Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 2

начальной нормативной конструкции, так и в правоприменительной практике, рассматривался как субъект, стоящий над иными органами и должностными лицами местного самоуправления, обеспечивающий их координацию и взаимодействие по решению вопросов местного значения, обладающий собственными, приобретенными напрямую или косвенным образом от населения, а потому лишь от его права на осуществление местного самоуправления производными муниципально-властными полномочиями и делегирующий эти полномочия функционально-подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.

2.3.2. Федеральный закон № 131-ФЗ воспринял концептуальную основу правового статуса главы муниципального образования, лежавшую в основе прежнего законодательства, но при этом развил ее и в определенной мере модифицировал

сучетом накопленного опыта функционирования системы местного самоуправления и актуальных потребностей развития муниципальной власти. Это потребовало уплотнения и детализации федерального правового регулирования, более активного использования императивных методов правового воздействия на муниципальные отношения.

Глава муниципального образования, как и ранее, является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 36), в соответствии

суставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования из своего состава (п. 1 ч. 2 ст. 36), подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (ч. 5 ст. 36). Однако в целях исключения подмены исполнительно-распоряди- тельными органами представительных органов муниципальных образований, для укрепления представительных органов как органов народного представительства и в целом для улучшения работоспособности и повышения эффективности муниципального властно-управленческого механизма, законодатель установил запрет на одновременное исполнение

131

Глава 2

главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа муниципального образования

иполномочий главы местной администрации и определил конкретные модели организации структуры органов местного самоуправления в зависимости от порядка наделения полномочиями главы муниципального образования. Предусмотрено несколько таких моделей, выбор одной из которых, по общему правилу, относится к ведению местных сообществ

иподлежит закреплению в уставе муниципального образования.

Во-первых, глава муниципального образования может

возглавлять местную администрацию. Для этого он должен избираться непосредственно населением на муниципальных выборах.

Во-вторых, глава муниципального образования может исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования. В этом случае он избирается либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

В-третьих, глава муниципального района, представительный орган которого формируется путем непрямых выборов, а также глава муниципального образования, имеющего статус закрытого административно-территориального образования, является председателем представительного органа соответствующего муниципального образования независимо от порядка наделения его полномочиями главы муниципального образования.

В-четвертых, глава муниципального образования, имеющего статус сельского поселения или внутригородского муниципального образования города федерального значения, в случае если это предусмотрено уставом соответствующего муниципального образования, может в исключение из общего правила возглавлять местную администрацию и одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования безотносительно к порядку его избрания на должность.

132

Глава 2

2.3.3. Такое правовое регулирование, при котором глава муниципального образования соотносится либо с председателем представительного органа муниципального образования, либо с главой местной администрации, не должно вводить в

заблуждение относительно статуса главы муниципального образования. Это, безусловно, самостоятельный субъект муни- ципально-властных отношений, а не «родовое понятие для обозначения высшего должностного лица муниципального образования»1 и не «титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа» и присвоение которого «не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия предопределены реальной должностью – главы администрации либо спикера»2. Подобные интерпретации вступают в прямой конфликт с буквальным содержанием и общим замыслом Федерального закона № 131-ФЗ.

Глава муниципального образования выделен в Федеральном законе № 131-ФЗ специально, в качестве обособленного от иных органов и должностных лиц субъекта в структуре органов местного самоуправления, входит в эту структуру наряду с представительным органом муниципального образования, местной администрацией, контрольным органом муниципального образования и иными муниципальными органами и должностными лицами, предусмотренными уставом муниципального образования (ч. 1 ст. 34). Как высшее должностное лицо муниципального образования глава муниципального образования наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, которыми не обладает ни один другой муниципальный орган или должностное лицо (ч. 4 ст. 36). Он выполняет задачи представительства муниципального образования в отношениях с органами мест-

1 Кудилинский М. Д., Шевелева Н. А. Муниципальное право. СПб.: Изд. Дом С.-Петерб. ун-та, Изд-во юрид. ф-та С.-Петерб. ун-та, 2005. С. 128– 129.

2 Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Велби, Проспект, 2006. С. 135. Прим. 2.

133

Глава 2

ного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями; является руководителем муниципального образования и

несет персональную ответственность за состояние всех публичных дел на данной конкретной территории; относится к субъектам муниципальной нормотворческой деятельности; обеспечивает взаимодействие между всеми органами местного самоуправления и должностными лицами на территории муниципального образования для осуществления ими полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; объединяет усилия и направляет деятельность муниципальных органов власти и их должностных лиц по содействию населению в непосредственном осуществлении им местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Самостоятельное субъектное содержание главы муниципального образования и его различия с должностными статусами главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования подтверждается и самой терминологией Федерального закона № 131-ФЗ. Применительно к соотношению главы муниципального образования с указанными должностями Закон использует такие формулы, как: «исполняет полномочия главы местной администрации», «исполняет полномочия председателя представительногоорганамуниципальногообразования»(ч.14 ст. 35, ч. 4 ст. 43). Следовательно, их должностные статусы не являются по своему объему и содержанию тождественными.

Наделение главы местной администрации или председателя представительного органа муниципального образования статусом главы муниципального образования означает для них переход в принципиально новое функциональное и ор- ганизационно-правовое качество с более существенными и широкими полномочиями во взаимоотношениях с местным сообществом, во внутриструктурных взаимоотношениях с другими органами и должностными лицами муниципального образования, во внешних отношениях с органами и

134

Глава 2

должностными лицами государственной власти и органами и должностными лицами других муниципальных образований, а также влечет за собой установление наивысшего, в сравнении со всеми иными органами и должностными лицами муниципального образования, уровня ответственности как за текущее положение муниципальных дел, так и за реализацию программ комплексного социально-экономического развития данной территории.

2.3.4. Говоря о главе муниципального образования как высшем должностном лице муниципального образования, необходимо иметь в виду, что его руководящее положение в структуре местной администрации отличается по своему характеру и содержанию от руководящего положения (председательствования) в представительном органе муниципального образования1.

Руководство главой муниципального образования мест-

ной администрацией включает в себя организационно-рас- порядительные полномочия, связанные с управлением, направлением деятельности этого органа, а также полномочия, связанные с подконтрольностью (подотчетностью), субординацией (подчиненностью), приемом, увольнением, поощрением, привлечением к дисциплинарной ответственности муниципальных служащих и других работников администрации муниципального образования.

К представительному органу муниципального образова-

ния такое понятие «руководства» не применимо. Это опре-

деляется особенностями природы представительного органа, закрепленной в законодательстве. Представительный орган формируется из депутатов, которые осуществляют свои права и несут обязанности в качестве уполномоченных избравшего их населения, обладают равным статусом и наделены полномочиями принимать от имени избирателей решения по главным вопросам местного значения. Решения принимаются депутатами коллегиально через процедуру голосования на заседаниях представительного органа местного самоуправле-

1 См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 8 июня 1999 года // Областная газета. 1999. 16 июня.

135

Глава 2

ния. При этом депутаты не включены в отношения власти и подчинения в смысле трудового и административного законодательства, могут быть ответственны только перед избирателями и своим выборным представительным органом в целом, но не перед выборными и иными должностными лицами местного самоуправления.

Вместе с тем коллегиальный характер деятельности представительного органа, принятие им решений на заседаниях обусловливают необходимость организации работы этого органа и наличия лица, направляющего эту работу и председательствующего на заседаниях. Его председательствование на заседаниях представительного органа имеет организационно-процедурную природу, включающую в себя подготовку вопросов к рассмотрению, созыв, открытие, ведение заседаний, обеспечение на них порядка, постановку вопросов на голосование, подсчет голосов, объявление результатов голосования, закрытие заседаний, подписание протоколов заседаний и решений представительного органа и т. п. Выполняя свои функции, председательствующий обладает и организационно-распорядительными полномочиями, но лишь в отношении сотрудников аппарата представительного органа, обеспечивающих его деятельность.

Следовательно, функции председательствующего на заседаниях представительного органа по своему смысловому содержанию сводятся к руководству только по процедурным вопросам и не влекут субординации, подконтрольности и ответственности депутатов перед председателем, а так-

же принятия им единоличных решений по вопросам местного значения, входящим в компетенцию представительного органа.

2.3.5. В системе действующего законодательства глава муниципального образования обладает особым правовым статусом, специфика которого выражается в следующих характеристиках1:

1) глава муниципального образования совмещает в статусе

1 Слюсаренко Т. В. Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2006.

С. 11.

136

Глава 2

одного властного субъекта признаки единоличного муниципального органа и выборного должностного лица;

2)глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом муниципального образования;

3)глава муниципального образования не относится к муниципальным служащим, поскольку, в частности, получает свою должность в результате выборов (т. е. в иной процедуре, чем та, что предусмотрена для муниципальных служащих); имеет специфические права и обязанности; не может быть уволен со своей должности, но имеет только ему присущий порядок отстранения от должности1;

4)глава муниципального образования является самостоятельным муниципальным должностным лицом, обладающим отдельными правами юридического лица и осуществляющим публично-властные полномочия в интересах муниципального образования.

Спецификой правового статуса главы муниципального образования определяются и его особенности как субъекта муниципальной представительной демократии. Воп-

лощая в себе начала административного единоначалия и одновременно будучи выборным, сменяемым субъектом му- ниципально-властных отношений, глава муниципального образования действует по уполномочию населения, должен выражать его волю и интересы во всех распорядительновластных актах, несет перед населением полную персональную юридическую и политическую ответственность, а стало быть, безусловно, выполняет функцию представителя населения на единоличной основе. Избранный всем местным сообществом глава муниципального образования, отмечают по этому поводу Н. С. Бондарь и М. А. Чернышев, неизбежно приобретает представительные начала, и как результат он может обладать некоторыми представительными полномочиями, прежде всего в области нормотворчества и

1 Амусова Л. С. Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев): автореф. дис. … канд. юрид. наук.

М., 2008. С. 13–14.

137

Глава 2

контроля1. Тем самым он олицетворяет собой институт, выражающий, наряду с представительным органом муниципального образования и в системном взаимодействии с ним, волю населения в решении вопросов местного значения.

При этом следует учитывать, что представительная природа института главы муниципального образования является его универсальной характеристикой, пронизывающей все нормативное содержание правового статуса, а потому не сводимой к каким-либо его специальным представительным полномочиям, как это, по сути, сделано в п. 1 ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ. Поскольку каждое полномочие должно иметь определенные формы, способы и методы своей реализации, подобное решение федерального законодателя создает противоречия в определении закрепленных за главой муниципального образования полномочий с точки зрения наличия в них представительных начал, а саму представительность фактически сужает до определенных протокольных форм в публично-правовой сфере и выступления от имени муниципального образования в гражданских правоотношениях. Кроме того, юридически некорректным является определение в данном случае представляемого главой муниципального образования субъекта в виде муниципального об-

разования.

Муниципальное образование – это территориальная единица, в которой осуществляется местное самоуправление, и как таковое оно не имеет ни воли, ни каких-либо интересов, могущих быть представленными. Действительным субъектом представительства является, очевидно, местное сообщество (как властно организованный социально-территориальный коллектив). В этой связи представительную природу главы муниципального образования следовало бы отразить в самом его определении, которое содержится в ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, указав, что «глава муниципального образования является высшим должностным лицом муници-

1 Бондарь Н. С., Чернышев М. А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере г. Ростова-на-Дону). Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 1996. С. 121.

138

Глава 2

пального образования, представляющим местное сообщество…» (и далее по тексту Закона).

2.3.6. Нормативные характеристики природы главы муниципального образования как института муниципальной представительной демократии позволяют считать обоснованным решение федерального законодателя о его включении в структуру органов местного самоуправления в качестве обя-

зательного организационного элемента. Обеспечивая соче-

тание в системе местного самоуправления начал единоличного и коллегиального представительства, такое правовое регулирование позволяет не только разнообразить формы муниципальной представительной демократии, но и качественно углубляет представительно-правовые связи между населением и органами местного самоуправления. В рамках плюралистической представительной системы (с различными центрами власти) население приобретает более широкие возможности по участию в решении вопросов местного значения через своих представителей в органах муниципальной власти, а его воля и интересы при выработке и принятии тех или иных муниципально-властных решений могут быть учтены в более полном объеме. Кроме того, происходит рас-

ширение пределов взаимного контроля и повышение уровня взаимной ответственности между звеньями муниципаль-

но-представительной системы за надлежащее выполнение возложенных на них функций и полномочий, что в целом положительно влияет на эффективность работы муниципальной власти.

Установление обязательности главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, яв-

ляющееся, с одной стороны, отражением объективной му-

ниципальной реальности, когда соответствующая должность на добровольной основе введена в подавляющем большинстве муниципальных образований, а с другой – дополнительной гарантией прав граждан на участие в управлении местными делами, находится в согласии с конституционными принципами местного самоуправления и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права местных сообществ.

139

Глава 2

Конституция РФ, устанавливая, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131), одновременно исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в

соответствии с общими принципами его организации, уста-

новление которых составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72), и что деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (ч. 2 ст. 15). Тем самым Конституция прямо уполномочила федерального и регионального законодателей и на регулирование ор- ганизационно-правовых основ осуществления муниципальной власти как одного из уровней публичной власти народа. Как вытекает из приведенных конституционных положений, самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, а определяется конституционными и законодательными рамками. Соответственно, гарантированное в ч. 1 ст. 131 Конституции право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться не произвольно, по собственному усмотре-

нию местного сообщества, а исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности, к способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т. п.

Поскольку по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции наличие в структуре органов местного самоуправления выборных органов является обязательным, а круг этих субъектов непосредственно Конституцией не определен, законодатель был вправе, учредив институт главы муниципального образования в качестве выборного должностного лица и одновременного единоличного муниципального органа власти, распространить на него и вытекающее из приведенного конституционного положения требование обязательного вхождения в организационную структуру муниципальной власти.

140