Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

§ 8. Коллективные обращения граждан пи вопросам общественного значения 423

На публичные слушания должны выноситься:

1)проект устава муниципального образования, а также проект му­ ниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2)проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3)проекты планов и программ развитая муниципального образо­ вания;

4)вопросы о преобразовании муниципального образования. Слова «должны выноситься», используемые в Законе, означают,

что по перечисленным вопросам публичные слушания обязательны. Порядок организации и проведения публичных слушаний опреде­

ляется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального обра­ зования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

§ 8. Коллективные обращения граждан но вопросам общественного значения (петиции)

Литература

Алистратов ЮН. Право петиций в Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1997\Любимов А.П. Гражданский лоббизм. Пронедурыи технологии обращений граждан. М., 1998; Миронов М.А. Власть и народ: об­ ратная связь. М., 1999; Миронов М.А. Обращения граждан как элемент систе­

мы защиты прав человека и основных свобод: право и практика. N4., 2001; Ми­ ронов М.А. Обращения граждан как конституционно-правовой институт. Проблемы реализации: Дисс.... докт. юрид. наук. М., 2002; Обращения 1раж-

дан: организация и порядок рассмотрения / Под общ. ред. М.А. Миронова. М., 2001; Старостина И.А., Зайцева Е.Р. Петиция как коллективная форма

реализации и защиты прав й свобод граждан // Вестник Московского ун-та. Серия 11 «Право». 1993. № 4.

Специфической формой выражения общественного мнения явля­ ются коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения. Этот институт в общем-то давно существует в конституци­ онном праве нашей страны. В прежние годы из трех форм обращений граждан — жалобы, заявления и предложения — его в большей мере связывали с третьей формой. Считалось, что если жалобы и заявления

424 Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

больше отражают индивидуальный интерес граждан, то предложения отражают общественный интерес, желание человека как-то повлиять на положение дел, ликвидацию недостатков, от чего будет польза и ему лично, и окружающим гражданам, и обществу в целом. Предло­ жения могут исходить от одного гражданина, но гораздо ощутимее становится коллективное обращение граждан по вопросу общественного значения. В последние годы такие обращения чаще стали именовать петициями, и конституционно-правовой институт с этим наименова­ нием постепенно пробивает себе дорогу в законодательстве.

Суть коллективного обращения (петиции) состоит в следующем: некоторая часть граждан считает какую-то проблему весьма злобо­ дневной, заслуживающей внимания быть рассмотренной компетент­ ным органом государства или органом местного самоуправления либо решенной путем референдума. Граждане создают так называе­ мую инициативную группу, которая регистрируется в установленном порядке и начинает сбор подписей за обращение к органу государства или органу местного самоуправления — чтобы он включил соответст­ вующий вопрос в свою повестку дня и разрешил его, а если сочтет нужным, — назначил референдум. Получив коллективное обращение (петицию), компетентный орган рассматривает его и принимает ре­ шение по существу дела.

Итак, коллективное обращение (петицию) отличают от иного об­ ращения три фактора:

проблема имеет общественное значение; надо собрать нс менее определенного числа подписей (оно уста­

навливается соответствующим нормативным правовым актом); обращение (петиция) имеет обязывающее значение для соответ­

ствующего органа. Получив его, орган не может перепоручить вопрос иному органу, должностному лицу (по другим обращениям он вправе так поступить), должен включить вопрос в повестку дня своей рабо­ ты, рассмотреть, принять решение или вынести вопрос на народное голосование.

Российский федеральный законодатель весьма затянул с приня­ тием федерального закона об обращениях граждан. Субъекты РФ принимают свои акты. Например, в г. Москве действует Закон от 18 июня 1997 г. «Об обращениях граждан» (с изм. от 21 июня 2000 г.). Есть такие законы и в других субъектах РФ.

§ 9. Народная правотворческая инициатива

Литература

Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местно­ го самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч. трудов / Под ред. А. В. Иванченко. М ., 2004; Комарова В. Формы непосредственной демократии в России. Учебное пособие. М., 1998; Руденко В. Н. Институт народной право­

творческой инициативы: зарубежный опыт и его значение для Российской Федерации и ее субъектов // Научный ежегодник Инсгитута философии и права Уральского отделения Российской академии наук. Вып, 1. Екатерин­ бург, 2001; Руденко В.Н. Институт народной правотворческой инициативы в современном конституционализме // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2; Трайнин И.П. О непосредственном народном законодатель­

стве в капиталистических странах (Референдум и законодательная инициати­ ва) // Сов. государство и право. 1937. № 1—2,

Отдельным институтом непосредственной демократии в ее кон­ сультативных формах является народная правотворческая инициати­ ва. В определенной мере ее можно было бы считать разновидностью коллективного обращения граждан. И все же лучше рассматривать народную правотворческую инициативу как самостоятельный инсти­ тут по следующим причинам.

Во-первых, это предмет обращения. При просто коллективном обращении (петиции) его предметом будет, скажем так, обычная про­ блема, и она может быть разрешена правоприменительным решени­ ем органа государственной власти, местного самоуправления или же он начнет подготовку своего нормативного акта. При народной пра­ вотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос о при­ нятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и сбор подписей идет за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти (в этом — важнейшее отличие от просто коллективного обращения по общественно значимому вопросу).

Во-вторых, при народной правотворческой инициативе предпо­ лагается значительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку проекта нормативного правового акта, причем с использованием подписного листа установленной формы. А для ор­ гана власти может быть определен предельный срок, в рамках которо­ го надо отреагировать на правотворческую инициативу.

Одним из первых актов Российской Федерации, в котором была закреплена народная правотворческая инициатива, стал Федераль­ ный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации ме-

Ш Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

стного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный за­ кон от 6 октября 2003 п, пришедший ему на смену, также сохранил этот институт.

Согласно ст. 26 Закона 2003 г. с правотворческой инициативой мо­ жет выступить инициативная группа граждан, обладающих избира­ тельным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Ми­ нимальная численность инициативной группы граждан устанавлива­ ется таким актом и не может превышать 3% числа жителей муници­ пального образования, обладающих избирательным правом.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обяза­ тельному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции кото­ рых относится принятие соответствующего акта, в течение трех меся­ цев со дня его внесения. Представителям инициативной группы гра­ ждан должна быть обеспечена возможность изложения своей пози­ ции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к ком­ петенции коллегиального органа местного самоуправления, указан­ ный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмот­ рения проекта муниципального правового акта, внесенного в поряд­ ке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

В законодательстве субъектов Федерации нет четкости в трактовке коллективных обращений граждан, петиций, народной правотворче­ ской инициативы. Порой эти институты переплетены.

Например, в Уставе г. Москвы 1995 г. есть ст. 65 «Обращения и пети­ ции граждан». Она использует понятие «обращения» в связи с правом граждан индивидуально и группами обращаться в органы государст­ венной власти города, органы местного самоуправления и к их долж­ ностным лицам. Л вот право граждан осуществить гражданскую зако­ нодательную инициативу реализуется путем внесения в Московскую городскую Думу «петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы». Закон г, Москвы от 14 декабря 200] г. «О законах города Москвы и постановлениях Московской го­ родской Думы» воспроизводит положения Устава и лишь добавляет, что петиция вносится от имени не менее десяти тысяч граждан (ст. 5).

Установлено также, что Дума и мэр рассматривают проект закона горо­ да, прилагаемый к петиции, в двухмесячный срок со дня официального внесения петиции. Таким образом, московское регулирование проти­ воречиво, сначала можно предположить, что речь идет всего лишь о предложении правотворческого характера, однако потом становится ясно, что все-таки к петиции прилагается законопроект.

В некоторых странах (например, в отдельных штатах США) ис­ пользуется институт принятия нормативных актов посредством на­ родной инициативы: какой-то проект документа официально публи­ куется как законопроект, иначинается сбор подписей за него. Еслинеобходимое число подписей получено, законопроект считается приня­ тым как закон. Достаточно ясно, что в данном случае мы имеем дело с перерастанием одного института в другой. По существу народная ини­ циатива уступает здесь место референдуму, хотя и проводимому в спе­ цифической форме. Основанием для такого вывода является то. что ре­ зультат акции имеет нс просто обязательный, но и окончательный ха­ рактер — появляется правовой акт, принятый народом.

§ 10. Наказы избирателей

Литература

Богомолов М. Т, Наказы избирателей // Ученые записки Саратовского

юрид. ин-та. Вып.Х1Х. Ч. 2. Саратов, 1970; Галесник Л.С. О наказах советских избирателей // Вопросы истории, теории и государственного права. Ученые записки Свердловского Юридического института. 1957. Т. IV; Коток В.Ф. На­

казы избирателей в социалистическом государстве (императивный мандат). М, 1967; Крегул Ю.М. Организация выполнения наказов избирателей мест­ ными Советами: Дисс.... канд. юрид. наук. Киев. 1988; МошакА.В. Правовой режим наказов избирателей в СССР: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 1971; На­ казы избирателей: за новые подходы // Советы народных депутатов. ! 989. № 2,4; НудненкоЛ.А. Порядок выработки и реализации наказов избирателей депутатам Верховного Совета СССР// Вестник Московского ун-та. Серия !) «Право». 1975, № 2; О законодательном регулировании наказов избирателей народным депутатам СССР // Сов. государство и право. 1989. №11; Старо­ войтов И. Г. Наказы избирателей. М., 1975; Суханов Н.Е. Избиратели дали на­ каз, М., 1981; Хрусталев Е., Хисматуллин Ф. Мысли о наказах // Советы на­

родных депутатов. 1980. № 5; Шелютто Н.В. К разработке законодательных актов о наказах избирателей // Труды ВНИИ советского законодательства. Вып. 16. М., 1979.

Институт наказов избирателей имеет сложную историю. Выше го­ ворилось, что наказы избирателей возникли вместе с депутатским

428 Глава II. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

мандатом. Направляя своего представителя в собрание депутатов, из­ биратели давали ему поручения — какие вопросы и каким образом ре­ шать в этом собрании, как голосовать, какой линии поведения при­ держиваться. Эти поручения и получили наименование «наказы из­ бирателей».

Поскольку в буржуазных парламентах победила концепция сво­ бодного мандата, там наказы избирателей не применялись и нс при­ меняются поныне.

В советский период наказы избирателей стали одной из состав­ ляющих конституционно-правового статуса как депутатов, так и в це­ лом представительных органов власти. Как мы отмечали, наказы из­ бирателей вместе с отчетами депутатов и их досрочным отзывом из представительного органа как раз и стали содержанием императивно­ го депутатского мандата.

В новеши ий период нашей историй наказы избирателей вначале вообще были исключены из практики деятельности депутатов и пред­ ставительных органов власти. Однако в последнее время отдельные субъекты Федерации приняли свои нормативные акты о наказах из­ бирателей, тем самым восстанавливая этот институт.

Наказ можно определить как поручение избирателей депутату и со­ ответствующему представительному органу власти по вопросу обще­ ственного значения, требующему решении данного органа либо иного компетентного органа. В наказах выражаются проблемы, имеющие общественное значение (звучание) — надо построить спортивное со­ оружение, провести газ в населенный пункт, сделать освещение ка­ кой-то улицы и т.д. Проблемы долгое время не решаются, и избирате­ ли хотят привлечь внимание к ним нового кандидата в депутаты, а че­ рез него и новый состав представительного органа власти.

На встрече кандидата в депутаты с избирателями последние вно­ сят (дают) свой наказ, принимая его путем открытого голосования большинством голосов присутствующих на собрании.

Полученные наказы обобщаются представительным органом вла­ сти. При этом выделяются наказы, которые нереально выполнить усилиями данного уровня власти и управления; по ним готовится об­ ращение в вышестоящие органы власти; определяются наказы, не подлежащие выполнению как необоснованные; намечается програм­ ма мероприятии по выполнению принятых наказов, которая утвер­ ждается на заседании представительного органа власти. Далее этот орган, органы исполнительной власти, соответствующий депутат прилагают усилия к реализации наказов.

К наказам избирателей есть разные подходы. Тех, кто выступает за сохранение этого института в российском конституционном праве,

противники данного института готовы зачислить в апологеты рестав­ рации советской власти.

Суждения об императивном характере наказов избирателей явно преувеличены. Из приведенного выше механизма зарождения нака­ зов читатель мог увидеть реально лишь одно проявление императив­ ности — от наказов нельзя просто так отмахнуться, на них надо реаги­ ровать. Иных начал императивности в наказах не было и в советское время. В этом плане о наказах можно было говорить как об институте, совмещавшем в начале своего возникновения черты императивного и консультативного института, а по мере развития советской власти все более проявлялась роль наказов как консультативного института не­ посредственной демократии.

Длительное время при выборах в советские представительные учре­ ждения отсутствовала конкуренция, в избирательном округе баллоти­ ровался один кандидат на одно вакантное депутатское место. Если на встречах кандидата с избирателями они высказывали ему наказы (это было не всегда), кандидат имел право сообщить свое мнение избирате­ лям относительно наказа, в том числе о его реальности. В конце концов при несогласии с наказом он мог отказаться быть кандидатом. Совет, в который избирался депутат, был еще свободнее в отношении к нака­ зам, он мог не принять наказа и отказать в его выполнении.

Роль отдельного кандидата в отборе наказов стала гораздо важнее с появлением конкурирующих кандидатов. В законодательство о на­ казах внесли правило о том, что наказы могут быть даны на встречах с каждым из кандидатов, причем кандидат — тут же на встрече — имеет право согласиться с наказом и принять его либо отказаться от наказа, для него это не имеет никаких последствий, кроме одного — избира­ тели будут решать при голосовании, отдать ли за него свои голоса. Причем наказами считались только те поручения, которые даны кан­ дидату, ставшему депутатом. Остальные наказы переходили в ранг просто предложений избирателей, и депутат по своему усмотрению решал, как с ними поступать. Это также усилило характер наказов как консультативного института непосредственной демократии.

При создании нормативных актов о наказах были разные предло­ жения о том, как их характеризовать — «поручения», «предложения», «просьбы», «обращения», «ходатайства», «требования», «пожелания» избирателей. Возобладавшее слово «поручение» само по себе никак не говорило об императивном содержании наказа и означало, как мы сказали, лишь невозможность оставить наказ без внимания. А на по­ следнем этапе советского витка истории наказы превратились скорее в пожелания избирателей, и не более того.

430 Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

В новейших актах, возрождающих наказы избирателей, порой во­ обще обходят вопрос о юридическом определении наказа. Кроме того, чтобы не превратить наказы в инструмент предвыборной агита­ ции, их не связывают с избирательным процессом и с кандидатами на выборные должности, а определяют, что наказы даются на встречах с избирателями,

Противники наказов говорят, что наказы выражают узкокорпора­ тивные интересы отдельных групп граждан, депутат же обязан думать о всех избирателях своего избирательного округа, а представитель­ ный орган — об избирателях всей соответствующей территории. И по этой причине тоже надо отказаться от наказов. В таком доводе если и есть доля истины, то лишь в одном отношении: наказы не должны противопоставить интересы одной части избирателей округа интере­ сам остальных избирателей, тем более интересы избирателей одного округа — интересам всей территории представительного органа вла­ сти. За органом власти остается окончательное право принять или не принять наказ. Данный фактор также подтверждает консультативный характер института наказов.

И еще об одном аргументе. Противники наказов говорят: зачем посредством наказов оформлять всякие нужды и проблемы, если они и гак очевидны. Разве депутаты, представительные и исполнительные органы власти и без наказов не знают, где надо латать дороги, прово­ дить капитальный ремонт и т.д.? Действительно, о проблемах они мо­ гут знать, хотя, опять же, не о всех. Однако дело в другом: наказы как форма выражения общественного мнения, как средство избирателей привлечь внимание властей к своих насущным нуждам, могут быть, с одной стороны, мобилизующим фактором для органов власти, с дру­ гой — средством их единения с избирателями, ради которых они и должны функционировать.

§ 11. Собрания, сходы граждан по месту жительства

»

Литература

Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местно­

го самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. М.. 2004; Агафонкин Д.Б. Проведение собраний и конферен­

ций жителей Москвы // Конституционное и муниципальное право. 1998. № 1; Бахрах Д., Кочев В. Уточнить полномочия сходов // Советы народных де­ путатов. 1980. № 12; Бородин Д.А. К вопросу о сельских сходах//Сов. государ­ ство и право. I960. № 12: Голубев В.Г. Правовая природа общих собраний,

сельских сходов граждан // Вопросы государственного и административного права. Пермь, 1976; Кабышев В. Т. Общие собрания граждан // Ученые запис­ ки Саратовского юридического института. Вып. XIX. Ч. 2. Саратов, 1970; Ко­ чев В.А. Собрания (сельские сходы) граждан. Государственно-правовой ана­ лиз: Дисс. ... канд. юрид. наук. Свердювск, 1982; Новоселов В. Каким быть сельскому сходу? // Советы народных депутатов. 1980. № 2; Руденко В.Н. Ин­

ститут общего собрания (схода) граждан в современном публичном праве // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. Вып. 3. Екатеринбург. 2002; Чагина Е.П. Сельские

сходы и селькомы — важная форма участия населения в работе Советов // Сое. государство и право. 1973. № 12.

Собрания граждан по месту их жительства воплощают в себе нача­ ла императивного и консультативного институтов непосредственной демократии. На собраниях обсуждаются и решаются вопросы мест­ ного значения. Порой участники собраний высказываются и по во­ просам осуществления государственной власти. В одних случаях ре­ шение собрания имеет обязательный характер. В других, является ре­ комендательным (консультативным).

Институт собраний граждан по месту их жительства существует в России с давних времен. Особенно он был распространен в сельской местности, где организационной и вместе с тем правовой формой объединения населения была деревенская община, а собрания жите­ лей деревень и сел назывались сходами. Община обсуждала на сходе различные вопросы, и он выступал как средство земского самоуправ­ ления. По ряду вопросов решения схода были обязательными для жи­ телей деревни, села — например, о распределении (перераспределе­ нии) земельных наделов, о содержании мест общего пользования, о сборе средств на эти цели (так называемое самообложение), о найме работников и др.

В советский период собрания граждан по месту их жительства так­ же существовали, причем к сельским сходам добавились и собрания по микрорайонам городов. Такие сходы, собрания чаще всего связы­ вались е осуществлением публичной власти на местном уровне, суще­ ствовали под «опекой» Советов народных депутатов. По ряду вопро­ сов они принимали решения, имеющие обязательную силу, напри­ мер, на таких собраниях можно было выдвигать кандидатов в депута­ ты, избирать народных заседателей, утверждать руководителей сельских просветительских и медицинских учреждений. Важная роль в системе социалистической демократии отводилась также объедине­ ниям граждан по месту работы — трудовым коллективам и, следова­ тельно, их собраниям. В Конституцию СССР 1977 г. была включена

432 Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

специальная статья о трудовых коллективах, причем в главу первую —

ополитической системе.

Впостсоветский период собрания граждан по месту жительства сохраняются как институт непосредственной демократии в системе местного самоуправления, хотя и с более скромными возможностя­ ми. Роль трудовых коллективов и их собраний существенно уменьша­ ется, трудовые коллективы уже не рассматриваются как атрибут кон­ ституционного строя России (см. об этом § 5 главы 12).

Собрания и сходы граждан по месту их жительства в законодатель­ стве закрепляются как институт непосредственной демократии в сис­ теме местного самоуправления (хотя некоторые ученые все местное самоуправление считают институтом гражданского общества, что от­ нюдь не бесспорно), В частности, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления

вРоссийской Федерации» статьи, посвященные сходам и собраниям

граждан (ст. 25 и 29), размещены в гл. 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия насе­ ления в осуществлении местного самоуправления». Причем Закон отражает несколько разное назначение сходов и собраний.

Согласно Закону (ст. 25 и 35), в поселении с численностью жите­ лей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, пред­ ставительный орган местного самоуправления не создается. Здесь для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет пол­ номочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по ини­ циативе группы жителей поселения численностью не менее 10 чело­ век. Проведение схода обеспечивается главой местной администра­ ции. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправле­ ния является обязательным.

На сходе фа ждан председательствует глава муниципального обра­ зования или иное лицо, избираемое сходом. Решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины его участни­ ков. Решения, принятые на сходе, подлежат обязательному исполне­ нию на территории поседения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполне­ ние решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разфаничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.