Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

ния трудящихся масс. И Октябрьская революция впервые создала гражданина в смысле носителя частицы коллективного волеизъявле­ ния трудящихся масс, воплощаемого в Советском государстве1.

Безусловно, идеологические клише отнюдь не всегда подтвержда­ ются реальной практикой. Достаточно очевидно, что «гражданин» Советского Союза не мог до самого последнего времени обрести та­ кую же степень свободы, как «Подданный» в ряде монархий.

Но и в самих странах-монархиях ситуация меняется. Одни сохра­ няют традицию и несмотря на большой объем прав, реальной свобо­ ды и демократии коренное население продолжают называть поддан­ ными (например, законодательство Швеции). Однако другие страны, формально оставаясь монархиями, тем не менее предпочли катего­ рию «гражданство» (например, Великобритания, Испания и др.). Этим подчеркивается не только степень демократии и широта уча­ стия граждан в политической жизни, но и свободное признание ими монархии как приемлемой для себя (устраивающей их) формы госу­ дарственного правления.

3. Гражданство как естественное состояние индивидов

Наличие гражданства соответствующего государства является ес­ тественным состоянием для человека. Подавляющее большинство людей в мире обладает гражданством какого-то государства. Отсутст­ вие гражданства, состояние без гражданства — скорее исключение, нежели правило. В принципе государства выступают за сокращение безгражданства. Международная Конвенция о сокращении безграж­ данства от 30 августа 1961 г. исходит из того, что вопросы предоставле­ ния гражданства решаются государствами прежде всего с учетом ин­ тересов индивидов; государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гра­ жданства.

Россия следует общей линии. В Законе о гражданстве 1991 г. была ст. 7 «Сокращение безгражданства», которая гласила, что Российская Федерация поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гра­ жданства и нс препятствует приобретению ими иного гражданства. В Законе 2002 г. говорится, что «Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без граж­ данства, проживающими на территории Российской Федерации»

1 См.: СССР. ЦИК 2 созыва, 2 сессия. Заседание ЦИК Союза ССР, 24 октября

1924 г. // Бюллетень N° 13. М., 1924. С. 69.

данство своего государства, хотя лицо может и желать, чтобы его ли­ шили гражданства, или же совершать деяния, заведомо делающие возможным применение такой меры, как лишение гражданства.

Документы 20-х годов связывали лишение гражданства главным образом с контрреволюционными выступлениями против советской власти. Закон СССР о гражданстве 1938 г. не назвал вообще никаких оснований для лишения гражданства СССР, указав только, что оно может иметь место по приговору суда в случаях, предусмотренных за­ коном, или в силу особого в каждом случае указа Президиума Верхов­ ного Совета СССР (ст. 7). По Закону СССР 1978 г. лишение граждан­ ства СССР могло иметь место в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило дейст­ вия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государствен ной безопасности СССР (ст. 18). Та­ кая формулировка—даже если отнестись с пониманием к праву госу­ дарства защищать свои интересы — давала простор усмотрению ком­ петентных органов и должностных лиц в оценке повеления граждан.

По Закону о гражданстве СССР от 23 мая 1990 г. лишение граждан­ ства СССР могло иметь место в отношении лица, проживающего за границей. Иначе говоря, лишение гражданства с оставлением гражда­ нина на жительстве в СССР либо с одновременным выдворением из

СССР исключалось. Закон также снял указания на то, что основой лишения должны быть действия, «порочащие высокое звание граж­ данина СССР», исключил упоминание о «престиже» СССР, уточнил, что лишаемое гражданства лицо совершило действия, наносящие «существенный» ущерб «государственным интересам» или государст­ венной безопасности СССР (ст. 23).

С учетом международных документов впервые в Законе о граж­ данстве 1991 г., а затем и в Конституции РФ появилась запись о праве на изменение лицом своего гражданства. Правда, формулировка За­ кона 1991 г. была шире: «никто» не может быть лишен в Российской Федерации своего гражданства или права изменить его — значит, не только россиянин, но и любой иной человек. Но, вероятно, все же го­ сударство индифферентно к тому, как поступает со своим гражданст­ вом иностранец, и небезразлично к намерениям своих граждан. По­ этому, гарантируя то же самое, норма Конституции РФ начинается со слов «гражданин Российской Федерации».

Однако некоторых вопросов конституционное положение о том, что гражданин РФ «не может быть лишен своего гражданства», вес таки не снимает. В частности, как быть в том случае, если россиянин поступит на службу в армию, в органы полиции, юстиции, безопасно

сти иностранного государства? Некоторые страны допускают для та­ ких случаев лишение гражданства, хотя и называют это более «эле­ гантно* — прекращением или утратой гражданства.

Кстати, Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. допускает несколько случаев утраты гражданства по инициативе государства,

среди которых: добровольное приобретение гражданства другого го­ сударства; добровольная служба в иностранных вооруженных силах; поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным инте­ ресам государства; отсутствие подлинной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей. Правда, в Кон­ венции сказано, что государство не может предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства, в том числе по перечисленным основаниям, если соответствующее лицо в результате этого становится лицом без гражданства.

5.Предпосьика полного объема прав, свобод

иобязанностей

Наличие российского гражданства есть предпосылка для облада­ ния человеком полным объемом прав и свобод, закрепленных в Консти­ туции РФ и текущем законодательстве, а также исполнения всех обя­ занностей. Если человек является иностранцем или лицом без граж­ данства, к нему применяется правило «национального режима», т. е. он пользуется практически почти всеми правами и свободами, несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации.

Но «почти» — не значит полностью. Есть определенные возмож­ ности, которые существуют лишь для российских граждан — право создавать политические партии, право избирать и быть избранным в органы государственной власти, состоять на государственной службе и т.д. (см. главу о конституционно-правовых основах положения ино­ странных граждан в Российской Федерации в данном разделе). Суще­ ствуют определенные правила для нероссияи в части открытия пред­ приятий, счетов в банках, ведения ряда видов производственной дея­ тельности, получения работы в России и др.

б. Устойчивая связь

Еражданство есть устойчивая связь лица и государства. Так гласит Закон 2002 г. о гражданстве, и это означает, что гражданство существу­ ет постоянно. Большинство лиц приобретает гражданство по факту рождения, остается в гражданстве своего государства на всю жизнь. Многие даже не ощущают своего гражданства в обыденной жизни, о

нем вспоминают при каких-то внешних побудительных мотивах (по­ ездка за границу, смешанный брак и т.д.).

Гражданство не подвержено автоматическому воздействию раз­ личных внешних факторов. Даже в ситуации со сменой гражданства все равно можно говорить о том, что возникает постоянная и устойчи­ вая связь лица и другого государства, поскольку приобетенис нового гражданства — шаг обдуманны#по многим параметрам и рассчитан­ ный, как правило, на всю оставшуюся жизнь человека. Порой счита­ ют, что есть некий автоматизм предоопределения гражданства ребен­ ка при смешанных браках. На деле же и здесь все четко: во-первых, родители, вступая в брак, сознательно шли на соответствующие по­ следствия для их ребенка, предопределяя его гражданство по граж­ данству одного из родителей; во-вторых, государства из чувства гума­ низма позволяют такому ребенку, когда он достигнет совершенноле­ тия, претендовать на гражданство второго родителя. Приобретая но­ вое гражданство, человек, как правило, желает укрепиться в своем статусе гражданина данного государства, в том числе быть ему полез­ ным, стать законопослушным, исправным налогоплательщиком. Иначе говоря, он хочет скорее обрести психологию такого же гражда­ нина, как и тот, кто обладает гражданством данного государства от ро­ ждения.

Закон 2002 г. о гражданстве оговаривает специальные случаи, дабы во избежание их произвольной трактовки не возникало недоразу­ мений:

предусмотрено сохранение гражданства Российской Федерации за лицами, проживающими за ее пределами, — ни само по себе про­ живание, ни его длительность не прекращают этого гражданства (ч. 3

ст. 4);

заключение или расторжение брака между гражданином РФ и ли­ цом, не имеющим гражданства Российской Федерации, не влечет за собой изменение гражданства, «указанных лиц» (ч. 1 ст. 8). Это озна­ чает, что изменений не наступает по данному поводу не только для россиянина, но и для состоящего (состоявшего) с ним в браке ино­ странца либо лица без гражданства;

изменение гражданства одним из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга (ч. 2 ст. 8);

расторжение брака не влечет изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей (ч. 3

ст. 8).

7. Правовая связь

Гражданство есть, по Закону о гражданстве, правовая связь. Это оз­ начает, что вопросы состояния в гражданстве, его приобретения, пре­ кращения регулируются законодательством РФ. Все отношения, воз­ никающие в связи с гражданством, являются правовыми — иначе го­ воря, они должны иметь в основе те или иные нормы законов и подза­ конных актов. Действия государственных органов и должностных лиц по вопросам гражданства вытекают из этих норм, соизмеряются с ними.

Никаких изменений состояния гражданства по «фактической до­ говоренности» между физическими лицами либо между ними и госу­ дарственными органами быть не может. В каждом случае требуются не только официальные действия сторон, но и официальные решения компетентных органов государства.

Не случайно поэтому в Законе о гражданстве творится о доку­ ментальном подтверждении гражданства. Документам, удостоверяю­ щим гражданство Российской Федерации, является паспорт граждани­ на РФ или иной основной документ, содержащие указание на граждан­ ство лица (ст. 10).

8. Единство и равенство гражданства

Конституция РФ (ст. 6) гласит, что гражданство в Российской Феде­ рации является «единым» и «равным» независимо от оснований его при­ обретения. Эта норма воспроизведена в Законе 2002 г. о гражданстве (ч. 2 ст. 4). Что это означает?

Прежде всего, единство и равенство гражданства следует пони­ мать в том плане, что все лица, имеющие гражданство России, имеют

одинаковый конституционно-правовой статус, обладают в равной мере

правами, свободами, несут обязанности, вытекающие из российского закон одател ьства.

В вопросах гражданства не.может быть «стажа», т. е. установления для кого-то льгот и преимуществ, обусловленных длительностью («пожизненностью») состояния в российском гражданстве. Стано­ вясь российским гражданином, человек — по общему правилу — с первого дня имеет такой же объем прав и обязанностей, как и другие граждане страны. ' ,

Это не означает, что законодательством не могут быть установле­ ны некоторые специальные требования к осуществлению отдельных прав, свобод и обязанностей с учетом новоприобретенного россий­ ского гражданства. Поясним тезис примерами:

право выдвигаться на пост Президента РФ имеет гражданин, при­ обретший гражданство России нс только по рождению, но и по заяв­ лению (гак называемый натурализованный гражданин; в США тако­ му гражданину не суждено стать Президентом). Однако для кандида­ та на пост Президента РФ устанавливается требование не только быть российским гражданином РФ, но и прожить в качестве гражданина России нс менее 10 лет нас? территории;

весь трудовой стаж, «заработанный» человеком после приобрете­ ния гражданства, будет учтен при оформлении его пенсионного дела; но стаж работы до обретения российского гражданства учитывается по особым правилам, установленным нашим законодательством;

врач, ставший российским гражданином, имеет право работать по своей специальности только после признания его медицинского ди­ плома в установленном порядке;

молодой человек, получивший российское гражданство, имеет равное с другими право поступать в вуз; но если он учился в вузе дру­ гого государства и хотел бы зачесть эту учебу и перевестись в россий­ ский вуз, возникнет вопрос вообще о допустимости перевода и о со­ размерности учебных планов вузов.

Можно было бы привести и другие примеры. Однако главное ус­ ловие понятно: речь не идет о какой-то дискриминации тех, кто не­ давно получил российское гражданство. В одних случаях учитывается значение соответствующего права, в других — его сопоставимость с возможностями иных граждан России.

Категории единства и равенства применяются к самому граждан­ ству, т.е. начинают действовать после его приобретения. Что касается желающих приобрести российское гражданство, они могут претендо­ вать лишь на равное внимание к себе со стороны российских властей, т.е. к каждому должен быть проявлен индивидуальный подход, допус­ кающий учет определенных преимуществ в приобретении этого гра­ жданства.

9. Гражданство и федерализм

Категория единства применительно к гражданству Российской Федерации заставила решать один весьма острый и в какой-то мере болезненный вопрос, обусловленный федеративным характером на­ шего государства. В Россию входит 21 республика в качестве ее субъ­ ектов. В Конституции РФ республика характеризуется как государст­ во (ст. 5). А в науке и на практике зачастую гражданство считают од­ ной из характеристик государства.

По Закону РФ о гражданстве 1991 г. граждане РФ, постоянно про­ живающие на территории республики в составе РФ, являлись одно­ временно гражданами этой республики. Можно было сказать и на­ оборот: каждый гражданин данной республики является одновремен­ но и гражданином Российской Федерации, на пего в полной мере распространяется принцип равенства гражданства, о котором гово­ рилось выше.

Согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Фе­ дерации находится «гражданство в Российской Федерации». Пони­ мать эти слова можно лишь так: Россия, во-первых, регулирует свое, т.е. федеративное, гражданство; во-вторых, устанавливает общие пра­ вила относительно гражданства, обязательные для субъектов РФ, — не случайно в приведенном тексте сказано не «гражданство Россий­ ской Федерации», а «гражданство в Российской Федерации».

Республики на основе такого толкования Конституции РФ и За­ кона 1991 г. могли принимать, и некоторые из них принимали свои нормативные акты (законы) о гражданстве. Отсюда уже на то время возникла необходимость четко определиться с рядом ситуаций, что­ бы избежать коллизии этих актов с федеральным законодательством.

Прежде всего надо было решить, какими путями приобретается гражданство республики. Согласно ст. 2 Закона о гражданстве 1991 г. факт постоянного проживания на территории республики уже авто­ матически делал человека ее гражданином. Как к этому относиться — зависело оттого, что дает данное гражданство. В условиях единого го­ сударственного пространства Российской Федерации для многих гра­ ждан безразлично, где они проживают. После окончания институтов они десятилетиями живут в отдаленных от центра республиках, рабо­ тают там геологами, инженерами и т.д. Они интсфировались в насе­ ление соответствующей республики. Для них важно не то, назовут ли их гражданами данной республики или нет, а как решат их жилищные вопросы, дадут ли местные надбавки к пенсиям и т.д. И еще важно было, чтобы в других частях Российской Федераци и их не лишили ка­ ких-то прав на основании признания гражданами иного субъекта РФ. Таким образом, гражданство субъектов РФ — а это только республики в составе Федерации — надо было считать символическим, скорее речь шла о жителях республик.

Но не будем забывать, что установление гражданства республик приходится на время, когда они очень заботились о своем суверените­ те . И введение фажданства республик не только было формальным от­ ражением их характеристик как государств (гражданство может иметь только государство), но еще и связывалось с претензиями республик на

регулирование вопросов порядка приобретения их гражданства. А это означало, что какая-то из республик могла и нс согласиться с приоб­ ретением их гражданства «явочным» порядком — путем поселения на их территории. Они хотели бы принимать в свое гражданство.

Отсюда и возникали определенные трудности. Прежде всего, в ус­ ловиях отстаивания своих суверенитетов, а то и «ассоциированного» вхождения в Российскую Федерацию некоторые республики были не прочь рассматривать свое гражданство и российское гражданство как наличие у жителей республик двойного гражданства. Конечно, про­ тив этого требовалось решительно возразить. Проживая в республи­ ках и будучи формально их гражданами, все жители были прежде все­ го гражданами России. Никакого особого статуса, вытекающего яко­ бы из обладания гражданством республики, у них не возникало.

Трудности были связаны и с тем, что отдельные республики уста­ навливали свои условия приема в их гражданство, отличающиеся от общефедеральных требований. Достаточно наглядный пример: если по Закону РФ 1991 г. надо было проживать пять лет на территории Российской Федерации для возбуждения ходатайства о приеме в рос­ сийское гражданство, то по Закону от 21 декабря 1992 г. «О гражданст­ ве Республики Саха (Якутия)» (п. 2 ст. 13) предусматривалось посто­ янное проживание в Якутии не менее 10 лет, чтобы претендовать на гражданство этой Республики.

Кроме того, получалось, что если при приобретении российского гражданства иностранцем или лицом без гражданства предполагалось их проживание на территории республики, надо было либо получить согласие органов республики на приобретение федерального граж­ данства, либо сразу же решить и вопрос о гражданстве республики. По Закону 1991 г. при рассмотрении вопросов гражданства, затраги­ вающих интересы республики, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ учитывала мнение компетентных органов рес­ публики (ст. 34). Правда, отсюда не вытекало, что по решению феде­ ральных органов, принятому с соблюдением данной процедуры, че­ ловек получал и гражданство республики. Тем более ситуация ослож­ нялась, если республика возражала вообще против предоставления российского гражданства. И еще одно: прежний Закон допускал при­ обретение российского гражданства в порядке регистрации, т.е. по решению местных органов МВД, следовательно, и М ВД республики в составе Федерации. Но было неясно, получало ли лицо при этом только федеральное гражданство либо одновременно российское гра­ жданство и гражданство данной республики или же по второму слу­ чаю требовалось специальное решение республики. Но главное: не