что при такой их интерпретации будет порождать конфликт с Конституцией. По этой причине, с учетом принципов иерархии правовой системы, в которой Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие, а законы не должны противоречить конституционным нормам (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции), положения ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ не могут рассматриваться как исключающие право субъектов Федерации осуществлять правовое регулирование по вопросам местного самоуправления как путем конкретизации федерального законодательства, так и через первичное нормотворчество, когда те или иные общественные отношения не урегулированы в федеральном законе, с тем, однако, непременным условием, что такое регулирование не должно противоречить федеральному законодательству1. Соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации подтверждаются практикой Конституционного Суда РФ. Суд исходит из того, что: положения Федерального права, аналогичные той норме, которая содержится в п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвакатуре в Российской Федерации» по своему буквальному смыслу предусматривает включение в состав законодательства об адвокатской деятельности в адвокатуре лишь такие акты субъектов Российской Федерации, которые принимаются в пределах полномочий, установлен-

1 Сергеев А. А. Местное самоуправление в РФ: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. науч. тр. / под ред. А. В. Иванченко. М.: Юриспруденция, 2004. С. 88.

65

Глава 1

ных настоящим Федеральным законом1, не могут рассматриваться как ограничивающие право субъектов Федерации на правовое регулирование по вопросам совместного ведения, а также их права на защиту прав и свобод человека и гражданина путем принятия законов и иных нормативных правовых актов.

1.3.4. Содержание и соотношение регулятивных полномочий Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления вообще и муниципальной представительной демократии в частности определяются так же, как уже было отмечено, нормами п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции, которые к ведению Российской Федерации относят «регулирование и защиту», а к совместному ведению Российской Федерации ее субъектов только «защиту» прав и свобод человека и гражданина.

Под правовым регулированием в теории права принято понимать одну из форм (каналов) правового воздействия, определенную часть (аспект) действия права, которая характеризует специально-юридическое воздействие права на поведение и деятельность его адресатов, но непосредственно с ними еще не связанную2. Соответственно, регулирование прав и свобод человека и гражданина подразумевает весьма широкие компетенционные возможности, в которые входит прежде всего государственно-правовое признание, а значит

июридическое оформление (закрепление) прав и свобод. Будучи связан запретом сужения минимального конституционного состава и объема правового статуса личности, федеральный законодатель в данном случае вправе определять

иконкретизировать содержание конституционных прав в сфере муниципальной представительной демократии, расширять их перечень и тем самым возлагать на государство повышенные, в сравнении с Конституцией, демократические обязательства, вводить те или иные процедуры и гарантии

1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 2005 года № 342-О // Архив Конституционного Суда Российской Федерации. 2005.

2 Общая теория права и государства: учебник / под ред. В. В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 145.

66

Глава 1

правореализации, механизмы контроля за соблюдением прав и свобод и ответственности за их нарушение.

Защита же конституционных прав и свобод связана с обеспечением эффективных возможностей конституционного правопользования, в том числе в сфере муниципальной демократии, путем создания всех необходимых условий для полноценного обретения гражданами тех социальных благ, которые воплощены в соответствующем конституционном праве, всемерного содействия в правореализации, устранения к тому препятствий и, что немаловажно, путем воздержания от конституционных правонарушений со стороны самого государства. Тем самым защита имеет в целом правообеспечительную направленность и, как таковая, не предполагает изменения или корректировки нормативного содержания или структурного состава правомочий конституционных прав, за исключением тех случаев, когда это осуществляется для целей повышения уровня гарантирования конституционно-правового статуса личности.

Таким образом, конституционное регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам права на участие в осуществлении местного самоуправления через представителей в органах муниципальной власти и связанных с ним иных прав в сфере муниципальной представительной демократии, рассматриваемое с учетом официального истолкования этих положений Конституционным Судом РФ, предполагает следующее:

1) защита муниципальных прав, установление и надлежащее функционирование правовых механизмов, гарантирующих их реализацию, составляют сферу совместной ответственности Российской Федерации и ее субъектов, а потому они должны обеспечиваться и органами государственной власти Российской Федерации, и органами государственной власти каждого из субъектов Российской Федерации1;

1 См.: абзац первый пункта 3.1 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 года № 462-О // СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 733; абзац второй пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 года № 521-О // Архив КС РФ. 2005; абзац первый пунк-

67

Глава 1

2) по вопросам защиты прав субъекты Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование; такое регулирование, однако, не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле п. «в» ст. 71 Конституции, а носит вторичный характер и производно от базового, устанавливаемого Конституцией РФ и федеральными законами, конкретизирует содержащиеся в них нормативные положения1;

3)субъекты вправе и обязаны осуществлять конкретизацию нормативного содержания и уточнять организацион- но-правовые механизмы реализации установленных федеральным законом общих принципов организации местного самоуправления для целей согласованного функционирования муниципальных институтов непосредственной и представительной демократии, обеспечения гласности при подготовке и принятии муниципально-властных решений, а также эффективного контроля местного сообщества за их осуществлением2;

4)федеральные законы в области защиты прав обладают верховенством и имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации, обладая приоритетом перед законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 и ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ); законодательные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству как формально, так и по существу:

субъекты Федерации не вправе принимать законодательные

та 3.1 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 года № 527-О // Архив КС РФ. 2005; абзац второй пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2007 года № 322-О-П // Вестник КС РФ. 2007. № 4; абзац второй пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 года № 965-О-П // Вестник КС РФ. 2008. № 2.

1 См.: абзацы второй и третий пункта 2.2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 марта 2008 года № 4-П // СЗ РФ. 2008. № 11 (ч. 2). Ст. 1073.

2 См.: абзацы первый–третий пункта 3.3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года № 214-О-П // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2092.

68

Глава 1

решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления прав (свобод)1;

5)субъекты Российской Федерации вправе наряду с основными гарантиями муниципальных прав в сфере представительной демократии, закрепленными на федеральном уровне, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав2;

6)при отсутствии федерального правового регулирования тех или иных вопросов защиты муниципальных прав субъекты Российской Федерации до издания федерального закона могут осуществлять собственное правовое регулирование по этому предмету совместного ведения в опережа-

ющем порядке, при том что такой акт субъекта Российской

Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним3;

7) во всяком случае субъекты Российской Федерации не вправе вводить дополнительные по отношению к установленным федеральным законом ограничения прав граждан в сфере муниципальной представительной демократии, включая право на избрание своих представителей путем проведения муниципальных выборов, право быть представленным в выборных муниципальных органах, право на замещение муниципальных должностей и т. д.4

1 См.: абзац третий пункта 4.1 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 года № 17-П // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4948.

2 См.: абзац первый пункта 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 года № 4-П // СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1429; абзац третий пункта 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 22 октября 1999 года № 162-О // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6361; абзац третий пункта 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 года № 92-О // СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2514.

3 См.: абзац третий пункта 4 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года № 9-П // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1909.

4 См., напр.: абзац четвертый пункта 3 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 года № 12-П // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2063; пункт 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 13 ноября 2001 года № 260-О // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 741.

69

Глава 1

Подобное понимание компетенции региональных законодателей по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина находит свою поддержку и дополнительное обоснование в практике конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Она строится на том, что законами субъектов Федерации могут быть расширены права и свободы и установлены дополнительные гарантии прав и законных интересов граждан; при этом законодатель субъекта Федерации должен сообразовываться с положениями действующего законодательства Российской Федерации и не допускать умаления конституционных прав1.

Вместе с тем нельзя не отметить и случаи неадекватного истолкования региональными органами конституционного контроля положений федеральной Конституции. Так, к примеру, Конституционный Суд Республики Башкортостан в одном из своих решений установил, что при выборах в органы публичной власти Республики и органы местного самоуправления избирательные права граждан определяются законодательством Республики Башкортостан2. Однако использованный в данном случае термин «определение» явно шире конституционного понятия «защита» и предполагает наполнение нормативным содержанием, установление

1 См., напр.: абзац четвертый пункта 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда Республики Башкортостан от 7 июля 2003 года № 23-П // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2003. № 13. Ст. 867; абзац пятый пункта 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда Республики Дагестан от 25 ноября 1998 года // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1998.

№11. Ст. 2549; абзац четвертый пункта 3 мотив. части Постановления Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 28 июля 2003 года

№П-1-7 // Кабардино-Балкарская правда. 2003. 1 авг.; Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2005 года № 6-П // Якутские ведомости. 2005. 20 июля; абзац пятый пункта 3.1 мотив. части Постановления Уставного Суда Санкт-Петербурга от 12 марта 2009 года

№001/09-П // Санкт-Петербургские ведомости. 2009. 20 марта.

2 См.: абзац второй пункта 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда Республики Башкортостан от 20 октября 1999 года № 12-П // Советская Башкирия – Известия Башкортостана. 1999. 3 нояб.

70