Экзамен зачет учебный год 2023 / халфина_r_o_obshee_uchenie_o_pravootnoshenii / халфина_r_o_obshee_uchenie_o_pravootnoshenii

ностями, определяемыми характером участников, отличаются и правоотношения союзных республик между собой и с Союзом ССР, в которых они участвуют как носители государственного суверенитета.

Государственные органы — участники правоотношений

Государственные органы, действующие от своего имени, выступают в качестве участников правоотношений во всех областях экономической, политической и культурной жизни. В их деятельности находит выражение творческое, целенаправленное воздействие государства в процессе выполнения его функций на все стороны жизни общества. В. И. Ленин писал о том, что «первая задача настоящей пролетарской революции — организация десятков и сотен миллионов людей»1. Эта организация осуществляется в ходе разносторонней деятельности органов государства на всех уровнях.

Органами государства являются представительные органы и органы управления; организации, структурные подразделения и должностные лица, каждый из которых наделен надлежащей компетенцией. В связи с определением понятия государственного органа высказывались различные точки зрения, но один вопрос продолжает вызывать оживленные дискуссии. Решение его не только

о том, является ли основной характеристикой государственного органа выполнение им властно-организационных функций, либо понятие государственного органа относится ко всем созданным государством организациям независимо от того, выполняют ли они функции управления либо осуществляют непосредственную хозяйственную, культурную, социальную деятельность.

А. В. Венедиктов и С. Н. Братусь понятие госоргана относят как к органам управления, так и к предприятиям и организациям. Однако они четко разграничивают административную правосубъектность и гражданскую правоспособность «госорганов». Благодаря этому они строго

1 В И. Л е н и н , Полн. собр. соч., т. 38, стр. 332.

171

различают участие предприятий и организаций в качестве юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским правом, и властно-организационные отношения, в которых выступают органы управления, наделенные определенной компетенцией1. Таким образом, в конкретном анализе отношений А. В. Венедиктов и С. Н. Братусь, по существу, четко разграничивают участников отношений в области управления и субъектов гражданского права — предприятия и организации. Не следует также забывать, что и А. В. Венедиктов, и С. Н. Братусь основное внимание уделяли выступлению предприятий и организаций в качестве субъектов гражданского права.

Четкое разграничение отношений в области государственного управления и гражданско-правовых отношений было плодотворным научным результатом, на базе которого в дальнейшем развивалась теория, раскрывавшая сложные взаимозависимости и связи органов управления и государственных организаций, непосредственно осуществлявших производственную, культурную или социальную деятельность2. В дальнейшем в юридической науке проводилось строгое различие государственных органов, непосредственно осуществляющих функции власти, наделенных государственно-властными полномочиями, от других видов государственных предприятий и организаций. Это дало возможность выделять качественно различные виды деятельности государственных организаций, основывающиеся на объективно существующих формах разделения общественного труда. Теоретическая разработка проблемы правосубъектности органов государства и государственных предприятий и организаций позволила

ном счете отграничить органы управления от иных видов государственных организаций, не учли авторы монографии «Научные основы государственного управления в СССР», объединив позицию цивилистов с позицией представителей хозяйственного права, включающих в понятие органов управления и предприятия, не-

172

практических приложений указанных теоретических выводов является Положение о государственном социалистическом производственном предприятии, Общее положение о министерствах СССР, в которых правовое положение, функции и компетенция органов управления, правоспособность предприятий раскрываются в соответствии с объективными закономерностями различных видов деятельности.

Четкое различение государственных органов и государственных юридических лиц, выполняющих непосредственно хозяйственные и иные функции, сыграло большую роль и в надлежащем оформлении внешних экономических связей социалистического государства. На этом принципе основываются раздельная ответственность участников экономических отношений, правильное применение положений об иммунитете государства, определен

ние правового положения внешнеторговых объединений и др.1.

Однако в дальнейшем были предприняты попытки включить предприятие в общее понятие государственных органов. Это касалось только предприятий, осуществляющих хозяйственную деятельность, главным образом промышленных предприятий, которые предлагалось считать государственными органами — частью единой системы хозяйственных органов Советского государства2. Эти попытки не встретили широкой поддержки в литературе. В ряде работ обоснованно доказывалась неубедительность аргументов, высказывавшихся в защиту признания предприятия органом государства. Действительно, соображения о том, что «интересы предприятия не менее «государ-

приятие и вышестоящий хозяйственный орган, «Юридическая литература», 1969, стр. 16—47.

173

органом является предпосылкой для правовой дискриминации его, а термин «властные полномочия» наводит на мысль о таких органах, как милиция, вряд ли можно при-

о производственных или, еще уже — о промышленных предприятиях. Между тем проблема стоит значительно шире и касается предприятий и организаций, непосредственно осуществляющих определенную деятельность в различных областях производства, культуры и т. п. (вуз, школа, больница, театр, и др.). В юридической лите-

и качественное ее отличие от непосредственной деятельности предприятия и организации1. Эти органы руководят, организуют, осуществляют властные правомочия в отношении граждан, общественных организаций и тех государственных предприятий и организаций, которые представляют собой организованный определенным образом коллектив, непосредственно осуществляющий данную деятельность. Это — различие управления в макро- и микроструктуре, между руководством и управлением деятельностью подчиненных организаций и организацией собственной деятельности.

В области управления хозяйством имеется дополнительный критерий, позволяющий установить различие между предприятием и органом управления. Таким кри-

1 См. «Научные основы государственного управления в СССР», стр. 231—243; «Государство, право, экономика», стр. 291—322, 349—354; В. С. П р о н и н а , Центральные органы управления народным хозяйством, «Юридическая литература», 1971. В. В. Копейчиков, исследуя механизм Советского государства, последовательно проводит четкое разграничение органов государства и государственных организаций, непосредственно выполняющих производственную, культурную или иную деятельность: «Представляя собой особую разновидность советских государственных организаций, органы государства выполняют принципиально иные функции, чем государственные предприятия и учреждения. Их важнейшей задачей является не производственная или торговая деятельность, не обучение школьников и студентов или лечение больиых, не непосредственное выполнение операций по обслуживанию населения, а организация этой работы, руководство ею в целях практического выполнения функций Советского социалистического государства» (В. В. К о п е й ч и к о в , Механизм Советского государства, «Юридическая литература», 1968, стр. 56).

174

терием служит наличие звена, выпускающего товар. Именно предприятие, а не его структурное подразделение или вышестоящий орган выпускает в обращение товар, в стоимости которого отразились все действительные затраты и который характеризует конкретный результат деятельности предприятия. Различия между органами, вы-

при анализе их правомочий относительно части единого фонда государственной социалистической собственности, которая находится в их управлении. Предприятиям и организациям, непосредственно осуществляющим хозяйственную, культурную, социальную деятельность, принадлежит право оперативного управления на закрепленное за ними имущество как субъективное, вещное, имущественное право. У государственного органа, осуществляющего управление деятельностью подчиненных предприятий и организаций, нет имущественных прав на те объекты государственной собственности, на которые рас-

своей компетенции акты распоряжения материальными предметами, денежными средствами, но имущественных прав на эти объекты не имеет. Так, денежные средства на содержание данного органа обособлены от денежных средств, которыми орган распоряжается в процессе руководства финансовой деятельностью подчиненных предприятий. Поэтому, как отмечалось в советской юридической литературе, нельзя говорить об имущественной обособленности государственных планово-регулирующих органов — можно иметь в виду лишь разграничение ком' потенции указанных органов в сфере хозяйственно-орга- низаторской деятельности.

Но не только хозрасчетное предприятие, выпускающее товар, может быть четко отграничено от органа управления. В такой же мере по другим признакам отграничиваются бюджетные предприятия и организации, представляющие собой самостоятельный комплекс. Правовой формой их выступления в правоотношениях является форма юридического лица. Государственные же органы выступают в соответствующих правоотношениях как токовые, не нуждаясь в дополнительной правовой форме,

175

Государственные органы представляют собой звенья иерархической системы, что определяет и характер правоотношений, участниками которых они являются, и их положение в данных отношениях. Предприятия и организации как участники правоотношения выступают как единство. Специальные положения закона об органах юридических лиц и о представительстве устанавливают, чьи действия и в каких пределах означают выступление данного предприятия или организации в качестве участника правоотношения. Лишь во внутренних отношениях предприятия или организации могут выступать отдельные должностные лица, производственный коллектив, общественные организации и т. п.

Иное дело — государственный орган. Правоотношения, в которых он участвует,— в подавляющем большинстве случаев отношения власти и подчинения. В этих правоотношениях государственный орган может участвовать либо как целое (что бывает редко), либо в лице своих структурных подразделений и отдельных должностных лиц.

Как уже отмечалось, в связи с чрезвычайной сложностью управления в современных условиях отношения управления в значительной мере выступают как правоотношения1. Это определяет большое разнообразие органов, участвующих в правоотношениях, и самих правоотношедий. Значительное место занимают правоотношения в самой системе государственных органов между различными их видами, как, например, взаимоотношения представительных и исполнительно-распорядительных органов, общесоюзных, республиканских, местных органов власти и управления, взаимоотношения органов управления на различных уровнях с гражданами, общественными организациями, подчиненными государственными предприятиями и т. п.

Дальнейшее развитие принципа демократического централизма связано со значительным расширением прав местных Советов и их исполнительных органов, усилением их материально-финансовой базы, более широкими возможностями воздействия на находящиеся на их терри-

176

нения1. Расширение прав предприятий на нынешнем этапе, создание у них значительных фондов жилищного строительства и социально-культурных мероприятий вызвали к жизни новые формы связи местных Советов с предприятиями республиканского и общесоюзного подчинения, находящимися на их территории, как, например, объединение средств предприятий для жилищного строительства, строительства спортивных сооружений, благоустройства и т. п.

Научно-технический прогресс породил новые формы руководства деятельностью научно-исследовательских учреждений, руководства наукой, сложные отношения, связанные с использованием достижений научно-техни- ческого прогресса в производстве. Ряд новых проблем возникает в связи с внедрением автоматизированных систем управления, с постоянно усложняющейся специализацией и кооперированием предприятий, с постоянным повышением требований, предъявляемых к качеству продукции. Все это обусловило поиски новых форм, методов, организации управления. Однако в процессе этих поисков не всегда учитываются объективные закономерности самой системы управления, в частности необходимость соответствия организационных и правовых форм содержанию отношений. Так, в последние годы предпринимаются попытки рассматривать отрасль или подотрасль промышленного производства как самостоятельную замкнутую систему, центром которой является орган управления — министерство. Эти органы предлагают определять как центр хозяйственной системы. В данных предложениях не учитываются сущность процесса государственного управления, свойственные ему закономерности. Прежде всего возникает вопрос о том, правомерно ли выделить управление хозяйством из общей системы государственного управления в такой мере, чтобы рассматривать хозяйственное управление как особый, самостоятельный вид управления. Представляется, что ответ на этот вопрос должен быть отрицательным.

Управление народным хозяйством — органическая часть общей системы управления экономикой и более широко — всей системы государственного управления.

1 См.: И. А. А з о в к и н , Местные Советы в системе органов власти, «Юридическая литература», 1971.

177

Один из основных элементов управления народным хозяйством — планирование. На XXIV съезде КПСС указывалось, что планирование должно опираться на более точное изучение общественных потребностей, на научные про-

венных и долговременных последствий1. Это означает, что планирование охватывает, по существу, все области деятельности государства. Повышение общественной эффективности производства требует дальнейшего повышения уровня технической подготовки кадров, общей культуры, использования новых методов и решений в самых различных областях государственного управления. Единство планирования выражается и в том, что народнохозяйственный план включает развитие всех отраслей экономики, культуры, социальных мероприятий. Можно ли из этой единой связи выделить в качестве самостоятельного хозяйственное управление?

Нельзя забывать о неразрывной связи политики и экономики. Указание В. И. Ленина о том, что экономика — это самая интересная для нас политика2, свидетельствует о недопустимости противопоставления хозяйственного руководства политическому.

С предложением о выделении хозяйственного управления как особой сферы управления связаны и всевозможные варианты «хозрасчета» органов управления, конструируются «внутриотраслевые», «внутрихозяйственные» отношения и т. п. Указанные предложения означают, по существу, нивелирование различий между управлением деятельностью предприятий и организаций и непосредственной хозяйственной деятельностью.

В советской юридической литературе высказывались обоснованные возражения против попыток выделения хозяйственного управления как особой самодовлеющей системы3. Заслуживает самого серьезного внимания то

1См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 67.

2См. В. И. Л е н и н , Полн. собр. соч., т. 43, стр. 330.

3См. A. E. Л у н е в , Роль права в управлении, «Советское государство и право» 1968 г. № 11, стр. 71—79; его же, Пути совершенствования деятельности аппарата управления хозяйством, «Правоведение» 1970 г. № 6, стр. 29—38; Ю. М. К о з л о в , Сущность органа управления народным хозяйством СССР, «Советское государство и право» 1970 г. № 12, стр. 79—86.

178

обстоятельство, что реализация предложений о хозрасчете министерств и ведомств, о признании их «центрами хозяйственной системы» неизбежно повлечет за собой превалирование «отраслевого», «хозяйственного» интереса над общегосударственным.

Выдвигая предложение о специфических формах «хозяйственного управления», делают, как правило, упор на том, что отрасль или подотрасль представляет собой хозяйственную систему. Широко вошли в обиход такие выражения, как «штаб отрасли», «стратегия отрасли», «внутриотраслевое регулирование» и т. п. Вряд ли стоит возражать против этих выражений, если их все принимать в качестве образных, впечатляющих приемов изложения. Но представляется неправомерной попытка превратить отрасли (или подотрасли) в замкнутые, изолиро-

в области организации управления, необходимо прежде всего рассмотреть, насколько оно обосновано объективными условиями регулируемых отношений. С этой точки зрения следует подходить к ответу на вопрос о том, является ли отрасль или подотрасль объективно существующей категорией. Ответ будет утвердительным тогда, когда речь идет о крупных подразделениях общественного производства — промышленности, сельском хозяйстве, строительстве, торговле, транспорте. Но внутри каждого из названных подразделений выделение отраслей и подотраслей носит в известной мере условный характер. Выделение предприятий, подчиненных тому или иному министерству, определяется не только характером производства, но и размерами предприятия, его территориальным расположением, связью с другими предприятиями и т. п. Ни одно министерство не объединяет всех предприятий данной отрасли в чистом виде. При включении предприятия в систему того или иного министерства принимают во

во новых предприятий той или иной отрасли, решая во-

179

независимо от своей основной продукции предприятия всех отраслей промышленности производят товары широкого потребления, номенклатура которых не связана с номенклатурой основной продукции.

Попытки конструирования отрасли или подотрасли как самостоятельной системы противоречат объективной необходимости постоянного расширения межотраслевых связей, в то время как расширение таких связей — процесс, обусловленный новыми формами разделения общественного труда в условиях научно-технической революции. Объективная закономерность, требующая координации, согласования межотраслевых связей, находит свое организационное и правовое закрепление в существовании функциональных органов управления, деятельность которых оказывает существенное влияние и на управление внутри отрасли. Деятельность предприятия направляется не только отраслевым управлением или подразделением министерства, но и его функциональными подразделениями; существенное воздействие на нее оказывает деятельность Комитета цен, Комитета по вопросам труда и заработной платы, Комитета материально-технического снабжения, органов Министерства финансов и др.

Попытки изолировать отрасль, выделить ее как самостоятельную систему связаны и с тем, что при этом неизбежно ограничивается стимулирование предприятий, входящих в отрасль. «Штаб отрасли» заинтересован в общих показателях, а это нередко требует подтягивания плохо работающих предприятий за счет хорошо работающих: установления таких показателей, которые для одних предприятий были бы неоправданно льготными за счет других подчиненных предприятий.

Выделение отраслей в изолированную систему неизбежно вызывает к жизни внутри системы своего «права»;

нормативные акты министерства или главного управления становятся главным источником права, вытесняя закон и нормативный акты органов управления, изданные на более высоком уровне. Указание В. И. Ленина о недопустимости законности калужской и казанской1 — один из основных принципов социалистической закон-

1 См. В. И. Л е н и н , Полн. собр. соч., т. 45, стр. 197—201.

180