Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 1

ственным представителем всего народа1. В другом своем Постановлении Суд счел возможным универсализировать ранее выраженную правовую позицию о представительной природе депутатского мандата2 и распространить ее в том числе на единоличные выборные органы власти: как это вытекает из данного решения, выборное должностное лицо органа местного самоуправления является представителем всего населения, включая и ту часть избирателей, которая проголосовала на выборах против всех, и должно действовать также и в их интересах, а эти избиратели вправе участвовать в осуществлении через него местного самоуправления3.

При этом, конечно, представительные отношения в данном случае отличны от представительных отношений, возникающих в связи с образованием и функционированием коллегиального представительного органа, поскольку в единоличном органе интересы народа объективно не могут быть представ-

лены пропорционально своей значимости и приобретают персонифицированный характер представительства.

Следовательно, народное представительство – одна из возможных организационно-правовых форм воплощения представительной демократии, характерной чертой ко-

торой выступает, в частности, коллегиальность. На фор- мально-юридическом уровне это подтверждено в практике Конституционного Суда РФ, который последовательно использует понятие «народное представительство» исключительно в приложении к коллегиальным органам публичной власти4.

1 См.: абзац первый пункта 6 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.

2 См.: абзац пятый пункта 8 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 года № 26-П // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.

3 См.: абзац четвертый пункта 3 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 года № 17-П // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4948.

4 См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 30 апреля 1997 года № 7-П // СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2383; от 17 ноября 1998 года № 26-П // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969; от 22 января 2002 года № 2-П // СЗ РФ. 2002. № 6. Ст. 627.

51

Глава 1

Такое соотношение представительной демократии и народного представительства значимо для всех уровней публичной власти и в полной мере распространяется на местное самоуп-

равление: понятие «система муниципальных институтов представительной демократии» шире понятия «муниципальные институты народного представительства», так как первое включает в себя не только институты выборных коллегиальных представительных форм осуществления местного самоуправления, но и избираемые единоличные муниципальные органы власти.

В этой связи под представительностью в сфере муници- пально-властных отношений следует понимать такие качества, режим функционирования органа муниципальной власти, в силу которых этот орган способен формулировать волю местного сообщества, выражать его интересы в своей деятельности.

1.2.5. Представительность органа муниципальной власти выступает не только определенным набором объективных, имманентных соответствующему публично-властному субъекту признаков, свойств, характеристик, но и определяет его правовой режим. Соответственно, свойства муниципального института представительной демократии требуют адекватной формы своего выражения и нормативного обеспечения. Они также должны надлежащим образом выражаться в практической деятельности лиц, реализующих функции соответствующего института. В противном случае создается угроза утраты муниципальным институтом представительной де-

мократии фактического представительного характера при сохранении лишь представительной формы.

При этом нормативная регламентация муниципальных институтов представительной демократии в целях обеспечения реальной (фактической) представительности в местном самоуправлении должна быть подчинена конституционным принципам правового регулирования и, в частности, вытекающему из конституционного принципа равноправия требованию правовой определенности. Неопределенность нормативных положений, касающихся образования и деятельности данных институтов, позволяя соответствующим субъектам

52

Глава 1

права поступать произвольным образом, вне связи с нормативно установленными целями, рамками, объемом и пределами властной деятельности, а следовательно, и вне связи с воплощенной в содержании правовой нормы волей народа, приводит не только к нарушению законности и правопорядка, но и к нарушению функциональной составляющей представительности.

Это касается и правового регулирования порядка принятия решений представительных органов. Так, например, Уставный суд Санкт-Петербурга в одном из своих решений1 пришел к выводу, что оспариваемое законоположение, согласно которому решения муниципального совета принимаются большинством депутатов, присутствующих на заседании на момент голосования, при наличии не менее двух третей от числа избранных депутатов, по своему строению, способу сочетания и значения входящих в него слов содержит внутреннее противоречие и неопределенность, заключающиеся в невозможности однозначного определения условий для принятия решений в муниципальных советах. В словосочетании «большинством депутатов, присутствующих на заседании на момент голосования», юридический факт – установление кворума как обязательного условия правомочности принятия решения – связывается с «моментом голосования». Однако голосование представляет собой процесс, имеющий продолжительность во времени и определенные фазы, например: регистрацию депутатов; выдачу бюллетеней для голосования; непосредственно голосование бюллетенями; подсчет бюллетеней и определение результатов голосования. Поэтому под словосочетанием «на момент голосования» может пониматься как момент, предшествующий началу процесса голосования, так и конкретный, отдельно взятый этап (этапы) в этом процессе или процесс в целом. От определения смысла словосочетания «на момент голосования» зависит решение вопро-

1 См.: Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 5 апреля 2002 года № 022-П по делу о проверке соответствия положений абзаца 1 п. 6 ст. 16 Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» Уставу Санкт-Петербурга // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 20 апр.

53

Глава 1

са не только о том, когда именно устанавливается кворум, но и сколько раз он может устанавливаться в ходе голосования, что, в свою очередь, находится в прямой связи с правомочностью заседания в течение всего процесса голосования и его итогами. По этим основаниям, Суд заключил, что проверяемая норма не позволяет реализовать принцип законности в правоприменительной практике при принятии решений муниципальными советами и, следовательно, не обеспечивает реализацию права граждан на местное самоуправление.

1.2.6. Рассмотрение представительности в муниципальновластных отношениях как единства сущностных качеств, состояния и режима муниципальных институтов представительной демократии делает возможным и допустимым оп-

ределение эффективности реализации представительных начал в деятельности представительных органов муниципальной власти.

Под эффективностью в самом общем плане понимают меру, степень соответствия результата поставленной цели. При этом в социальных науках, включая юриспруденцию, эффективность обычно рассматривают сквозь призму аксиологии, выводя ее из социальной ценности. Так, А. В. Малько, обращая внимание на то, что цель лишь идеальный мыслительный образ ценности1, отмечает, что критерий эффективности, в конечном счете, состоит в степени достижения соответствующих ценностей, а сама эффективность выступает как осуществленная цель-ценность, результативная ценность или ценностная результативность, качество реализованной ценности (полезности)2. Такое понимание эффективности применимо в том числе при анализе реализации представительных начал в деятельности органов муниципальной власти.

Исходя из этого и принимая во внимание, что социальной ценностью, воплощенной в муниципальных институтах

1 Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2003. С. 44.

2 Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп.

М.: Юристъ, 2003. С. 160–161.

54

Глава 1

представительной демократии и выступающей императивной целью их функционирования является формирование и выражение воли местного сообщества и действие в интересах населения, основным критерием эффективности реализации представительных начал в деятельности органов муниципальной власти следует признать результаты их нормотворческой и правоприменительной деятельности в соотношении с объективными (установленными в норматив-

ных правовых актах) и субъективными (сформулированными кандидатами на выборные должности в муниципальные органы представительной демократии) целями деятельно-

сти соответствующих муниципально-властных субъектов по решению вопросов местного значения.

1.2.7. Система муниципальных институтов представительной демократии, создаваемая и функционирующая на основании положений Конституции и конкретизирующих ее законодательных норм, а также муниципальных нормативных правовых актов, не является статичной. Она представляет собой сложное динамическое социально-правовое образова-

ние, реагирующее в соответствии с присущими ему целями и ценностями на изменение социальных процессов, связанных с осуществлением местного самоуправления. В этой связи параметры системы муниципальных институтов представительной демократии на каждом конкретном этапе развития государства и общества определяются состоянием самого по себе местного самоуправления. Причем поскольку предста-

вительность в сфере муниципально-властных отношений связана с кругом вопросов местного значения, которые не могут быть решены населением путем реализации форм непосредственного народовластия, одним из основных факторов, определяющих уровень развития системы муниципальных институтов представительной демократии, является содержа-

ние вопросов местного значения и обусловленные им характеристики органов муниципальной власти. Существующая между ними зависимость проявляется, в частности, в том, что усложнение структуры общих дел, решаемых на уровне муниципальных образований, и, соответственно, повышение уровня дифференциации социальных интересов, подлежа-

55

Глава 1

щих сбалансированному удовлетворению посредством муни- ципально-властной деятельности, закономерно предполагает

иусложнение системы муниципальных институтов представительной демократии.

Вэтой связи следует рассматривать предусмотренное Федеральным законом № 131-ФЗ двухуровневое строение представительных органов в пределах муниципальных районов, создаваемых и в каждом из районных поселений,

ив самом районе. Это обусловлено в том числе и тем, что установленные перечни вопросов данных типов муниципальных образований не совпадают, причем как у поселений (ст. 14), так и районов (ст. 15) есть свои собственные, отличающиеся не только сферой территориального охвата, но и материальным содержанием, предметные сферы ответственности. Такое регулирование вопросов местного значения и распределения полномочий между органами местного самоуправления закономерно предполагает, что население муниципального района, составляющее в своих территориальных частях и население входящих в его состав поселений, вправе принимать участие в решении вопросов местного значения муниципального района, не тождественных (как в территориальном, так и в предметном аспекте) вопросам местного значения поселений, посредством своих представителей в органах местного самоуправления муниципального района.

Иной подход – не предполагающий участия населения (прямого или косвенного) в решении вопросов местного значения муниципального района через представительные органы муниципальной власти – означал бы, что сама по себе территориальная форма реализации права на осуществление местного самоуправления могла бы выступать основанием для сужения представительных начал в системе муниципальной власти. Между тем конституционное право на осуществление местного самоуправления через органы местного самоуправления не может быть подвергнуто ограничению по территориальному принципу, что обусловлено самой природой местного самоуправления как сущностно единой, независимо от территориальной основы своей организации,

56

Глава 1

формы публичной власти. Ни Конституция, ни федеральное законодательство, согласно практике Конституционного Суда РФ, не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований; муниципальные образования, независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры, пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями1.

Таким образом, действующее правовое регулирование организации местного самоуправления базируется на идее обеспечения многопланового, полиструктурного демократического представительства, организационной основой которой являются разнообразные механизмы выявления, прямого или косвенного опосредования и последующей реализации воли и интересов местного населения.

1.3. Особенности правового регулирования муниципальных институтов представительной демократии: соотношение нормотворческих полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Последовательный анализ конституционных основ становления и развития муниципальных институтов представительной демократии предполагает выяснение не только их собственно конституционных характеристик, имплицитных Основному Закону или получивших в нем прямое внешнеформальное закрепление, но и складывающегося на основе Конституции и развивающего ее текущего правового регулирования. Это тем более важно, если иметь в виду, что система законодательства России выступает как многосоставное явление, имеющее в зависимости от уровня различную со-

1 См.: абзац первый пункта 4 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902; абзац первый пункта 3 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года № 16-П // СЗ РФ. 2003. № 46 (Ч. 2). Ст. 4509; абзац второй пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 года № 239-О // Архив КС РФ. 2005.

57

Глава 1

держательную и функциональную направленность, единство которой обеспечивается Конституцией РФ1.

1.3.1. Как известно, конституция является актом особого рода, устанавливающим основы и принципы жизни государства и общества, и ключевые ценностно-нормативные критерии выработки решений по вопросам управления народными делами. Выполняя такую роль, конституция не может и не должна во всей полноте определять все в принципе охватываемые ею общественные отношения, а призвана задать рамки и пределы как для граждан, так и для органов публичной власти, установить такой организационно-правовой механизм управления, в котором разноуровневые власти эффективно взаимодействуют в процессе реализации конституционных функций, в том числе в сфере местного самоуправления.

Общественные отношения, складывающиеся по поводу организации и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, характеризуются принципиальным единством. Вместе с тем они охватывают собой разнообразные институты и формы проявления муниципальной представительной демократии и в этом плане составля-

ют сложный, многоуровневый предмет правового регулиро-

вания. Будучи связаны с осуществлением народовластия и субъективных публичных прав граждан, своим высшим нормативным основанием они имеют нормы Конституции (ст. 3, 12, 13, 14, 21, 29, 30, 32, 45, 46, 130–133). Поскольку же конституционное регулирование обладает чрезвычайно высоким уровенем обобщенности и концентрации нормативного содержания, его реализация, в том числе применительно к местному самоуправлению, производится посредством особого механизма2.

1 Абулханова С. М. Конституционное обеспечение единства системы законодательства Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов. 2009. С. 6–7.

2 См. об этом, напр.: Авакьян С. А. Реализация норм советского государственного права // Советское государство и право. 1984. № 1; Зражевская Т. Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2000; Кабышев В. Т. О механизме реализации Конституции СССР // Конституция СССР и про-

58

Глава 1

Под реализацией права в юридической науке обычно понимается процесс воплощения юридических предписаний в правомерных действиях граждан, органов, организаций, учреждений, должностных лиц и всех иных участников общественных отношений, принимающий четыре основные формы: соблюдение, использование, исполнение и применение. Конституционные же нормы выступают не только мерой должного поведения субъектов права, оказывая непосредственное регулирующее воздействие на общественные отношения, но и предполагают необходимость своей конкретизации в текущем законодательстве, обязывая законодателя создать надлежащие условия последовательного, непротиворечивого выражения (развертывания) их нормативного содержания в правовой системе.

Особое место в этом плане занимают конституционные нормы-принципы,широкиймассивкоторыхсоставляетосно- ву конституционного регулирования общественных отношений в сфере муниципальной представительной демократии. К ним относятся, в частности, закрепленные в Конституции РФ принципы правового государства и демократии (ч. 1 ст. 1), народного суверенитета и представительства (ч. 1 ст. 1, ст. 3), самостоятельности местного самоуправления (ст. 12) и др. Как основы конституционного строя, обладающие наибольшей степенью абстрактности, они служат базой для наполнения их реальным содержанием1. Это не означает, конечно, что в отсутствие своей конкретизации они не обладают регулятивным значением: как и все иные конституционные положения основы конституционного строя в силу ч. 1 ст. 15 Конституции являются нормами прямого действия. Однако в процессе нормативного развития они приобретают качество формальной и конкретно-историчес-

блемы укрепления правовой государственности и общественной жизни: межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1980; Теоретические вопросы реализации Советской конституции. М., 1982; Фарбер И. Е. Конституционное регулирование в советском обществе // Проблемы конституционного права.

Вып. 1 (2). Саратов, 1974.

1 Лучин В. О. Проблемы реализации Конституции Российской Федерации.

М.: Юнити-Дана, 2002. С. 74.

59

Глава 1

кой определенности, существенным образом повышая свою эффективность1.

В этой связи вопросы нормативного обеспечения муниципальных институтов представительной демократии приобретают существенное значение, в том числе с точки зрения необходимости создания эффективной – исходя из целей народовластия – представительной системы на уровне местного самоуправления.

1.3.2. Одной из центральных в этом плане является проблема установления меры и объема участия каждого из уровней публичной власти в регулировании данных общественных отношений, что связано: во-первых, с их спецификой как сложного, комплексного предмета правового регулирования; во-вторых, с предусмотренной Конституцией множественностью субъектов нормотворческой деятельности; в-третьих, с характером и содержанием конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

С конституционно-правовой точки зрения, сложность рассматриваемого предмета правового регулирования связана с тем, что муниципальные институты представительной демократии выступают в двуедином качестве: как проявление

субъективных публичных конституционных прав и свобод человека и гражданина, и, одновременно, как элемент системы организации публичной власти в Российской Федера-

ции на ее муниципальном уровне. Этим же, в свою очередь, определяется двойственное место названного предмета правового регулирования в конституционной системе разграничения предметов ведения, в частности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

1 На это обращал внимание и Конституционный Суд РФ, согласно правовой позиции которого положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте (абзац седьмой пункта 5 мотив. части Постановления от 21 декабря 2005 года № 13-П // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336).

60