Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

Конституции проголосовало 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании.

4.Действующий порядок назначения, подготовки

ипроведения референдумов

Как назначается референдум

Конституция 1993 г. отнесла назначение референдума к ведению Президента РФ. В федеральном конституционном законе о референ­ думе 1995 г. зафиксирована следующая процедурная схема (последо­ вательность действий) при назначении референдума:

сначала инициатива референдума выражается в виде сбора двух миллионов подписей граждан или принятия решения о необходимо­ сти проведения референдума Конституционным Собранием;

проверка правильности сбора подписей и подписных листов Цен­ тральной избирательной комиссией РФ и их направление Президен­ ту вместе со своим заключением; либо направление Президенту ре­ шения Конституционного Собрания о необходимости референдума по новой Конституции РФ;

направление Президентом документов и материалов в Конститу­ ционный Суд с соответствующим запросом и принятие последним своего решения о признании инициативы референдума соответст­ вующей Конституции РФ;

принятие решения Президентом о назначении референдума.

Как видим, в Законе 1995 г. о референдуме Федеральное Собрание существенно ограничило шаги Президента. И та же последователь­ ность действий сохранена в Федеральном конституционном законе 2004 г. Президент не вправе по своей инициативе назначить референ­ дум, он лишь реагирует на народную инициативу, решение Конститу­ ционного Собрания или на. подписанный Россией международный договор, предусматривающий обязательное проведение референдума по какому-то вопросу.

Более того, собственно, даже не Президент, а Конституционный Суд предопределяет, быть ли референдуму. Ведь если Конституцион­ ный Суд скажет, что требования Конституции не соблюдены, все про­ цедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом, прекращаются.

Таким образом, нейтрализована возможность использования Президентом референдума для принятия каких-то важных государст­ венных решений, минуя парламент. Поскольку первый Президент РФ подписал Федеральный конституционный закон 1995 г., значит,

394 Глава II. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

либо у него не было намерений использовать референдум для реше­ ний в пику парламенту, либо он понял, что такой вариант решения не пройдет через Федеральное Собрание при принятии данного Закона, поскольку в других случаях Президент более жестко отстаивал свою позицию. Второй Президент РФ, подписав Федеральный конститу­ ционный закон 2004 г., также не имел намерений оспорить установ­ ленный парламентом порядок назначения референдума Российской Федерации.

Справедливости ради отметим, что у российского парламента по этим законам также скромная роль. С ним может быть связана ини­ циатива проведения референдума по поводу новой Конституции РФ. Да и то лишь как этап для последующего созыва Конституционного Собрания. К сбору подписей за проведение референдума, т.с. к народ­ ной инициативе, палаты не имеют прямого отношения. Что касается референдума, вытекающего из международного договора, здесь роли Президента и палат парламента друг другу корреспондируют, по­ скольку сначала Президент должен подписать международный дого­ вор, далее палаты — его ратифицировать. Какой орган в этой ситуа­ ции будет инициировать референдум — подчиненный вопрос.

В конституциях и уставах субъектов РФ сначала можно было ви­ деть различные решения о тех органах, которые назначают референ­ дум. В одних случаях ими оставались законодательные собрания, в других чувствовалось влияние Федерального конституционного за­ кона о референдуме РФ й эта функция возлагалась на президентов республик, губернаторов (глав администраций) субъектов РФ. А Фе­ деральный закон 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» говорил в общей форме, что референдум субъекта РФ назначается ор­ ганом государственной власти субъекта.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах ор­ ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отдал приоритет законодательному (представительному) органу госу­ дарственной власти. В Законе определено, что референдум субъекта Федерации назначается постановлением названного органа в случа­ ях, предусмотренных законом субъекта. Это положение оставлено и в обновленной редакции Закона от 4 июля 2003 г. (п. «г» ч. 3 ст. 5).

Федеральный закон, определяя ключевые полномочия главы ис­ полнительной власти субъекта РФ, его право назначать референдум субъекта не называет. Таким образом, по данному вопросу модель на­ значения федерального референдума не взята за основу.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ ции» более категоричен — в п, 4 ст. 15 прямо сказано, что референдум субъекта Российской Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Рос­ сийской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным зако­ ном, иным федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации,

На уровне местного самоуправления сделано то же самое. В соот­ ветствии с п. 5 той же ст. 15 Федерального закона 2002 г. местный ре­ ферендум назначается представительным органом местного само­ управления. Такое же правило включено в ч. 3 ст. 22 Федерального за­ кона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Характерно, что при неназначении выборов компетентным орга­ ном решение об их назначении и проведении может быть принято из­ бирательной комиссией, являющейся главной на соответствующей территории (т.е. Центральной избирательной комиссией РФ, избира­ тельной комиссией субъекта РФ, избирательной комиссией муници­ пального образования). Если же комиссия не примет необходимого решения, выборы могут быть назначены судом общей юрисдикции соответствующего уровня.

С референдумами дело обстоит иначе. Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ ферендуме граждан Российской Федерации» не предусматривает про­ ведения референдумов Российской Федерации или субъекта РФ ко­ миссиями или назначения референдума судом. Только для местного самоуправления предусмотрено: если представительный орган муни­ ципального образования отсутствует или не принял решения в уста­ новленный срок, тогда местный референдум назначается судом (п. 5

ст. 15).

Обстоятельства, исключающие проведение референдума

Законодательство предусматривает обстоятельства, при наличии которых референдум не может быть проведен.

Во-первых, согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. (ст. 13) референдум не назначается и не проводится в условиях военно­ го или чрезвычайного положения, введенного на территории Россий­ ской Федерации либо на территории, на которой предполагается про­ водить референдум, или на части этой территории, а также в течение грех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

3% Глава II. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

Во-вторых, есть ограничения по повторному референдуму. Так, по Федеральному конституционному закону 1995 г. повторный референ­ дум Российской Федерации не мог проводиться в течение одного года после дня официального опубликования (обнародования) его резуль­ татов с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой во­ проса. Федеральный конституционный закон 2004 г. увеличил срок в два раза: проведение повторного референдума, т.е. референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержа­ нию туже формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по ко­ торому (которым) проведено на состоявшемся референдуме, не до­ пускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов (п. 5 ст. 7).

Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. в законе субъек­ та РФ, уставе муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого не проводятся референдум субъекта, мест­ ный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса. Ука­ занный срок не может превышать два года со дня официального опуб­ ликования результатов референдума. Нельзя проводить новый рефе­ рендум субъекта РФ либо местный референдум ранее чем через два года, если его решение признано недействительным (недействую­ щим) в судебном порядке.

Что касается совмещения дня голосования на референдуме и на выборах, в изначальной редакции ч. 4 ст. 12 Закона 1995 г. говорилось: «Проведение выборов Президента Российской Федерации, феде­ ральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного само­ управления одновременно с проведением референдума Российской Федерации не допускается». Не разъяснялось, что значит «одновре­ менно»; вероятно, подразумевались выборы в тот же день, хотя речь можно вести о выборах, планируемых на срок несколько раньше или позже референдума. Во всяком случае Закон отдавал приоритет про­ ведению федерального референдума. Федеральным конституцион­ ным законом от 27 сентября 2002 г. указанное правило было исключе­ но из Закона. Следовательно, федеральный референдум допустимо совмещать с иными выборными мероприятиями. Но возникает во­ прос — с какими?

И тут надо сказать о новых правилах, включенных в ст. 12 прежне­ го Закона. Речь идет о следующем. Оппозиция в Государственной Думе пыталась инициировать референдум Российской Федерации на осень 2003 г., т.е. перед скорым окончанием полномочий палаты (де­ кабрь 2003 г.), Президента (март 2004 г.), а предлагавшиеся ею вопро-

сы на референдум предполагали негативную оценку положения в стране. 6 связи с этим фракции, обладающие численным большинст­ вом в Думе, оценили такие попытки оппозиции как рекламный ход и добились принятия Федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 г. о внесении изменений в Закон 1995 г. «О референ­ думе Российской Федерации».

Суть нововведений была такова: теперь нельзя выступать с ини­ циативой о проведении референдума Российской Федерации, а само его проведение не допускается (за исключением случаев, когда рефе­ рендум инициируется в соответствии с международными договорами Российской Федерации) в период избирательной кампании, прово­ димой одновременно на всей территории страны на основании реше­ ния уполномоченного федерального органа, или если проведение ре­ ферендума «приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов госу­ дарственной власти» (ч. 4 ст. 12).

Итак, в последние 12 месяцев полномочий Президента, Государ­ ственной Думы (других федеральных выборных органов пока нет) нельзя ни инициировать, ни проводить референдум.

Данные нововведения, как уже упоминалось во втором разделе книги, были оспорены частью депутатов Государственной Думы в Конституционном Суде РФ. В своем постановлении от 11 июня 2003 г. Суд признал их конституционными, но определил, что период, в течение которого граждане вправе выступать с инициативой о про­ ведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избиратель­ ного цикла (он равен четырем годам), с тем чтобы — с учетом установ­ ленной действующим законодательством продолжительности кампа­ нии по проведению референдума — обеспечить возможность прове­ дения в течение четырехлетнего избирательного цикла не менее двух референдумов.

Соответствующие положения перекочевали и в Федеральный конституционный закон 2004 г. В соответствии с п. 3 ст. 7 референдум не проводится в последний год полномочий Президента, Государст­ венной Думы, а также в период избирательной кампании, проводи­ мой одновременно на всей территории Российской Федерации на ос­ новании решения уполномоченного федерального органа (кроме случаев, когда речь идет о принятии новой Конституции по инициа­ тиве Конституционного Собрания или о референдуме, предусмот­ ренном международным договором Российской Федерации).

Однако Закон 2004 г. не содержит запретов иных голосований в день референдума Российской Федерации.

398 Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

Для уровня субъекта РФ и местного самоуправления Федеральный закон от 12 июня 2002 г. разрешает совмещение референдумов и выбо­ ров, а также различных референдумов. Предусмотрено, что в соответ­ ствии с законом субъекта, уставом муниципального образования голо­ сование на референдуме субъекта, местном референдуме не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесе­ но уполномоченным на то органом на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) в целях его совмещения с днем голосования на назна­ ченных выборах в органы государственной власти или органы местно­ го самоуправления либо с днем голосования на ином назначенном ре­ ферендуме. Как увидит читатель из раздела книги, посвященного вы­ борам, сейчас взят курс на то, чтобы местные голосования проводить в единые сроки два раза в году — в марте или октябре.

Инициатива, бюллетень, общие npaeu.ia подготовки

и проведения референдумов

|

Правила подготовки и проведения референдумов мало чем отли­ чаются от аналогичных правил при выборах депутатов и выборных должностных лиц. Они сконцентрированы в разделе книги об изби­ рательной системе и избирательном праве Российской Федерации. Здесь мы приводим лишь исходную информацию.

Подготовкой и проведением референдумов занимаются те же са­ мые комиссии, что и на выборах, с той лишь разницей, что в данном случае они называются комиссиями референдума.

На выборах разрешено для регистрации кандидатов как собирать подписи избирателей в их поддержку, так и вносить избирательный залог. На референдуме, естественно, залоги не могут предусматри­ ваться. Сбор подписей граждан в поддержку референдума организу­ ется инициативной группой, которая сама должна быть зарегистри­ рована соответствующей комиссией референдума.

Федеральный конституционный закон 2004 г. значительно услож­ нил порядок инициативы референдума Российской Федерации. По За­ кону 1995 г. граждане либо общероссийские общественные объедине­ ния, предусмотревшие в своем уставе участие в федеральных .выборах, могли образовать инициативную груштув количестве не менее 100 че­ ловек,зля сбора подписей в поддержку инициативы проведения рефе­ рендума. Инициативная группа обращалась в избирательную комис­ сию субъекта РФ. на территории которого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством о ее регистрации. При этом полагалось обязательно указать формулировку вопроса (вопро­ сов), предлагаемого (предлагаемых) инициативной группой для вы-

несения на референдум. После регистрации инициативная группа могла собирать положенное число подписей и представлять их в соот­ ветствующую избирательную комиссию. Регистрационное свиде­ тельство инициативной группы было действительно в течение трех месяцев, значит, следовало уложиться со сбором подписей в этот срок. Причем на территории одного субъекта РФ либо совокупно за пределами территории Российской Федерации можно было собрать не более 10% общего числа подписей.

Закон 2004 г. установил (ст. 15), что инициативная группа по прове­ дению референдума должна состоять из региональных подгрупп, созда­ ваемых более чем в половине субъектов РФ (напомним, что это мини­ мально 45 субъектов РФ). В каждую региональную подгруппу ини­ циативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых нахо­ дится на территории того субъекта РФ, где образована региональная подгруппа. Таким образом, если по прежнему Закону достаточно было 100 инициаторов референдума РФ, теперь их должно быть не ме­ нее 4500.

Собрание каждой региональной подгруппы обязательно, на нем участники должны принять решения: 1) об утверждении формули­ ровки вопроса (вопросов) референдума; 2) об образовании инициа­ тивной группы по проведению референдума; 3) о назначении из чис­ ла членов региональной подгруппы уполномоченных представителей региональной подгруппы. Собрание правомочно, если в нем участву­ ют не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта, где проводится собрание. За­ кон 2004 г. содержит формулировку, которая отобьет всякую охоту инициировать референдум: «Подписи указанных участников рефе­ рендума в протоколе их регистрации на собрании региональной под­ группы удостоверяются нотариально». При этом создатели Закона «забыли* пояснить, как это технически оформить. А ведь получается, что нотариус должен присутствовать при регистрации. Если собрать подписи и затем пойти к нотариусу со списком, он их не заверит.

Закон 2004 г. предусмотрел два этапа регистрации для инициатив­ ной группы референдума РФ.

Сначала производится регистрация региональной подгруппы в изби­ рательной комиссии соответствующего субъекта РФ. Однако все зави­ сит от Центральной избирательной комиссии РФ. Получив докумен­ ты от региональной подгруппы, избирательная комиссия субъекта РФ незамедлительно уведомляет ЦИК о вопросе (вопросах) референ­ дума, указанном (указанных) в ходатайстве. ЦИК в течение 10 дней со

400 Глава II. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

дня первого такого уведомления проверяет соответствие вопроса (во­ просов) референдума требованиям Федерального конституционного закона о референдуме и принимает соответствующее решение. Если ЦИК установила несоответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям Закона, она мотивирует это в своем заключении, кото­ рое утверждается решением ЦИК и незамедлительно доводится до сведения всех избирательных комиссий субъектов РФ. После получе­ ния этого заключения избирательные комиссии субъектов не вправе регистрировать региональные подгруппы. Конечно, помимо этого избирательные комиссии субъектов вправе отказать в регистрации региональных подгрупп, если они недолжным образом оформили свои документы.

Вторым этапом является регистрация Центральной избирательной комиссией РФ инициативной группы и вопроса (вопросов) референдума Российской Федерации. В случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов РФ уполномоченные представители этих подгрупп вправе на своем собрании принять решение об обраще­ нии в ЦИК РФ с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума и вопроса (вопросов) референдума. Общий срок обращения -- не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы. ЦИК РФ устанавливает соответст­ вие всех представленных документов требованиям Закона и в течение 10 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регист­ рации инициативной группы по проведению референдума, регистри­ рует ее уполномоченных представителей, в том числе уполномоченных представителей по финансовым вопросам, даст разрешение на откры­ тие специального счета фонда референдума, а также выдает инициа­ тивной группе по проведению референдума регистрационное свиде­ тельство и извещает об этом избирательные комиссии субъектов Феде­ рации, зарегистрировавшие региональные подгруппы. В регистраци­ онном свидетельстве, выданном инициативной группе по проведению референдума, указывается дата окончания срока сбора подписей в под-

. держку инициативы проведения референдума.

Инициативная группа по проведению федерального референдума обя­ зана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее двух мшыионов подписей участников референдума. При этом на один субъект РФ должно приходиться не более .40тыс. подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта. Если сбор подписей осуществляется среди участ­ ников референдума, проживающих за пределами территории РФ, об­ щее число этих подписей не может составлять более 50 тыс.

Федеральный конституционный закон 2004 г. в два раза сократил срок сбора подписей. По Закону 1995 г. он составлял три месяца, те­ перь сбор подписей в поддержку инициативы проведения референду­ ма осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем реги­ страции инициативной группы по проведению референдума.

Закон 2004 г. также ужесточил правила сбора полдписей. Право сбо­ ра подписей в поддержку инициативы проведения референдума при­ надлежит исключительно членам инициативной группы по проведе­ нию референдума, входящим в региональную подгруппу, зарегистри­ рованную избирательной комиссией субъекта Федерации, на террито­ рии которого осуществляется сбор подписей. Таким образом, привлекать других лиц в качестве сборщиков подписей 'Закон не разре­ шает. Нельзя также инициаторам выехать в другие субъекты, где не соз­ дано зарегистрированных подгрупп, и собирать там подписи. Подписи в поддержку инициативы проведения референдума могуг собираться только на территориях тех субъектов РФ, избирательными комиссия­ ми которых были зарегистрированы региональные подгруппы.

Подписные листы и итоговый протокол инициативной группы представляются в избирательную комиссию соответствующего субъ­ екта РФ, которая проверяет соблюдение требований Закона при сбо­ ре подписей, принимает по результатам проверки свое постановление и направляет подписные листы, итоговый протокол и постановление в Центральную избирательную комиссию РФ. Подписные листы с подписями граждан, находящихся за границей, удостоверяются соот­ ветствующим консульским учреждением Российской Федерации и вместе с экземпляром итогового протокола инициативной группы передаются ее уполномоченным представителем в ЦИК РФ.

ЦИК РФ проводит проверку соответствия поступивших доку­ ментов требованиям Закона и направляет подписные листы со сво­ им.заключением Президенту. Еслиже при проверке будет установле­ но, что число действительных подписей нс отвечает требованиям За­ кона, выносится постановление ЦИК РФ об отказе в проведении ре­ ферендума Российской Федерации.

Инициатива референдума субъекта РФ, местного референдума учитывает соответствующий уровень, но в принципе также исходит и t того, что необходимы инициативные группы референдума, требу­ ется сбор подписей граждан и далее решение избирательной комиссии субъекта РФ или муниципального образования о достаточ- I юсти и действительности собранных подп исей для назначения рефе­ рендума. Решения о референдуме субъекта РФ или местного рефе­ рендума, как говорилось ранее, принимают соответственно законе-

402 Глава II. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

дательный (представительный) орган государственной власти субъ­ екта РФ. представительный орган муниципального образования.

Если референдум назначен, граждане включаются в списки его уча­ стников в таком же порядке, как и на выборах.

В период кампании референдума допускается агитация по вопро­ сам референдума в принципе по тем же правилам, как и агитация в пе­ риод выборов. Однако могут быть и свои особенности. В частности, Федеральный конституционный закон 2004 г. (ст. 60—61) предусмот­ рел для федеральных референдумов, что в целях реализации права на проведение агитации по вопросам референдума, оплачиваемой из фондов референдума, политические партии, участники референдума могут создавать инициативные агитационные группы. Такая группа мо­ жет быть создана после регистрации ЦИК РФ инициативной группы по проведению референдума, но не позднее чем через 20 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. В инициативную агитационную группу должно входить нс менее 500 участников референдума. Участник референдума может входить только в одну инициативную агитационную группу. В Законе есть правило: участник референдума, входящий в инициативную группу по проведению референдума, не может входить в инициативную агитаци­ онную группу.

Решение о создании инициативной агитационной группы поли­ тической партией принимается на съезде с определением персональ­ ного состава группы. Решение о создании инициативной агитацион­ ной группы участниками референдума принимается на собрании, в котором должно принимать участие не менее 500 участников рефе­ рендума, при этом на собрании определяется персональный состав инициативной агитационной группы. Подписи в протоколе регист­ рации участников собрания удостоверяются нотариально!

Далее инициативная агитационная группа подлежит регистрации ЦИК РФ, получает регистрационное свидетельство.

Бюллетень голосования на референдуме обязательно предполагает альтернативу. Формулируется вопрос, в котором заключена суть про­ блемы, и два ответа на него («да» и «нет»). Однако в принципе нельзя исключать, что гражданину предложат на выбор два варианта реше­ ния проблемы (а может и более), и он должен поддержать один из них (к примеру: «вы за то, чтобы граждане вступали в брак только с 18 лет»; «вы за то, чтобы граждане вступали в брак с 16 лет»; «вы за то, чтобы граждане вступали в брак с 14 лет»). Конечно, в этом случае от гражданина ожидается поддержка одного из вариантов.

Голосование на референдуме проводится в воскресенье. Законода­ тельство не допускает назначение голосования на предпраздничный