Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 2

контексте конституционных атрибутов местного самоуправления – как власти местного сообщества, институты которой являются наиболее приближенными к населению, открытыми для его надзора и контроля, – эти характеристики определяют принципиальную возможность, обоснованность и целесообразность применения на уровне местного само-

управления императивного типа депутатского мандата

(mandat imperatif).

В теории конституционного и муниципального права императивный мандат традиционно рассматривается как взаимосвязанное единство требований к взаимоотношениям между депутатом и избирателями, при котором депутат в своей деятельности связан не только законом, внутренним убеждением и совестью (что характеризует свободный мандат), но и конкретными поручениями, выданными ему избирателями как в процессе избирательной кампании, так и после, в течение всего срока депутатских полномочий; соответственно, обязан поддерживать на повседневной основе тесные контакты с избирателями, подотчетен и подконтролен им, и при определенных условиях может быть ими отозван. Следовательно, содержанием императивного мандата охватываются институты наказов избирателей, отчетов депутата и отзыва депутата1.

Наказы избирателей – это одобренные собраниями, конференциями граждан, утвержденные представительным органом муниципального образования и подлежащие обязательному учету законные поручения граждан избранным депутатам, данные им в ходе предвыборной кампании и во время исполнения депутатских полномочий, цель которых состоит в улучшении деятельности органов местного самоуправления в вопросах экономического, социального, культурного развития

1 См.: Богомолов М. Т. Императивный мандат в Советском государстве. Саратов, 1970; Коток В. Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве. М., 1967; Кучинский В. А. Мандат советского депутата // Советское государство и право. 1963. № 2. Васькова Л. Г. Конституционно-правовое регулирование мандата депутата современного парламента: дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2007; Данилов И. С. Депутатский (парламентский) мандат в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.

121

Глава 2

муниципального образования, обеспечения жизни и безопасности населения, удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей муниципального образования.

Отчет депутата представляет собой форму обязательного систематического (не реже одного раза в год) и личного депутатского информирования населения о своей работе, работе представительного органа муниципального образования, в ходе выполнения предвыборной программы и наказов избирателей, а также в пределах полномочий об иных вопросах, которые поставлены перед ним населением.

Что же касается отзыва депутата – то в целом, разделяя высказанную в литературе точку зрения о том, что вряд ли возможно дать универсальное определение понятия отзыва, которое бы охватывало всю совокупность его специфических черт и при этом не причиняло ущерба каким-либо его особенностям1, можно тем не менее обобщенно обозначить его как особый способ досрочного принудительного прекращения депутатских полномочий по решению местного сообщества, принятого путем голосования.

Таким образом, если институты наказов и отчета имеют в своей основе управленческо-контрольный характер, то отзыв обеспечивает властное воздействие населения на публичное должностное лицо уже по итогам контроля и выражается в виде санкции публично-правовой (конституционно-право- вой) ответственности.

Хотя императивный мандат местного депутата и соответствующие ему институты наказов избирателей, отчетности депутата и отзыва в условиях действующего правового регулирования не имеют прямого конституционного закрепления, но они и не исключаются. Конституция РФ исходит из того, что законодатель – в порядке реализации своих конституционных полномочий по правовому регулированию прав и свобод человека и гражданина и установлению общих принципов организации местного самоуправления (п. «в» ст. 71, п. «н» ч. 2 ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76) и при соблюде-

1 Петрова Н. А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 6.

122

Глава 2

нии конституционных принципов и норм, касающихся в том числе основ правового статуса депутата, – вправе расширить как объем нормативного содержания конституционного права граждан на участие в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления, так и перечень форм прямой муниципальной демократии (прямого волеизъявления населения) в сравнении с тем объемом и формами, которые в качестве минимальных демократических стандартов определены в самой Конституции РФ.

Определяя содержание императивного мандата местного депутата и конкретные способы реализации воздействия на него избирателей, законодатель, однако, должен учитывать, что такое воздействие во всяком случае не может (и не должно) приводить: ни к зависимости депутатской деятельности от воли конкретных групп избирателей или иных социальных сил, что подрывало бы сами основы демократической легитимности депутатского мандата; ни к противопоставлению интересов одних категорий граждан другим (в частности, интересов граждан, поддержавших депутата на выборах и считающих его работу качественной, с одной стороны, и граждан, голосовавших за других кандидатов, которые не получили необходимого большинства голосов, и стремящихся средствами отзыва «опрокинуть» результаты выборов, с другой); ни к общему снижению эффективности (тем более парализации) муниципально-властной деятельности. Сами же по себе названные институты не противоречат принципу самостоятельности деятельности депутата как члена представительного органа, поскольку такая самостоятельность, не являясь абсолютной, сосуществует (сочетается) с конституционно обусловленной связанностью действий и решений депутата как законом, так и необходимостью обеспечения интересов избравшего его населения. Именно поэтому в Федеральном законе № 131-ФЗ голосование по отзыву депутата (выборного должностного лица местного самоуправления) признается одной из законных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления (ч. 1 и 2 ст. 24), а наказы избирателей и отчетность депутата отнесены на усмотрение самих муниципальных образований.

123

Глава 2

Императивные начала мандата депутата представительного органа муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления получили свое конституционное обоснование и в практике федерального конституционного правосудия. Конституционный Суд РФ не только вывел из Конституции общий принцип, согласно ко-

торому «надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти», что, очевидно, обуслов-

ливает необходимость закрепления соответствующего права в уставах каждого муниципального образования, с тем чтобы его реализация зависела исключительно от воли населения как основного субъекта муниципальных правоотношений, а не от государственных и местных органов власти1, но и сформулировал также конституционные критерии правомерности института отзыва соответствующих лиц. Они таковы2:

1)недопустима облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием;

2)в силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного под-

тверждения; следовательно, наличие такого подтверждения

не является безусловно необходимым для возбуждения процедуры отзыва;

3) существенное значение при отзыве имеет судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого

1 Ваганова Н. А. Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 2004. С. 12.

2 См.: абзац пятый пункта 3, абзац третий пункта 5, абзац второй пункта 7, абзац 2 и 3 пункта 8 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

124

Глава 2

надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается;

4) во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва – не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с

тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным;

5) за отзыв должно проголосовать, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов.

Федеральный законодатель пошел много дальше сформулированных Конституционным Судом РФ требований к правомерности отзыва и, в частности: а) установил обязательность юрисдикционного подтверждения решений и действий (бездействия), рассматриваемых как основания для отзыва; б) сами эти основания связал исключительно с противоправными действиями; в) предусмотрел, что отзыв считается состоявшимся, если за него проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). С формально-юридической точки зрения такое правовое регулирование не расходится с позицией Конституционного Суда РФ, поскольку оно реализовано в пределах дискреционных полномочий федерального законодателя и направлено на установление дополнительных гарантий прав местных депутатов, их избирателей, а также на обеспечение стабильности и непрерывности функционирования институтов муниципальной представительной власти.

Вместе с тем, стремясь к достижению этих конституционных целей, федеральный законодатель, как представляется, использовал несоразмерные средства: установил такие основания, условия и порядок отзыва, которые лишают этот

125

Глава 2

институт практической действенности и социально-приклад- ной ценности и тем самым обессмысливают, превращая его, по сути дела, в голую юридическую оболочку, не имеющую реального социально-правового содержания. Это же, в свою очередь, не только существенно понижает уровень ответственности местных депутатов перед избирателями, но и обедняет саму муниципальную демократию.

Необходимы более взвешенные, сбалансированные решения. Это подтверждается, в частности, соответствующими законодательными инициативами со стороны отдельных субъектов Российской Федерации1, которые, однако, пока не получают поддержки федеральных депутатов. Следует, вероятно, либо сузить объем федерального регулирования института отзыва и предоставить бóльшую свободу в этой сфере субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям (при сохранении отзыва как обязательной формы прямой муниципальной демократии), либо скорректировать Федеральный закон № 131-ФЗ в соответствии с той правовой моделью, которая предусмотрена в приведенном Постановлении Конституционного Суда РФ.

2.2.9. В настоящее время Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает лишь общие подходы к определению правового статуса депутатов представительных органов муниципальных образований, не определяет конкретные права, обязанности, виды гарантий, предоставляемых депутату при осуществлении им своих полномочий, и относит решение этих вопросов к ведению самих муниципальных образований, а в части гарантий осуществления депутатских полномочий – также и к ведению субъектов Российской Федерации. Такой подход является отражением федеральной природы российской государственности и принципа самостоятельности местного самоуправления, позволяет учитывать специфические осо-

1 См.: проект Федерального закона № 54601-5 «О внесении изменения в часть 2 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен Законодательным Собранием Кировской области 5 мая 2008 года, отклонен в первом чтении 15 октября 2008 года) // КонсультантПлюс. Законопроекты.

126

Глава 2

бенности осуществления муниципальной власти на конкретных территориях, исторические и иные местные традиции, и потому в целом является оправданным.

Тем не менее в условиях значительного укрепления позиций представительного органа муниципального образования как системообразующего и организующего звена в механизме муниципальной публичной власти, закрепления за ним действенных, обеспеченных мерами государственного принуждения, контрольных полномочий в отношении главы муниципального образования (главы местной администрации), существует объективная необходимость в пропорциональном усилении гарантий независимости и самостоятельности местных депутатов, коллегия которых

иобразует состав представительного органа муниципального образования. В этой связи федеральному законодателю следовало бы с учетом этих новых условий и объективных тенденций развития местного самоуправления вернуться к вопросу о целесообразности расширения прямого федерального регулирования правового статуса местных депутатов1

ив общенациональном масштабе установить для них универсальный перечень минимальных гарантий деятельности. К ним можно отнести, в частности:

а) право участвовать (с совещательным голосом) в работе других органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие решений, затрагивающих интересы населения, проживающего на территории муниципального образования;

б) право направлять обращения руководителям и иным должностным лицам территориальных органов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих органи-

1 См.: проект Федерального закона № 213167-4 «О внесении изменений в статью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен Алтайским краевым Советом народных депутатов 5 сентября 2005 года, отклонен в первом чтении 5 сентября 2007 года) // КонсультантПлюс. Законопроекты.

127

Глава 2

заций по вопросам, затрагивающим интересы избирателей соответствующего избирательного округа и входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц (при одновременном установлении предельного месячного срока для ответа на такое обращение);

в) право участвовать в рассмотрении вопросов, поставленных в депутатских обращениях;

г) право беспрепятственного посещения всех территориальных органов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, расположенных на территории муниципального образования, если иное не предусмотрено федеральными законами;

д) право безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами территориальных органов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, расположенных в пределах муниципального образования, по вопросам, связанным с осуществлением депутатских полномочий.

2.3. Глава муниципального образования – специфический институт единоличного представительства в системе муниципальной демократии

Специфическим институтом в системе муниципальной представительной демократии является глава муниципального образования. Не относясь к представительным органам власти в их классическом (традиционном) понимании как избираемых народом коллегиальных учреждений (органы народного представительства), глава муниципального образования, наделяемый полномочиями в результате прямого или косвенного волеизъявления населения, входит в состав представительной власти в ее широком значении, которое соответствует современным тенденциям развития теории и практики политической демократии.

128

Глава 2

2.3.1. Институт главы муниципального образования не получил прямого конституционного закрепления и имеет законодательное происхождение.

Само понятие «глава муниципального образования» впервые было введено в оборот Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ). До этого в нормотворческой практике применялись термины «глава местной администрации», «глава местного самоуправления»2, не имевшие при этом четкого и однозначного юридического определения и нередко рассматривавшиеся как синонимы3. Эти термины, однако, хотя и использовались в ряде случаев в значении «главы муниципального образования», нерелевантны его смысловому содержанию.

Словосочетание «глава местной администрации» обозначает лицо, возглавляющее структуру административных (исполнительно-распорядительных) органов муниципального образования, в то время как понятие «глава муниципального образования» характеризует одну из ключевых фигур во всей системе органов местного самоуправления, олицетворяет собой муниципальное образование в целом и выражает социально-целевое единство всей муниципальной публичной власти в пределах данной конкретной территории осуществления местного самоуправления. В свою очередь, термин «глава местного самоуправления» не является юридически

1 См.: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

2 См., напр.: ст. 4 Федерального закона от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406; п. 4–6 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5071; Указ Президента Российской Федерации от 21 ноября 1994 года № 2093 «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления» // СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3249.

3 См.: Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. ст. 4188.

129

Глава 2

корректным, поскольку у местного самоуправления как формы осуществления публичной власти, в отличие от муниципального образования как социально-территориальной единицы, не может быть главы.

Федеральный закон № 154-ФЗ устанавливал лишь самые общие положения, касающиеся определения правового статуса главы муниципального образования, поскольку сама эта должность рассматривалась как возможная, но не обязательная в организационной структуре муниципальной власти и могла быть предусмотрена в уставе муниципального образования наряду с иными муниципальными должностями. При этом законодатель исходил из того концептуального положения, что глава муниципального образования является выборным лицом – избирается либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава – и во всяком случае подот-

четен населению непосредственно и представительному органу муниципального образования. Закон также содержал указание на то, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования и в соответствии с уставом наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, а в случае его избрания населением вправе также при закреплении такой возможности в уставе входить в состав представительного органа муниципального образования и председательствовать на его заседаниях. На практике соответствующая должность была введена в подавляющем большинстве муниципальных образований, замещалась, по общему правилу, на основе всеобщих, равных и прямых выборов и в значительном большинстве муниципальных образований объединяла руководство местной администрацией с полномочиями председателя представительного органа муниципального образования1.

Таким образом, в системе прежнего законодательства институт главы муниципального образования, как по своей из-

1 Васильев В. И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2008.

С. 345–346.

130