Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

что надо создать фонд денежных средств, аналогичный избиратель­ ному фонду кандидатов на выборах).

3. Назначение голосования по отзыву. Как правило, решение подан­ ному вопросу принимает соответственно избирательная комиссия, субъекта РФ или муниципального образования, которая на период отзыва становится комиссией по отзыву. Она обязана проверить дос­ товерность представленных подписей, а также их достаточность для назначения голосования по отзыву, и при соответствующих условиях может отказать в назначении голосования. Кроме того, комиссия вправе отказать и в случае, если инициаторы изменили основания возбуждения голосования по отзыву по сравнению с теми, по кото­ рым велся сбор подписей избирателей.

4. Агитация за отзыв и против отзыва. Эта стадия процедуры отзы­ ва обязательно предполагает информирование отзываемого лица инициаторами отзыва, а также соответствующей избирательной ко­ миссий, Информирование может иметь место уже на стадии инициа­ тивы отзыва. А соответствующее лицо вправе представлять инициа­ торам, избирателям, а также избирательной комиссии свои объясне­ ния по поводу обстоятельств, выдвигаемых я качестве оснований от­ зыва. Естественно, что граждане вправе участвовать в агитации и высказываться «за» или «против» отзыва депутата, выборного долж­ ностного лица.

5.Голосование по отзыву. Это голосование проводится, по тем же правилам, как и голосование на выборах, включая составление бюл­ летеней, списков участников голосования, создание участковых Ко­ миссий по проведению голосования по отзыву и т.д.

6.Определение результатов голосования. В развитие требований,

изложенных в постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г., законодательство устанавливает весьма высокие планки для

признания отзыва состоявшимся. За отзыв должно проголосовать больше половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования. Сколько же тогда граждан должно явиться па участки голосования? В федеральном законодательстве нет данных на этот счет, а в модельных законах об отзыве, подготовленных I I.H К РФ, речь идет о 75%. Напомним, что выборы депутата, выбор­ ного должностного лица могут считаться состоявшимися при явке ■ 1 алько 20% избирателей, включенных в списки, а победителем стано- mi гея претендент, набравший больше голосов, чем его соперники (так п.ныиаемое относительное большинство). Конечно, все это делает и пив мал о реальным институтом непосредственной демократии.

414 Глава 11. Институты непосредственной » представительной демократии в РФ

§ 5. Опрос (консультативный референдум)

Литература

Кабышев ВТ. Прямое народовластие в Советском государстве. Саратов, 1974; Комарова В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. М., 1998; Комарова В.В. Виды референдумов в современной Рос­ сии // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5; Коток В.Ф. Ре­ ферендум в системе социалистической демократии. М.,.1964; Кривачев А.А. Роль и место выборов и референдумов в процессе становления и развитий правового государства в России // Государственная власть и местное само­ управление. 2000. № 1; Круглое Р Б. Референдум как высшая форма непосред­ ственной демократии: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 1998; Курячая М.М. Пра­

во граждан Российской Федерации на референдум: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2004; Лунин В.О. Референдум и развитие социалистического самоуправле­ ния народа // Сов. государство и право. 1986. № 12; Руденко В.Н. Прямая де­ мократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екате­ ринбург, 2003; Руденко В.Н. Конституционные модели референдума в странах Европейского союза, Швейцарии и России // Конституционное Право: Вос­ точноевропейское обозрение. 2003. Jvfe 1 (42); Сафаров РА. Институт референ­ дума в условиях общенародного государства// Сов. государство и право. 1963. № 6; Синцов Т В. Конституционно-правовой институт референдума Россий­ ской Федерации и субъектов Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

Опрос как институт непосредственной демократии — эго выявле­ ние мнения народа государства, населения территории по общественно значимому вопросу посредством голосования. Опрос посредством голо­ сования называют также консультативным референдумом.

Выявленное при опросе (консультативном референдуме) мнение народа, населения есть его воля, волеизъявление, в этом плане это тоже форма непосредственного народовластия. Но специфика опроса (консультативного референдума) состоит в том, что позиция, полу­ чившая поддержку большинства участников голосования, оформля­ ется, развивается в нормативном правовом акте компетентного орга­ на государства иди органа местного самоуправления.

Опрос в гораздо большей мере, чем императивный референдум, свидетельствует о желании властей посоветоваться с народом, населе­ нием, узнать его мнение по наболевшему вопросу.

Российское федеральное законодательство ориентируется в ос­ новном на императивные референдумы. Однако в какой-то мерс это законодательство не исключает и консультативные референдумы, предусматривая принятие Компетентным органом нормативного

правового акта, необходимого для реализации результа тов голосова­ ния.

В частности, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­ дерации», не используя понятия «консультативный референдум», предусматривает голосование, по природе являющееся именно тако­ вым. Так, согласно ч. 5 ст. 24 голосование по вопросам изменения гра­ ниц муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципально­ го образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Фе­ дерации для проведения местного референдума, с учетом особенно­ стей, установленных указанным Законом. «При этом положения федерального закона) закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, ор­ ганами местного самоуправления, лицами, замещающими государст­ венные или муниципальные должности, а также положения, опреде­ ляющие юридическую сипу решения, принятого на референдуме, не применяются». Голосование по вопросам изменения границ муници­ пального образования, преобразования муниципального образова­ ния считается состоявшимся, если в нем приняло участие более поло­ вины жителей муниципального образования или части муниципаль­ ного образования, обладающих избирательным нравом. Согласие на­ селения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается получен­ ным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муници­ пального образования или части муниципального образования. Пре­ образование муниципальных образований, изменение их статуса осу­ ществляется законом субъекта РФ (ст. 13 Закона 2003 г.).

Субъекты РФ также обращаются к соответствующим вопросам, причем порой не проводится строгой дифференциации между кон­ сультативными институтами. Например, в Уставе г. Москвы 1995 г. го­ ворится, что Московская городская Дума й мэр Москвы, органы ме­ стного самоуправления с целью выявления мнения граждан по во­ просам жизни города, муниципальных образований вправе прово­ дить консультативные опросы, социологические опросы, публичные слушания, обсуждения городских проблем в средствах массовой ин­ формации (ст. 62).

Следует различать опросы, проводимые в виде голосования насе­ ления, и социологические опросы. Последние практикуются в раз-

416 Глава И. Институты непосредственной и представительной демократии в ГФ

личных вариантах — вопросы на улицах, площадях, по месту житель­ ства и работы граждан, по телефону, анкетирование (т.с. письменное заполнение анкет с вопросами). Однако все это существенно отлича­ ется от того, что мы понимаем под опросом народа, населения, про­ водимым в форме голосования.

С организационной точки зрения, опрос народа, населения как всеобщее голосование проводится как общегосударственное (обще­ территориальное) мероприятие по решению органа государстенной власти или органа местного самоуправления. Выявление общест­ венного мнения посредством вопросов и анкет организуется различ­ ными службами общественного мнения, институтами, фондами, ис­ следовательскими центрами, средствами массовой информации и т.п. Это может быть их собственная инициатива, но могут быть и заказы органов государственной власти или местного самоуправ­ ления.

Отсюда — следующий важный фактор. Опрос народа в форме го­ лосования нацелен на сплошное участие граждан — они могут прийти в определенное место, найти себя в списке, подучить бюллетень и за­ полнением его определить свою позицию. При выявлении общест­ венного мнения имеет место, конечно, выборочный охват так назы­ ваемых респондентов (участников опроса, анкетирования), т.е. в дан­ ном случае участвует в опросе небольшая часть населения, на основе мнений которой делаются обобщенные прогнозы о том, к чему скло­ няется большинство.

Соответственно при опросе в форме голосования воля большин­ ства, поддержавшего какой-то вариант решения, выявляется одно­ значно. При выявлении же общественного мнения посредством «жи­ вых» опросов и анкет всегда есть доля условности, коэффициент слу­ чайности.

Надо учитывать и психологический фактор: пришедший на голо­ сование при опросе народа осознает, что он участвует именно в фор мировании общей воли, что от его голоса зависит в определенной мере будущее решение государственного органа или органа местного самоуправления. Люди, отвечающие на вопросы на улице, заполняю­ щие анкеты, такого чувства не имеют. Кроме того, при опросе в форме голосования есть общественный контроль, не позволяющий подтасо­ вать результаты. При ответах на вопросы или заполнении анкет по­ следующее суммирование результатов зачастую покрыто мраком, ж- случайно накануне одних и тех же событий различные службы обще­ ственного мнения сообщают неоднозначные данные о настроен и в граждан.

420 1'лава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

ждения направляются в орган, занимающийся соответствующим во­ просом или проектом, его комиссию, в обозначенные органом сред­ ства массовой информации или органы местного самоуправления. Если участники не приходят к единым позициям, могут быть направ­ лены все оценки и предложения, высказанные во время дискуссии, с тем чтобы соответствующие органы имели представление о полной палитре суждений.

При индивидуальной форме каждый гражданин — если, конеч­ но, хочет — продумывает свое отношение к проблеме, проекту доку­ мента. Он может письменно сообщить о своем одобрении или не­ одобрении предлагаемых решений, к этому вправе добавить свои предложения в обозначенные адреса. В принципе возможно и уст­ ное сообщение им своего мнения через приемную компетентного органа.

Члены рабочей комиссии, группы компетентного органа, сотруд­ ники его аппарата обобщают поступившие оценки, предложения, на их основе готовят поправки, новые редакции сооветствующих поло­ жений, статей документов. Затем на заседании компетентного органа с учетом таких дополнений вырабатываются и принимаются оконча­ тельные тексты.

Таким образом, народные обсуждения имеют консультативное значение с точки зрения официального движения соответствующего документа. Однако мнение, единообразно отразившееся в сотнях и тысячах разрозненно поступивших откликов, становится уже коллек­ тивным мнением и обязывает власти прислушаться к таким суждени­ ям. Их придется либо принять, либо отклонить, но по аргументиро­ ванным основаниям.

Из сказанного очевидно, что обсуждение — это как бы первый этап (предтеча) в рождении какого-то законодательного или полити­ ческого решения, способствующий в определенной мере выявлению воли народа и ее учету в подготавливаемых проектах решений; вто­ рым этапом будет принятие решения либо референдумом, либо ком­ петентным органом государственной власти или местного само­ управления.

Отношение к институту народных обсуждений в конституцион­ ной практике неоднозначное. В советский период имели место заорганизованность народных обсуждений, расчет на «всенародное одоб­ рение» проектов решений. Однако эти обсуждения давали немало ценных предложений и идей. Качество документа, удачность концеп­ ций и решений все-таки были — в рамках официальной идеологии того времени — предметом оценки граждан.

В наши дни органы власти реже, но все-таки используют институт обсуждений, хотя и не в таких масштабах. Прежде всего имеют место публикации проектов важных документов — федеральных законов и федеральных программ в той или иной области. Например, в ходе подготовки проекта Конституции РФ в 1990—1993 гг. неоднократно помещались в газетах и издавались отдельными брошюрами как офи­ циальные, так и иные проекты.

В связи с событиями осени 1993 года Президент выступил с идеей достижения гражданского мира в обществе. При подготовке Согла­ шения о достижении гражданского согласия в России проект доку­ мента был опубликован, а затем Рабочая группа по подготовке Со­ глашения через средства массовой информации обратилась к граж­ данам и общественным организациям с просьбой присылать замеча­ ния и предложения к проекту Соглашения. Конечно, это был вариант своеобразного призыва к народному обсуждению, хотя и без использования соответствующих терминов и в более скромных раз­ мерах.

Однако можно говорить о недооценке роли всенародных, народ­ ных обсуждений как института непосредственной демократии. Да и сам этот институт не отличается совершенством.

Во-первых, нет однозначного отношения к предмету обсуждений. В то время, когда они закреплялись на конституционном уровне, речь шла о всенародном, народном обсуждении наиболее важных вопро­ сов государственной жизни Вопросы общественной жизни не предпо­ лагались в качестве предмета таких обсуждений. В реальности же предметом обсуждения мог стать вопрос общественной (политиче­ ской) жизни или вопрос формально государственной жизни, но с очень большим значением для жизни общества.

Во-вторых, не идеален механизм обсуждений. Более того, можно говорить об отсутствии такого механизма. И дело даже не в том, что слова «наиболее важные вопросы» полностью отдают данный инсти­ тут на усмотрение соответствующих органов власти -- в конце кон­ цов, обсуждения нет смысла организовывать по любому поводу. Од­ нако в целом конституционно-правовое регулирование сводится к опубликованию соответствующего проека, обсуждению его отдель­ ными гражданами, их группами (коллективами) и объединениями, которые направляют свои предложения в компетентный орган, его комиссию, нижестоящие органы, в средства массовой информации, а I госледние, в свою очередь, переправляют поступившие предложения по назначению.

Как правило, в нормах соответствующих законов нет четких пра­ вил относительно последствий обсуждения. Направив свои обраще-

422 Глава II. Институты непосредственной и представительной демократии п РФ

ния, участники обсуждения не получают конструктивных ответов из органов, организовавших всенародные, народные обсухсдения. Не­ редко их даже не уведомляют о получении письма. В итоге у граждан складывается ощущение того, что обсуждение — это лишь внешняя видимость демократии, а их мнение ничего не значит.

Это не должно вести к отказу от всенародных, народных обсужде­ ний. В принципе современные технические средства позволяют усо­ вершенствовать этот процесс.

Кроме того, институт народных обсуждений предусматривает по­ мимо масштабных мероприятий также и специализированные акции,

прежде всего обсуждение законопроектов специалистами, научной об­ щественностью. Как правило, соответствующие комитеты Государст­ венной Думы направляют законопроекты в юридические научные и учебные учреждения, а также в отраслевые институты и органы, по профилю которых идет законопроект. Соответствующие заключения, предложения, замечания, поправки рассматриваются в рабочих груп­ пах комитетов Думы и учитываются в тексте акта.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах ор­ ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» ввел такой институт непосредственной демократии, как публичные слуша­ ния, хотя б субъектах РФ он предусматривался гораздо раньше (в част­ ности, в ст. 62 Устава г. Москвы 1995 г.). По своему происхождению он является родственным институту всенародных обсуждений, но всегаки уже оформляется как самостоятельный институт непосредствен­ ной демократии. Публичные слушания — это своего рода форма кон­ такта (диалога) органов публичной власти с населением.

Согласно ст. 28 названного Закона, для обсуждения проектов му­ ниципальных правовых актов по вопросам местного значения с уча­ стием жителей муниципального образования представительным ор­ ганом муниципального образования, главой муниципального обра­ зования могут проводиться публичные слушания. Это делается по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначают­ ся представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муници­ пального образования.