Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 1

В этой ситуации роль и значение институтов представительной демократии как обеспечивающих реализацию народовластия в опосредованной органами местного самоуправления форме, объективно возрастают: они должны стать активны-

ми и мощными центрами публично-властного руководства обществом, инициировать и поддерживать процессы интеграции населения, наладить демократическое взаимодействие граждан по месту жительства в социально-политической, культурной и хозяйственной областях1. Со своей стороны Российская Федерация и ее субъекты призваны государственно-властным образом организовать и структурировать общественные начала местного самоуправления и достичь оптимального соотношения между централизованным управлением и самоуправлением в реализации публичной власти народа на местах.

1.1.6. Во всяком случае, безотносительно к конкретно историческим моделям построения муниципальной власти,

непосредственные и представительные начала в системе местного самоуправления должны быть сбалансированы и не могут противопоставляться друг другу, так же как и формы их реализации не могут подменяться одна другой.

Требование баланса между непосредственными и представительными началами в организации местного самоуправления имплицитно действующему конституционному регулированию общих отношений народовластия и собственно местного самоуправления. В частности, по смыслу нормы ч. 2 ст. 130 Конституции, ею в равной мере признается осуществление местного самоуправления как напрямую населением, так и через выборные и иные органы местного самоуправления. Причем по буквальному содержанию данного конституционного положения опосредованное осуществление населением муниципальной власти не замыкается пределами выборных органов, а охватывает все («и иные») органы местного самоуправления. На уровне же основ конституционного строя это проявляется в том, что, провозглашая референдум

1 Джагарян А. А., Джагарян Н. В. Местное самоуправление в конституционном строе: традиции и инновации в контексте европейского опыта // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 1. С. 137.

31

Введение

исвободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3), Конституция в то же время исходит из необходимости осуществления народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти

иорганы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). Это означает, что, во-первых, в конституционной системе народовластия

народ ни при каких условиях не может быть лишен возможности реализовывать свою власть через органы местного самоуправления, наряду с ее осуществлением через органы

государственной власти – об этом свидетельствует использованный в данной конституционной формулировке объедини-

тельный союз. Во-вторых, представительная муниципальная демократия (осуществляемая народом через органы местного самоуправления) характеризует в целом конституционный демократический режим местного самоуправления и является необходимой (и неотъемлемой) формой его реализации.

Стало быть, лишь совместное обеспечение на всех уровнях территориальной самоорганизации многонационального народа России непосредственных и представительных форм народовластия удовлетворяет основам конституционного строя. Поэтому несостоятельны любые попытки отождествления муниципальной демократии только и исключительно с непосредственными (прямыми) формами1, как и сведение местного самоуправления к организации и функционированию лишь его органов.

В этой связи нельзя не отметить глубоко положительного значения закрепления в конституирующих актах ряда субъектов Российской Федерации и муниципальных образований идеи сочетания форм прямой и представительной демократии в качестве принципа местного самоуправления2.

ВСтратегии социально-экономического развития Миасско-

1 Лермонтов Ю. М. Конституционно-правовая институционализация муниципальной демократии в современной России: автореф. дис. … канд. юрид.

наук. М., 2009.

2 См., напр.: ст. 99 Устава (Основного закона) Алтайского края от 5 июня

1995 года (в ред. от 7 декабря 2009 года) // Алтайская правда. 1999. 20 окт.; п. 9 ст. 5 Устава муниципального образования «город Киров» от 29 июня 2005 года (в ред. от 29 декабря 2008 года) // Кировская правда. 2005. 15 июля.

32

Глава 1

го городского округа (Челябинская область) до 2020 г. этот принцип выражен в форме одной из основных задач органов местного самоуправления по формированию гражданского общества1.

Одновременно следует признать уязвимым и упречным подход к принципному определению соотношения непосредственных и представительных начал в местном самоуправлении, использованный в Федеральном законе № 131ФЗ. Согласно ч. 2 ст. 1 этого закона, содержащей среди прочих норму-дефиницию о местном самоуправлении, местное самоуправление обеспечивает решение населением непо-

средственно и (или) через органы местного самоуправления

вопросов местного значения. Судя по тому, что в данном законоположении парно использованы соединительный и разделительный союзы («и» и «или»), законодатель в принципе не исключает ситуаций, когда местное самоуправление на конкретной территории осуществляется только в одной из родовых форм народовластия: или населением непосредственно, или через органы муниципальной власти.

Такое решение законодателя, рассматриваемое в том числе в системе действующего правового регулирования местного самоуправления, не имеет разумного обоснования и противоречит концепции Федерального закона № 131-ФЗ. Так, с одной стороны, законодательство в настоящее время ни при каких условиях не допускает осуществления населением непосредственно всей полноты полномочий, относящихся к вопросам местного значения, включая и те, которые закреплены за органами местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ исходит из принципа обязательности главы муниципального образования и исполнительных органов в структуре органов местного самоуправления (ч. 1 и 2 ст. 34). Исключение сделано только для представительного

1 Решение Собрания депутатов Миасского городского округа Челябинской области от 31 октября 2008 года № 3 «Об утверждении стратегии социаль- но-экономического развития Миасского городского округа до 2020 года» // Официальный вестник муниципального образования «Миасский городской округ». Челябинская область. 2008. № 50, 51.

33

Глава 1

органа, который в поселениях, численность населения которых менее 100 человек, может не создаваться – его полномочия тогда исполняются сходом жителей (ч. 3 ст. 35). С другой стороны, не совместимой с Федеральным законом № 131-ФЗ является и ситуация, когда местное самоуправление осуществляется только органами местного самоуправления, поскольку это привело бы к блокированию реализации целого комплекса его норм, регулирующих функционирование муниципальных институтов непосредственной демократии (гл. 5 Закона).

Следовательно, приведенное законоположение вносит неопределенность и двусмысленность в правовое регулирование местного самоуправления, дезориентирует правоприменительные органы и граждан, а потому должно быть приведено в соответствие с конституционными требованиями ясности закона и конституционными основами муниципальной демократии: альтернативные союзы необходимо заменить в нем на соединительный союз «и».

Итак, местное самоуправление в Российской Федерации базируется на единстве непосредственных и представительных начал, каждое из которых требует адекватных форм нормативного обеспечения. При этом признание государством местного самоуправления в качестве разновидности публичной власти, не совпадающей с властью государственной и предназначенной для решения вопросов местного значения, предполагает и особую форму ее организации как наиболее приближенной к населению, связанной и подчиненной его интересам. В рамках данной формы предста-

вительно-правовая связь органов местного самоуправления и муниципального территориального коллектива является универсальной и имеет сквозной характер.

34

Глава 1

1.2. Муниципальные институты представительной демократии и народного представительства

в Российской Федерации: проблема соотношения

Особенности конституционно-правовой природы местного самоуправления и определяемая ими специфика предста- вительно-правовых аспектов муниципальной организации общества предполагают необходимость выделения содержательных характеристик представительных начал в местном самоуправлении, анализ организационно-правовых форм их проявления в муниципальной сфере. Следует определить саму сущность представительства в местном самоуправлении, соотнеся его с такими понятиями, как «представительная демократия» и «народное представительство», в том числе в их взаимосвязи. Это позволит выяснить теоретически значимые аспекты названных явлений и сформировать подходы к их юридическому содержанию.

1.2.1. В самом широком смысле представительство означает выражение чьих-либо интересов, совершение каких-либо действий в силу имеющихся оснований одним лицом в интересах и от имени другого лица. «Существо представительства, – писал А. О. Гордон, – состоит в том, что юридические действия, совершаемые одним лицом, переносятся на другое»1. Следовательно, в юридическом смысле представительство – это известное правоотношение, характеризующее опосредованную, через иное лицо, реализацию правового статуса, что имеет универсальное, межотраслевое значение. Конкретизируя этот достаточно общий подход к сущности и природе представительства, Е. Л. Невзгодина в своей работе, посвященной представительству по гражданскому праву, указывала, что, хотя в правовой науке представительство не получило своего развития в виде общего понятия и в общей теории права категория представительства не рассматривается, тем не менее возможно выделить ряд межотраслевых признаков этого института, к которым относятся следующие:

1 Гордон А. О. Представительство в гражданском праве, СПб.: Типография Шредера, 1879. С. 7.

35

Глава 1

1) институт представительства регулирует отношения, в рамках которых одно лицо (представитель) оказывает юридическое содействие другому (представляемому) в приобретении и реализации субъективных прав и обязанностей последнего в его отношениях с третьими лицами; 2) такое содействие осуществляется в интересах представляемого; 3) сама возможность, содержание и пределы указанного содействия определяются полномочием – субъективным правом представителя; 4) в процессе осуществления полномочия представитель действует по отношению к третьим лицам; 5) в результате осуществления полномочия для представителя не возникает правовых последствий по отношению к третьим лицам1.

Эти признаки представительства отражают его общие (универсальные) черты и потому в целом имеют значение как для частного права, так и для права публичного. В то же время отношения представительства, безусловно, связаны с конкретной сферой их реализации и претерпевают изменения под воздействием ее качественных свойств: в частноправовой и публично-правовой сферах они имеют несовпадающее (нетождественное) социально-правовое содержание и протекают по-разному. «Несмотря на ряд общих черт конструкции представительства в публичном и частном праве, – отмечает П. А. Астафичев, – в первом случае не всегда четко прослеживаются объект правоотношения и его субъекты»2. Это проявляется и в конституционном праве, где отношения представительства имеют политико-правовой характер: они возникают между субъектами власти и позволяют одному из них выступать в качестве представителя другого (других), осуществлять от его (их) имени властные полномочия, иную политическую деятельность3. Тем самым представительство

1 Невзгодина Е. Л. Представительство по советскому гражданскому праву. Томск: Изд-во Томск. ун-та, 1980. С. 7.

2 Астафичев П. А. Народное представительство в современной России: Проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис. … д-ра юрид.

наук. СПб., 2006. С. 17–18.

3 Устименко С. В. Сущность и формирование отношений политического представительства в современной России: автореф. дис. … д-ра филос. наук.

М., 1996. С. 13.

36

Глава 1

вконституционном и муниципальном праве взаимообусловлено отношениями народовластия, разумеет под собой, как писал Н. М. Коркунов, участие в деятельности публичных учреждений представителей общества1, и, таким образом, подчиняется конституционно-правовым принципам демократического правления.

1.2.2.В качестве решающей объективной предпосылки возникновения конституционных отношений представительства в теории конституционного права традиционно признается невозможность осуществления непосредственного народовластия на большой территории и чрезвычайная сложность его реализации в маленьких государствах (на небольших территориальных пространствах). «При крайней сложности современного законодательства, – отмечал в начале XX в. российский правовед и историк М. А. Рейснер, – народ в своей массе совершенно лишен возможности подготавливать и обсуждать законы. Для этого требуется такая напряженная работа, такой законодательный опыт и подготовка, что только специально выбранные представители могут с успехом осилить громадную возложенную на них работу»2.

Свои доктринальные основы эта позиция получила уже

втеоретических разработках Ш.-Л. Монтескье, который считал, что для обсуждения дел наиболее пригодны специализированные представительные учреждения, а не народ, а потому – при отсутствии все-таки отрицания идеальной модели народовластия, где народ сам путем прямого волеизъявления осуществлял бы законодательную власть, – указывавшего на необходимость поручения представителям народа всех тех дел, которые не может делать он сам3. Тем самым отметим это попутно, представители по сути дела рассматривались Монтескье как субъекты универсальной

власти, не связанные какой-либо одной государственной

1 Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. 8-е изд. СПб., 1914.

2 Рейснер М. А. Основные черты представительства // Конституционное государство: сб. статей. 2-е изд. СПб., 1905. С. 134.

3 Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. М., 1995. С. 292–293.

37

Глава 1

функцией, а призванные решать все задачи, связанные с организацией жизнедеятельности народа, которые самому народу решить не под силу; соответственно этому и институты представительства, складывающиеся по поводу осуществления народовластия, очевидно, не могут быть сведены только к сфере осуществления законодательной власти.

Тем не менее само по себе указание на необходимость представительства как института организации решения публичных дел, которые не могут быть решены средствами прямого народовластия, оставляет открытым вопрос о том, наделяется ли соответствующее представительное учреждение (система учреждений) собственной волей и властью или же оно служит для выражения воли представляемого, реализует делегированное (переданное) право на власть.

На самом деле, если необходимость представительного учреждения выводится из невозможности народа решить все свои дела самостоятельно и соответствующей его потребности в организации специализированного аппарата управления, то предположение об отсутствии у представительного учреждения собственной властной воли и признание за ним возможности действовать только в соответствии с имеющейся волей представляемого субъекта лишало бы логическую конструкцию публичного представительства смысла. Ведь в таком случае следовало бы признать, что – в противоречие с базовой предпосылкой создания представительного учреждения – по всем вопросам, которые рассматриваются и решаются соответствующим органом публичной власти, возможно и необходимо выявить действительную волю народа, при том что требование соответствия властно-управленческих актов народной воле безусловно. Это во всяком случае потребовало бы таких уровня и качества реализации институтов непосредственного народовластия (включая народный контроль над представительным учреждением), которые объективно недостижимы.

В то же время допущение принятия и осуществления представительным учреждением не обусловленных волей представляемого субъекта властных актов создавало бы угрозу установления им такого порядка общественных отношений,

38

Глава 1

который не отвечал бы интересам народа и его представ-

лениям о характере и существе функций и задач публичной власти, принципах распределения материальных и неимущественных благ, ставил бы под сомнение возможность свободного развития личности в обществе и государстве.

В этой связи в теории конституционализма были сформули-

рованы различные подходы к определению сути уполномочия в рамках представительных отношений. Так, английский исследователь Брум считал, что сущность представительства заключается в том, что «народ лишен власти, которая предлагается на ограниченное время избранному народом представителю. Ему и предстоит то участие в управлении, которое должно было быть выполнено самими избирателями, если бы не произошла эта передача власти». Следовательно, суть уполномочия здесь заключается в «передаче власти», в «разлучении народа с властью»1. Этот тезис о передаче власти при представительном правлении, как отмечает О. Н. Булаков, получил широкое распространение, правда со значительной амплитудой мнений: от полнейшего отрицания института представительства в целом (Ж.-Ж. Руссо, К. М. Тахтарев и др.) до полного признания (Ш.-Л. Монтескье, Д. С. Милль, Б. Н. Чичерин, М. М. Ковалевский, Г. Еллинек и др.) или признания, но с оговорками (Л. А. Тихомиров, И. Л. Солоневич и др.)2.

Так, Л. А. Тихомиров, в целом весьма критически оценивавший как демократию вообще, так и представительную ее разновидность в частности, полагал, что представительство являет собой «просто одну из форм передаточной власти»3. Из этого же исходил и Б. Н. Чичерин. «Воля граждан, – по мнению ученого, – всецело переносится на представителя, за ним не остается ничего, кроме голого выбора»4. Тем самым представительные отношения сводятся здесь к однократному

1 Тахтарев К. М. От представительства к народовластию. СПб., 1907.

С. 23–24.

2 Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 11.

3 Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М., 1898. С. 57. 4 Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 5.

39

Глава 1

или периодически повторяющемуся волеизъявлению народа по вопросу о формировании представительного учреждения (системы учреждений), при том, что такое учреждение обретает всю полноту властной воли народа.

Между тем, как отмечал еще Руссо, рассматривавший вопрос о представительстве в контексте народного суверенитета, народный суверенитет «заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает»1. Тем более воля не может быть передаваема. Волю можно выразить, проявить в действии, довести до сведения представителя и, тем самым, задать ему некий образ мысли и деятельности, определить рамки поведения и принятия решений. Но знание содержания воли представляемого не тождественно обладанию его волей.

Представительные учреждения, будучи образованы волей народа, безусловно, обладают в силу народного волеизъявления (выраженного в той или иной форме) собственной компетенцией по решению вопросов публичного управления и, более того, оказывают активное обратное воздействие на цели и интересы народа, формируют его волю, поскольку являются его органической, естественной частью. При отсутствии императивного мандата, когда представитель не связан четкими указаниями представляемых в отношении осуществляемых полномочий и безотзывен, даже народное представительство (парламент), по справедливому замечанию Н. И. Лазаревского, уже «не орган, выражающий взгляды населения отдельных избирательных округов или осуществляющий принадлежащие им полномочия, противополагаемые полномочиям правительства; это не представители какого-либо внеправительственного начала, ограничивающие государственную власть. Народное представительство есть один из органов государственной власти над обывателями, действующий частью совместно с другими государ-

1 Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969. С. 222.

40