Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 2

ного правления, поскольку выборы представителей верховной власти являются единым волевым актом всего народа»1. Единство воли выражается в достижении согласия коллегии по рассматриваемому вопросу, которое и легитимирует принимаемое по нему решение. Само же такое согласие определяется наличием, по крайней мере, простого большинства голосов.

В силу закрепленных в Конституции РФ принципов народовластия и народного представительства, решения представительного органа муниципального образования, которыми устанавливаются правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, должны воплощать интересы большинства в местном сообществе, а не только большинства в самом представительном органе (т. е. быть основаны на общих принципах функционирования органов народного представительства в Российской Федерации2). Поэтому для принятия такого рода решений необходимо не только установление большинства голосов депутатов, но и исчисление этого большинства от общей численности депутатов представительного органа муниципального об-

разования, что и было, в конечном счете, предусмотрено в Федеральном законе № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 43).

2.1.8. В силу своего особого политико-правового статуса и характера связей с местным сообществом представительный орган муниципального образования наделен рядом исключительных полномочий (ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ), которые не могут быть ни изъяты из сферы его компетенции, ни переданы иному органу муниципальной или государственной власти. Вместе с тем необходимо учитывать, что отнесение того или иного вопроса к компетенции представительного органа и, соответственно, избранная законом форма его решения через институт представительной демократии не исключает необходимость – с учетом вытекающего из конституционных принципов народовластия требования согласованного функционирования институтов

1 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 433.

2См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года

№2-П // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

101

Глава 2

представительной и непосредственной демократии – правового гарантирования населению, как первичному субъекту местного самоуправления, возможности выразить свою по-

зицию в отношении предлагаемых решений и довести ее до сведения представительного органа муниципального образования, с тем чтобы она была им рассмотрена и учтена1.

По вопросам же, которые являются для муниципального образования жизненно важными (как, например, изменение границ, преобразование, упразднение муниципального образования), решения должны приниматься населением непосредственно. Этому правилу, вытекающему напрямую из конституционно-правового статуса местного сообщества и принципа уважения и охраны его достоинства, не соответствует, в частности, предусмотренная действующим законодательством возможность объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ). Объединение муниципальных образований означает, что хотя бы одна из объединяющихся территориальных единиц утрачивает свое прежнее муниципально-правовое положение, т. е. иными словами упраздняется, а потому не может проходить иначе, чем в форме местного референдума.

Перечень полномочий представительного органа муниципального образования не является исчерпывающим. Он может быть расширен (но не сужен) уставом муниципального образования в соответствии с законодательством. Так, например, ст. 39 Устава города Ростова-на-Дону к компетенции городской Думы, наряду с установленными федеральным законом исключительными полномочиями представительного органа муниципального образования, отнесен также перечень полномочий из 22 пунктов2.

1 См.: абзац первый пункта 3.3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года № 214-О-П // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2092.

2 См.: Устав города Ростова-на-Дону от 9 апреля 1996 года (в ред. от 15 декабря 2009 года) // КонсультантПлюс. Регионы.

102

Глава 2

2.1.9. Народно-представительная природа представительного органа муниципального образования выражается также в его ответственности перед государством и населением.

Тем самым обеспечивается основанный на принципе конституционной законности народно-представительный режим

его организации и функционирования как института представительной демократии, а также охрана прав и законных интересов членов местного сообщества и населения муниципального образования в целом1.

Конституционность установления федеральным законодателем ответственности представительных органов муниципальных образований подтверждена Конституционным Судом РФ. Согласно его решению, для того чтобы обеспечить законный характер деятельности органов местного самоуправления, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления2. Соответственно, роспуск представительного органа муниципального образования – при условии, что он сопровождается одновременным назначением новых выборов и как мера ответственности соразмерен

1 См.: Кузько А. В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008; Пономарева В. О. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты. Челябинск, 2006; Тимофеев К. Б. Конституционно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. М., 2009; Яковлев В. В. Органы и должностные лица местного самоуправления: системный подход к пониманию их юридической ответственности: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2005.

2 См.: абзац третий пункта 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 1997. Ст. 4902.

103

Глава 2

степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов – сам по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

На практике представительные органы муниципальных образований распускаются не часто. За период действия Федерального закона № 131-ФЗ – 13 раз в разных субъектах Российской Федерации1. Это в полной мере согласуется с ха-

1 См.: Закон Корякского автономного округа от 29 июня 2004 года № 298-оз «О роспуске представительного органа муниципального образования «Тигильский район» – Собрания депутатов Тигильского района» // Народо- властие.2004.3июля;ЗаконЛипецкойобластиот18апреля2006года№288-ОЗ «О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области – Елецкого городского Совета депутатов» // Липецкая газета. 2006. 19 апр.; Закон Республики Карелия от 15 ноября 2006 года № 022-ЗРК «О роспуске Петрозаводского городского Совета» // Карелия. 2006. 16 нояб.; Закон Республики Бурятия от 5 марта 2007 года № 2176-III «О роспуске представительного органа муниципального образования «Муйский район» – районного Совета депутатов муниципального образования «Муйский район» // Бурятия. 2007. 6 марта; Закон Оренбургской области от 27 июня 2007 года № 1201/261-IV-ОЗ «О роспуске представительного органа муниципального образования Пономаревский район – Совета депутатов муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области» // Южный Урал. 2007. 29 июня; Закон Калининградской области от 3 августа 2007 года № 155 «О роспуске представительного органа муниципального образования «Пионерский городской округ» // Калининградская правда. 2007. 10 авг.; Закон Ярославской области от 28 февраля 2008 года № 11-з «О роспуске муниципального Совета Константиновского сельского поселения Ярославской области» // Губернские вести. 2008. 4 марта; Закон Приморского края от 27 марта 2008 года № 235-КЗ «О роспуске представительного органа муниципального образования – Думы Лесозаводского городского округа» // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2008. № 69; Закон Ульяновской области от 15 июля 2008 года № 130-ЗО «О роспуске Совета депутатов муниципального образования “Город Новоульяновск” второго созыва» // Ульяновская правда. 2008. 18 июля; Областной закон Ростовской области от 4 сентября 2008 года № 73-ЗС «О роспуске Новошахтинской городской Думы» // Наше время. 2008. 5 сентяб.; Закон Вологодской области от 14 ноября 2008 года № 1894-ОЗ «О роспуске представительного органа муниципального образования Вологодской области город Сокол – Совета города Сокола» // Красный Север. 2008. 15 нояб.; Закон Брянской области от 14 июля 2009 года № 53-З «О роспуске представительного органа муниципального образования города Клинцы – Клинцовского городского Совета народных депутатов» // Брянская учительская газета. 2009. 17 июля; Закон Магаданской области от 3 ноября 2009 года № 1189-ОЗ «О роспуске представительного органа муниципального образования “поселок Широкий”» // Магаданская правда. 2009. 11 нояб.

104

Глава 2

рактером и предназначением роспуска как крайней и наиболее жесткой мерой государственного принуждения, которая должна применяться пропорционально. При этом все сомнения в необходимости и целесообразности роспуска следует толковать в пользу успешного функционирования соответствующего публично-территориального образования.

2.2. Правовой статус местного депутата как народного представителя

Народное представительство в системе муниципальной демократии институционализировано одновременно как через представительный орган муниципального образования в це-

лом, выступающий самостоятельной политико-правовой единицей в организационной структуре муниципальной власти,

так и отдельно через правовой статус входящих в его состав депутатов.

2.2.1. Значение правового статуса местного депутата для системы муниципальной представительной демократии обусловлено наличием юридических механизмов, которые обес-

печивают личные, персональные представительно-правовые связи депутатов с избравшим его населением. Депутат, хотя и является членом коллегиального выборного органа власти,

осуществляет свою представительскую функцию самостоятельно, независимо от воли как других депутатов, так и самого представительного органа, в частности, никто, кроме местного сообщества, в установленных законом формах не может диктовать ему, как и по какому вопросу голосовать. Следовательно, депутатская деятельность выступает определенной формой представительства, обеспечивая реализацию делегированных народом напрямую либо через партии принадлежащих ему прав на решение вопросов публичного значения1.

Вместе с тем правовой статус местного депутата и правовой статус представительного органа муниципального об-

1 Булаев А. Е. Конституционно-правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления: автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2008. С. 16.

105

Глава 2

разования (местного депутатского корпуса), не поглощаясь один другим и имея каждый свое собственное относительно самостоятельное значение, существуют в глубокой неразрывной взаимосвязи. Это определяется уже тем, что деятельность депутатского корпуса представительного органа в целом выражается в деятельности отдельных депутатов, но при этом деятельность депутатского корпуса, включая деятельность отдельных депутатов, не может быть описана только как сумма усилий последних. Поэтому «не только отдельные депутаты, но и депутатский корпус в целом является субъектом народного представительства»1.

Как это вытекает из Конституции РФ и Федерального закона № 131-ФЗ (ст. 2, ч. 1 ст. 23, ч. 1–8 и 16–19, ст. 35, ст. 40 и ч. 3 ст. 43) в системе действующего правового регулирования, депутатом представительного органа муниципального образования является наделенный в установленном порядке полномочиями по решению вопросов местного значения член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения, участвующий в его работе и осуществляющий иные функции публичной власти на основе персонифицированного (в том числе пер- сонально-партийного) представительства. При этом срок полномочий депутата обусловлен сроком полномочий пред-

ставительного органа муниципального образования и равен ему: он начинает течь с момента избрания депутатов представительного органа муниципального образования в правомочном составе и прерывается, по общему правилу, со дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва2. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования также влечет за собой и досрочное прекращение

1 Карасев А. Т. Депутат в системе представительной власти (конституци- онно-правовое исследование): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 13, 24–25.

2 См. Определения Верховного Суда РФ от 23 июля 2008 года № 14-Г08-12 и от 18 февраля 2009 года № 14-Г09-З // КонсультантПлюс. Судебная практика.

106

Глава 2

полномочий его депутатов (ч. 17 ст. 35, п. 9 ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ).

В то же время функционирование представительного органа напрямую связано с правомочностью его состава: в неправомочном составе – если на заседании присутствует меньшее число депутатов, чем это предусмотрено уставом муниципального образования, и во всяком случае менее 50 % от числа избранных депутатов, – он не может проводить заседания, имеющие юридическое значение. Если же будет установлено, что действующий состав представительного органа не является правомочным (в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий), или избранный в правомочном составе представительный орган в течение трех месяцев подряд не проводит правомочных заседаний, то это является основанием для прекращения его полномочий, в том числе в порядке применения к нему меры государственного принуждения в виде роспуска (ч. 1.1 и 1.2, п. 2 ч. 16 ст. 35, ч. 2.1 и 2.2 ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ).

Таким образом, правовой статус депутата представительного органа муниципального образования во многом определяется юридическими характеристиками представительного органа муниципального образования как органа народного представительства, осуществляющего свою деятельность на основе коллегиальности и периодической сменяемости, но при этом имеет и относительно самостоятельное значение. Он обеспечивает как правовое функционирование представительного органа, так и одновременно осуществление функционального предназначения самого депутата, закрепление за ним и реализацию полномочий по решению вопросов местного значения от имени и в интересах населения, включая полномочия, непосредственно не связанные с деятельностью представительного органа (осуществление контроля за рассмотрением направленных им предложений, заявлений, жалоб; участие при рассмотрении в органах местного самоуправления любых вопросов, касающихся интересов избирателей; право депутатского запроса; право требовать устранения нарушения закона и соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан и т. д.).

107

Глава 2

2.2.2. Обладание собственными, не производными от полномочий представительного органа муниципального образования, властными возможностями, при их специфичности, позволяет с известной долей осторожности охарактеризовать депутата как должностное лицо, чьи повелительные акты, совершаемые вне состава представительного органа, хотя и не имеют абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладают, тем не менее понуждают их адресатов к тем или иным добровольным действиям (или воздержанию от них). При этом необоснованный отказ от выполнения законных требований депутата может служить основанием для применения мер публичного принуждения, включая меры юридической ответственности.

В этом плане депутата правомерно рассматривать как

должностное лицо особого рода, специфика которого, одна-

ко, не в том, что «распорядительно-властными полномочиями он обладает только в составе депутатской коллегии»1, а в самом характере депутатских полномочий, которые вовне представительного органа проявляют себя в определенной форме властно-правового воздействия, не связанного с административным управлением.

Депутат представительного органа муниципального образования, безусловно, относится к числу ведущих руководителей муниципального образования, в правовом статусе которого начала представителя населения, члена представительного органа муниципального образования и должностного лица муниципального образования существуют не разрозненно, а в естественно-органическом единстве, как нечто целое2.

2.2.3. Понятие «правовой статус депутата представительного органа муниципального образования» следует отличать от понятия «статус депутата представительного органа муниципального образования». Они различны по объему и со-

1 Кокотов А. Н., Соломатин А. С. Муниципальное право России. М.:

Юристъ, 2005. С. 259.

2 Муниципальное право России / под общ. ред. Ю. А. Дмитриева. Рос-

тов-н/Д: Феникс, 2007. С. 315.

108

Глава 2

держанию. Если под статусом депутата следует понимать определяемое правовыми и иными социальными нормами фактическое положение, социальный статус данных лиц, то под правовым статусом – их правовое положение, урегулированное Конституцией и законами Российской Федерации, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами1. Следовательно, правовой статус является основной, но все же частью указанного статуса и при этом, конечно, испытывает на себе заметное воздействие иных (неправовых) и прежде всего социально-политических характеристик.

Хотя в целом правовой статус депутата представительного органа муниципального образования является универсальной категорией, отражающей известную общность правовых принципов, прав, обязанностей, социально-правовых гарантий деятельности, а также ответственность соответствующих должностных лиц как народных представителей, он имеет свои определенные модификации. Связано это прежде всего с многообразием типов муниципальных образований, для каждого из которых законом установлен свой собственный перечень предметов ведения. Содержание и пределы этих предметов ведения очерчивают и границы полномочий депутата представительного органа соответствующего муниципального образования. Вместе с тем правовой статус депутата модифицируется также в зависимости от характера депутатской деятельности (на непостоянной основе или на постоянной основе) и от порядка формирования представительного органа

муниципального образования, – они, в конечном счете, оказывают влияние на характер, содержание и эффективность осуществляемого депутатом представительства.

2.2.4. Как вытекает из положений ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, одним из концептуальных аспектов правового статуса депутата представительного органа муниципального образования является осуществление им

1 Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право России. М.: Экс-

мо, 2007. С. 313.

109

Глава 2

своих полномочий, как правило, на непостоянной основе. Исполнение же местными депутатами полномочий на постоянной основе является исключением из общего правила, и, вследствие этого, их количество требует существенных законодательных ограничений. Они таковы, что на постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, – 1 депутат. В результате применения такого подхода, как показывают данные Министерства регионального развития РФ, в настоящее время на постоянной основе работают немногим более 7 тыс. депутатов, что составляет около 3 % от их общей численности в Российской Федерации.

Несмотря на то, что с формально-юридической точки зрения каждый из депутатов, независимо от его профессиональ- но-трудовой связи с представительным органом муниципального образования, в равной мере признается представителем населения и наделен равными властно-управленческими правами, депутаты, работающие без отрыва от основного вида деятельности, очевидно, не могут выполнять возложенные на них полномочия столь же продуктивно, как и профессиональные депутаты. Практика работы представительных органов муниципальных образований свидетельствует о том, что количество вопросов, рассматриваемых депутатами в рамках депутатских комиссий, заседаний, «круглых столов» и иных связанных с деятельностью представительного органа мероприятий, имеет тенденцию к увеличению и расширению этого круга вопросов. При этом проблемы, выносимые на обсуждение представительного органа, требуют их детального, внимательного изучения, что предполагает необходимость таких временных затрат и трудовых усилий, которые нередко объективно (физически) несовместимы с какой-либо иной деятельностью. В результате «депутаты-совместители» (особенно, если речь идет о городских и районных депутатах), по сути дела, вынужденно оказываются в положении формальных субъектов, всецело зависимых от политического руководства представительного органа. Имея лишь весьма общее,

110