Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

политический плюрализм, возможность свободной критики различ­ ных сторон строя сняли вопрос об этой дискриминационной мерс. Но чтобы исключить ее возникновение в будущем, конституционно за­ прещена сама возможность высылки из страны граждан Российской Федерации.

Что касается другой гарантии — невозможности выдачи другому государству — Конституция пошла здесь дальше Закона о гражданст­ ве 1991 г. Последний определенным образом допускал такую выда­ чу — п. 3 ст. 1 гласил, что гражданин РФ «не может быть выдан друго­ му государству иначе как на основании закона или международного договора» Российской Федерации. Конституция не называет никаких условий возможной выдачи и однозначно запрещает ее.

Отказ в выдаче нельзя понимать как неуважение нашей страны к интересам других государств. Может получиться так, что гражданин РФ, будучи за границей, совершил преступление, которое раскры­ лось после его отъезда. Хотя в этом случае гражданин не будет вьщан, власти Российской Федерации должны содействовать расследованию преступления, включая возможность приезда иностранных следова­ телей для допросов. Со своей стороны власти должны также возбу­ дить уголовное дело и привлечь гражданина к ответственности, если аналогичное преступление есть в Уголовном кодексе РФ. Таким обра­ зом, отказ в выдаче не означает освобождения от наказания и сокры­ тия государством преступника.

§ 2. Приобретение российского гражданства: общие положения, новое и прежнее, динамика

Любой закон о гражданстве обязательно определяет круг лиц, ко­ торые относятся к числу граждан соответствующего государства.

Закон РСФСР 1991 г. гласил, что гражданами РФ являются лица, приобретшие гражданство в соответствии е настоящим Законом. В сложное время развала СССР Закон не мог исключить активного волеизъявления лица по поводу гражданства: хотя и исходил из того, что российскими гражданами являются все, кто постоянно прожива­ ет на ее территории, все же оставлял за каждым человеком право на определение своей связи с Российской Федерацией, оформляемой в виде ее гражданства. Закон даже предусматривал специальный вид приобретения гражданства РФ — признание этого гражданства.

По Федеральному закону 2002 г. (ст. 5) гражданами Российской Федерации являются: а) лица, имеющие гражданство РФ надень всту­ пления в силу настоящего Закона (1 июля 2002 г.); б) лица, которые

534 Глава 15. Гражданство Российской Федерации

приобрели российское гражданство в соответствии с настоящим Феде­ ральным законом.

Приобретение гражданства регулируется ст. 11 Закона «Основа­ ния приобретения гражданства Российской Федерации». Оно приоб­

б) в результате приема в гражданство Российской Федерации; в) в результате восстановления в гражданстве Российской Феде­

рации; г) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федераль­

ным законом или международным договором Российской Феде­ рации.

По сравнению с Законом 1991 г. перечень оснований претерпел изменения.

Во-первых, Закон 1991 г. говорил о приобретении российского гражданства в результате его признания, чего нет в Законе 2002 г.

Строго говоря, признание гражданства есть не столько способ его приобретения, сколько определение в Законе, кого считать россий­ скими гражданами. Нов Российской Федерации была необходимость считатьпризнанис способом приобретения гражданства — на момент принятия Закона хватало неясных вопросов.

Согласно ст. 13 Закона 1991 г. гражданами РСФСР признавались

все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу Закона о гражданстве, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежела­ нии состоять в гражданстве Российской Федерации. Днем вступления Закона в силу является, согласно ст. 48, день его опубликования.

В официальном органе — «Российской газете» — Закон был опубли­ кован 6 февраля 1992 г. Как уже говорилось, это и был день вступле­ ния Закона в силу.

Таким образом, для лиц, проживавших в России и заявивших об отказе от российского гражданства в течение указанного года, по­ следствия наступали с момента такого заявления. Остальным лицам, постоянно проживавшим в стране, ничего не надо было делать, они и так считались российскими гражданами. Сложности наступили для тех, кто проживал за пределами РФ — до 6 февраля 1993 г. им следова­ ло переехать на жительство в Россию либо они сталкивались с пер­ спективой приобретения гражданства другими способами, в любом случае более сложными.

Статья 13 Закона 1991 г. далее определяла, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (день образования Союза ССР) и позднее и утратив-

шие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в граждан­ стве РФ по рождению, если родились на территории Российской Федера­ ции или еашхотя бы один из родителей на момент рождения ребенкабыл гражданином СССР и постоянно проживал на территории Российской Федерации. Имеется в виду территория Российской Федерации по со­ стоянию на дату их рождения (например, человек родился на терри­ тории Крымской области до ее передачи в 1954 г. из РСФСР в состав Украины либо родился в другом месте, но один из родителей прожи­ вал в Крымской области, еще состоявшей в РСФСР. Если человек и утратил позднее гражданство СССР, все равно он может считаться со­ стоящим в гражданстве РФ — кстати, и помимо своего желания).

Во-вторых, Закон 1991 г. предусматривал также приобретение гра­ жданства РФ в порядке его регистрации. Этого понятия нет в Законе 2002 г. (хотя сходный порядок приобретения гражданства он тоже предусматривает). Специфика регистрации состояла в том, что при наличии определенных условий можно было обращаться не на имя Президента РФ, а в местные органы внутренних дел, если человек проживал в Российской Федерации, либо в дипломатические, кон­ сульские учреждения за границей, если человек не проживал в Рос­ сийской Федерации. Эти органы, учреждения и принимали решение по существу (ставили соответствующие штампы, выдавали вкладыши в прежний советский паспорт, справки о гражданстве).

Согласно ст. 18 Закона 1991 г. в порядке регистрации гражданство РФ приобретали:

а) лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходя­ щей линии (т.е. отец, мать, дед, бабушка) является гражданином РФ;

б) лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста;

в) дети бывших граждан РФ, родившиеся после прекращения у ро­ дителей гражданства РФ, в течение пяти лет по достижении 18-летне- го возраста;

г) граждане СССР, постоянно проживающие на территории дру­ гих республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР

по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу Закона (т.е. с 6 февраля 1992 г. по 6 февраля 1995 г.) заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР.

При изменении Закона 17 июня 1993 г. начало п. «г» ст. 18 стало звучать так: «граждане бывшего СССР, проживающие на территории государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федерации после 6 фев-

раля 1992 г>. Иначе говоря, было учтено то, что бывшие союзные рес­ публики превратились в независимые государства и имела место мас­ совая миграция в Россию.

Одновременно из п. «г» исключили слова «если они не являются гражданами этих республик». Однако очень скоро стало очевидно: круг претендентов на российсуре гражданство становится практиче­ ски безбрежным. Поэтому коррективу внесли в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвер­ жденное Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г., при утверждении его новой редакции от 27 декабря 1993 п: употребляемый в п. «г» ст. 18 Закона термин «граждане бывшего СССР» применяется в отношении лиц, не являющихся гражданами государств, входивших в состав быв­ шего СССР; после прекращения срока действия этого пункта указан­ ная категория лиц на территории России переходит в категорию лиц без гражданства; граждане бывшего СССР, имеющие статус беженца, приобретают гражданство РФ в порядке регистрации в соответствии с п. «г» ст. 18 Закона после определения места жительства на террито­ рии России в установленном Законом порядке.

6 февраля 1995 г. первоначальный трехлетний срок, о котором упо­ минается в п. «г», был продлен до 31 декабря 2000 г.;

д) лица без гражданства, на день вступления в силу Закона посто­ янно проживающие на территории Российской Федерации или дру­ гих республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР

по состоянию на 1 сентября 1991 г., если в течение одного года после вступления в силу Закона заявят о своем желании приобрести граж­ данство РФ;

е) иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственни­ ков по прямой восходящей линии состояли в российском гражданст­ ве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приоб­ рести гражданство РФ (после 6 февраля 1993 г. этот пункт утратил свою актуальность).

В свое время многие люди были недовольны тем, что они, родив­ шиеся в России и русские но национальности, должны доказывать свою принадлежность к стране и приобретать ее гражданство в по­ рядке регистрации. Они полагали: если человек родился на террито­ рии Российской Федерации, проживал постоянно на ее территории в период существования СССР, если его родители были гражданами РФ, — он вправе получить гражданство РФ в порядке не регистрации, а его признания согласно ст. 13 Закона 1991 г.

'§ 3. Приобретение гражданства Российской Федерации по рождению 537

Один из таких граждан — А.Б. Смирнов — обратился в Конститу­ ционный Суд РФ с жалобой о проверке конституционности п. «г» ст. 18. В постановлении от 16 мая 1996 г. по этому делу Конституцион­ ный Суд констатировал, что заявитель родился в Московской облас­ ти, где проживал до 1979 г., когда в связи с регистрацией брака выехал на постоянное жительство в Литву. В 1992 г. он расторг брак и 8 декаб­ ря того же года прописался в г. Химки Московской области. Паспорт­ ный отдел ГУВД Московской области отказал А.Б.Смирнову в выдаче вкладыша к паспорту, свидетельствующего о принадлежности в граж­ данству РФ. Смирнов обратился в суд, но все судебные инстанции ос­ тавили его жалобы без удовлетворения на том основании, что Смир­ нов не может быть признан гражданином РФ, поскольку на момент вступления в силу Закона о гражданстве проживал за се пределами, но имеет право на приобретение российского гражданства в порядке ре­ гистрации, как состоявший в гражданстве РФ по рождению.

Конституционный Суд поддержал А.Б. Смирнова и отметил, что гражданин, имеющий гражданство РФ по рождению в прошлом, со­ храняет его и после распада СССР, вплоть до того момента, пока оно не будет прекращено на основании его собственного волеизъявления. И проживание за границей не прекращает гражданства. После воз­ вращения в Россию для такого гражданина, по решению Конституци­ онного Суда, достаточно так называемой уведомительной регистра­ ции. Ее отличие от регистрации как способа приобретения гражданст­ ва в том, что уведомительная регистрация имеет исключительно учет­ ный характер. Конституционный Суд записал в своем постановле­ нии, что регистрация как способ приобретения гражданства РФ не распространяется на тех лиц, которые родились на территории Рос­ сийской Федерации, являлись гражданами бывшего СССР, не изъя­ вили своего свободного желания прекратить принадлежность к граж­ данству РФ, выехали ранее на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР, не являются гражданами других государств (входивших в состав бывшего СССР) и впоследствии вернулись на постоянное жительство в Россию.

'§ 3. Приобретение гражданства Российской Федерации по рождению

В соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 12 Закона 2002 г. о гражданстве ребе­ нок приобретает гражданство РФ по рождению, если на день рождения ребенка «оба его родителя или единственный его родитель имеют граж­ данство Российской Федерации (независимо от места рождения ре­ бенка)».

Это правило использовалось и в предыдущем Законе о гражданст­ ве 1991 г. В международном и конституционном праве основой данно­ го подхода считают так называемый «принцип крови» — в отличие от «принципа почвы», при котором ребенок может считаться граждани­ ном той страны, на территории которой он родился, независимо от того, что оба его родителя являются гражданами другого государства. Принцип почвы используется в США. Исторически причины его вве­ дения связывают с большим наплывом иммигрантов в эту страну — они не могли иметь равного статуса с «истинными» гражданами США, но дети иммигрантов, родившиеся и выросшие на американ­ ской земле, уже не должны подвергаться дискриминации и становят­ ся полноправными гражданами США.

Россия исходит из предопределяющего значения для гражданства новорожденного ребенка обладания гражданством РФ обоих родите­ лей. Но когда один родитель является гражданином РФ, как мы у вид и м позже, в определенных аспектах учитывается принцип почвы, а также требование о недопущении состояния безгражданства. Принцип кро­ ви наше законодательство трактует в плане государственной принад­ лежности родителей, а отнюдь не их национальности.

Закон 2002 г. о гражданстве дает приоритет российскому граждан­ ству в ситуации, когда одним родителем ребенка является гражданин РФ, а вторым родителем — лицо без гражданства либо когда второй родитель отсутствует-, в этом случае неважно, где родился ребенок. Согласно п. «б» ч. 1 ст. 12 ребенок приобретает гражданство РФ по ро­ ждению, если «один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неиз­ вестно (независимо от места рождения ребенка)». Первый аспект данного решения очевиден: следуя международной Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства, мы не можем ориентироваться на волю второго родителя, поскольку это сделает и ребенка лицом без гражданства. Второй аспект также понятен: родитель вроде известен, однако его, как говорится, нет в реальности на момент решения во­ проса о гражданстве ребенка, в этом случае российское гражданство другого родителя имеет решающее значение.

Если у ребенка оба родителя или единственный родитель — ино­ странные граждане или лица без гражданства, проживающие в Рос­ сии, применяются принцип почвы и недопущение безгражданства ре­ бенка. Ребенок приобретает гражданство РФ по рождению, согласно п. «г» ч. 1 ст. 12, если он «родился на территории Российской Федера ции, а государства, гражданами которых являются его родители, не

' § 3. Приобретение гражданства Российском Федерации но рождению 539

предоставляют ему свое гражданство». Характерно, что мнение самих родителей в данном случае по нашему Закону не имеет решающего значения (хотя можно, например, представить ситуацию, когда про­ живающие в России иностранцы, а то и лица без гражданства получа­ ют согласие третьего государства на предоставление им своего граж­ данства ребенку).

Если оба родителя ребенка неизвестны, нахождение ребенка на территории Российской Федерации, т.е. принцип почвы, имеет клю­ чевое значение — ч. 2 ст. 12 Закона гласит; «Ребенок, который нахо­ дится на территории Российской Федерации и родители которого не­ известны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обна­ ружения». Скорее всего, с точки зрения гражданства, имеются в виду такие случаи, когда ребенка подкинули, а по цвету его кожи можно предположить, что родители или один из них имеют иностранное происхождение. После того, как родители ребенка «нашлись», власти нашего государства, естественно, готовы рассмотреть их претензии, в том числе и доказательства того, что это их ребенок.

При нынешнем большом числе смешанных браков актуальной яв­ ляется и проблема гражданства новорожденного ребенка, у которого

один родитель — гражданин РФ, а второй — гражданин иностранного государства. Закон 2002 г. содержит правила, основанные на принци­ пе почвы и на недопущении безгражданства: если на день рождения ребенка один из родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является иностранным гражданином, ребенок приобретает граждан­ ство РФ при условии, что он родился на территории Российской Федера­

ции либо если в ином случае он станет лицом без гражданства (и, «в» ч. 1

ст. 12).

Закон 1991 г. на этот счет содержал несколько иные правила: если другой родитель имел иностранное гражданство, вопрос о гражданст­ ве ребенка независимо от места его рождения определялся письмен­ ным соглашением родителей; при отсутствии такого соглашения ребе­ нок приобретал гражданство РФ, если он родился на территории Рос­ сии либо если иначе он стал бы лицом без: гражданства.

Как видим, теперь вопрос о соглашении родителей о гражданстве ребенка не является предметом Закона 2002 г. Он вообще не дает пра­ ва родителям о чем-то договариваться, если ребенок родился на тер­ ритории России. Что касается рождения ребенка за границей, при раз­ ном гражданстве родителей российский Закон озабочен лишь тем, чтобы ребенок не стал лицом без гражданства — тогда его признают гражданином РФ. Если же состояние безгражданства при рождении

за границей ребенку нс угрожает, по буквальному прочтению Закона 2002 г. российской стороне безразлично, какое гражданство выбрали его родители — Российской Федерации, государства второго родите­ ля либо вообще третьего государства и как они это оформили. Вряд ли это лучший вариант регулирования. К тому же а случае рождения ре­ бенка за границей российская сторона вообще может не располагать документальными данными даже о том, что ребенок имеет россий­ ское происхождение.

§4. Ilpneivf в гражданство Российской Федерации

вобщем порядке

Прием в гражданство РФ в общем порядке — это его приобретение путем подачи заявления на имя Президента РФ. Приобретение граж­ данства в общем порядке по Закону 2002 г. претерпело существенные изменения по сравнению с Законом 1991 г. В свою очередь 11 ноября 2003 г. были внесены важные изменения в Закон 2002 г.

1. Общие условия

Федеральный закон 2002 г. о гражданстве гласит (ч. I ст. 13), что

иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявления­ ми о приеме в гражданство РФ в общем порядке.

В Законе о гражданстве 1991 г. говорилось, что соответствующее лицо может ходатайствовать о приеме в гражданство РФ независимо от происхождения, социального положения, расовой и националь­ ной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к рели­ гии, политических и иных убеждений.

Думается, данное положение несло идеологическую нагрузку, не отличаясь юридической безупречностью — хотя бы насчет убежде­ ний, поскольку отклонялись ходатайства о приеме в гражданство РФ тех, кто состоял в партиях и других организациях, деятельность кото­ рых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации (пп. «б» п. 4 ст. 19). Что означали эти «конституционные принципы», было непонятно. Сегодня тем более государство избегает демократической риторики относительно условий приема в граждан­ ство РФ.

По Закону 2002 г. условия приема в гражданство РФ в общем по­ рядке расширены и стали гораздо жестче, правда, они несколько смягчены в 2003 г. Их обязаны соблюдать все лица, желающие ириоб-

рссти гражданство РФ, хотя для некоторых категорий установлены льготные правила.

Закон 20G2 г. содержит пять общих условий приема в гражданство РФ:

пятилетний срок проживания в России; обязательство соблюдать Конституцию и законодательство; законный источник средств к существованию; отказ от иностранного гражданства; владение русским языком.

Рассмотрим эти условия подробнее.

Пятилетний срок проживания. Иностранные граждане и лица без гражданства вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданст­ во РФ в общем порядке, если они, согласно п. «а» ч. 1 ст. 13 первона­ чальной редакции Закона 2002 г., «проживают на территории Россий­ ской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обра­ щения с заявлениями о приеме в гражданство РФ в течение пяти лет непрерывно, за исключением случаев, предусмотренных частью вто­ рой настоящей статьи. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года».

Это общее правило Закона 2002 г. относительно проживания в Российской Федерации и его сроков имело ряд новелл по сравнению с Законом 1991 г. Напомним, что тогда предусматривалось: обычным условием приема в гражданство РФ является постоянное проживание на территории России для иностранных граждан и лиц без гражданст­ ва — пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обра­ щением с ходатайством

Как видим, и прежде, и сейчас для приобретения гражданства РФ в общем порядке надо сначала поселиться на территории страны. Но теперь непрерывный срок проживания увеличен с трех до пяти лет.

Кроме того, в Законе 1991 г. прямо ничего не говорилось о момен­ те, от которого исчислялся срок. Реально это означало отсчет времени назад от дня обращения. Теперь же исчисление пятилетнего срока на­ чинается со дня получения вида на жительство. Это специальный до­ кумент, выдаваемый иностранцам и лицам без гражданства сроком на пять лет органом внутренних дел на территории Российской Федера­ ции. Вид на жительство подтверждает постоянное проживание в стра­ не. Но чтобы ходатайствовать о получении вида на жительство, надо не менее года временно проживать в России. Выходит, что срок для обращения по поводу гражданства становится еще больше.

Все неудобства такого регулирования почувствовали на себе граж­ дане, приехавшие в Россию до вступления в силу Закона 2002 г., в сво­ ем большинстве русские и выходцы из бывших республик СССР. По­ лучалось, что срок, в течение которого они уже живут в России, не учитывается; кроме того, именно им надо было еначалажить один год по варианту временного проживания, затем оформлять постоянное проживание, жить еще один год с видом на жительство и лишь после этого возможно подавать заявление о приеме в гражданство Россий­ ской Федерации.

Поэтому при реформе 11 ноября 2003 г. п. 2 «а» ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве был дополнен следующим предложением: «Срок прожи­ вания на территории Российской Федерации для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жи­ тельство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства». Та­ ким образом, учтен весь срок реального проживания, оформленного регистрацией, а значит, сократились сроки обращения с заявлениями о приеме в гражданство. Вместе с другими правилами, о которых речь пойдет далее, это серьезно облегчило приобретение российского гра­ жданства.

Обязательство соблюдать Конституцию и законодательство Рос­ сийской Федерации. Согласно п. «б» ч. 1 ст. 13 Федерального закона 2002 г. о гражданстве лица, ходатайствующие о приеме в гражданство РФ, обязуются соблюдать Конституцию РФ и законодательство. Прежний Закон подобного условия не содержал.

Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ от 14 ноября 2002 г. определено, что заявитель представляет подпи­ санное им обязательство следующего содержания:

«В случае принятия меня в гражданство Российской Федерации обязуюсь быть верным Российской Федерации и добросовестно вы­ полнять свой гражданский долг в соответствии с Конституцией Рос­ сийской Федерации и законодательством Российской Федерации».

Если заявитель не даст такого обязательства, его документы не бу­ дут приняты к рассмотрению.

Законный источник средств к существованию. Согласно п. «в» ч. 1

ст. 13 Федерального закона 2002 г. о гражданстве иностранцы и лица без гражданства, желающие приобрести гражданство РФ, должны иметь законный источник средств к существованию.

Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рф от 14 ноября 2002 г. предусматривает (п. 10), что заявитель представляет один из документов, подтверждающих наличие законного источника