Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем.

5. Определение результатов референдума и юридическая сила его решения

Референдум признается соответствующей комиссией референду­ ма не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более по­ ловины участников референдума, внесенных в списки на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Законом субъекта Российской Фе­ дерации не могут устанавливаться дополнительные основания при­ знания референдума несостоявшимся.

Решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отмене­ но или изменено путем принятия иного решения на референдуме это­ го же уровня.

Однако в нормативном акте, принятом на референдуме, может быть предусмотрен и другой порядок изменения данного акта.

Относительно нормативного правового акта, принятого на рефе­ рендуме субъекта Федерации, местном референдуме, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. предусмотрел, что этот акт может быть изме­ нен в порядке, установленном самим указанным нормативным ак­ том. Если же данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия решения на референдуме.

Любой референдум может быть признан недействительным соот­ ветствующей комиссией либо судом по мотивам допущенных в ходе его проведения существенных нарушений, не позволяющих с досто­ верностью определить результаты референдума.

Референдум субъекта РФ и местный референдум, кроме того, мо­ гут быть отменены судом по следующим основаниям, указанным в Федеральном законе 2002 г.:

нарушение установленного этим Законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования порядка проведения референ­ дума, повлекшее невозможность выявить действительную волю уча­ стников референдума;

404 Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

несоответствие закона субъекта РФ, на основании которого про­ водился референдум субъекта, Конституции РФ, федеральному зако­ ну, действовавшим на момент проведения референдума, несоответст­ вие закона субъекта, устава муниципального образования, на основа­ нии которых проводился местный референдум, Конституции РФ, фе­ деральному закону, закону субъекта, действовавшим на момент проведения референдума, повлекшие невозможность выявить дейст­ вительную волю его участников;

несоответствие решения, принятого на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, а на местном референдуме — также закону субъекта.

В случае, если результаты референдума признаны недействитель­ ными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назна­ чает повторное голосование.

Если для реализации решения, принятого на референдуме, допол­ нительно требуется издание закона, иного нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, орган государст­ венной власти субъекта Федерации, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, опре­ делить срок подготовки и (или) принятия данного закона, норматив­ ного правового акта. Указанный срок не может превышать один год.

§ 3. Выборы как институт непосредственной демократии

Литература (см. разд. VI)

Наш разговор о выборах будет здесь кратким — лишь в порядке информации об их характере и о месте данного института в системе непосредственной демократии, поскольку выборам посвящен специ­ альный раздел книги.

Выборы как институт непосредственной демократии используют­ ся как способ наделения полномочиями депутатов представитель­ ных органов государственной власти и местного самоуправления, а также выборных должностных лиц государственной власти или мест­ ного самоуправления — президентов (глав) государств, глав исполни­ тельной власти субъектов федеративного государства, администра­ тивно-территориальных единиц унитарного государства, глав муни­ ципальных образований.

Выборы являются императивным институтом непосредственной демократии но той причине, что воля избирателей, выраженная на го­ лосовании, является обязательной и окончательной, она становится

основой для получения мандата депутата или выборного должностно­ го линз. Избирательные комиссии или иные органы, организующие выборы, правомочны лишь* объявить результаты выборов или при­ знать их не Состоявшимися при низкой явке избирателей. Эти органы или суды могут признать выборы недействительными из-за серьез­ ных нарушений, допущенных в ходе голосования.

Суть выборов состоит в том, что в выходной день, определенный компетентным органом, избиратели приходят на избирательные уча­ стки, получают от избирательной комиссии избирательные бюллете­ ни, в которых перечислены: на выборах представительных органов фамилии кандидатов в депутаты или списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками: на выборах вы­ борных должностных лиц — фамилии кандидатов на должность. Из­ биратель заполняет в избирательной кабине бюллетени, т.е. ставит какой-то знак в квадрате напротив фамилии кандидата или списка кандидатов, которым он отдает предпочтение, либо в квадрате напро­ тив позиции «против всех». Затем избиратель выходит из избиратель­ ной кабины и опускает заполненные бюллетени в избирательный ящик, в. чем и заключается акт его голосования.

Выборы депутатов или выборных должностных лиц могут быть

прямыми, косвенными или многостепенными. При прямых выборах из­ биратели непосредственно («прямо») избирают соответствующих де­ путата или выборное должностное лиио. При косвенных выборах из- • биратеди имеют право голосовать за так называемых выборщиков, которые затем соберутся и изберут соответствующее выборное лицо.. При многостепенных выборах избиратели имеют право избрать депу­ татов представительных органов власти низшей ступени; затем пред­ ставительный орган изберет депутатов (делегатов) следующего по уровню представительного органа власти; собравшись на свое заседа­ ние, депутаты (делегаты) этого органа изберут депутатов (делегатов) следующего уровня власти; и т.д,

В Российской Федерации для всех уровней государственной вла­ сти и для уровня местного самоуправления применяются прямые вы­ боры с голосованием на избирательных участках.

Вместе с тем на уровне местного самоуправления допускаются своеобразные косвенные выборы представительного органа местного самоуправления. Согласно ст. 35 Федерального закона от 6 октября 3003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации» представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе все­ общего равного и прямого избирательного права при тайном голосо-

406 Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

I

вании. Однако он может состоять из глав поселений, входящих в со­ став муниципального района, и из депутатов представительных орга­ нов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствий с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

§ 4. Отзыв депутатов и выборных должностных лиц

Литература

АвакьянС.А. Институты непосредственной демократии в системе местно­ го самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч. трудов / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004; Ваганова Н.А. Институт отзыва выборных лиц ме­ стного самоуправления: Дисс.... канд. юрид. наук. Пермь. 2004; Кабышев В. Т. Прямое народовластие в Советском государстве. Саратов, 1974; Комарова В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. М., 1998; Ленин В. И. Проект декрета о праве отзыва// Поли. собр. соч. Т. 35; Ленин В. И. Доклад о праве отзыва на заседании ВНИК. 4 декабря 1917 г. // Поли. собр. соч.Т. 35; Мокина Т.В. Отзывдепутата представительного органа местного са­ моуправления как мера конституционной ответственности // Права человека и конституционная безопасность. Материалы докладов и сообщений участни­ ков межвузовской науч.-практ. кокф. / Отв. ред. Н.С. Бондарь. Ростов-н/Д, 2002; Новикова С.С. Законодательство социалистических стран об отзыве де­ путата // Сов. государство и право. 1971. № 6; Новицкий А.И. Проблемные во­ просы права отзыва депутата в СССР //Труды ВЮЗИ.Т.42 М., 1976; Нудненко Л.А. Право отзыва депутата Верховного Совета СССР // Актуальные во­ просы правоведения в общенародном государстве Томск, 1979; НудненкоЛ.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправле­ ния России. М., 2000; Попова С.М. Отзыв депутатов местных Советов народ­ ных депутатов; Учебное пособие. М., 1982; Руденко В.Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве; практика реали­ зации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. № 4; Руденко В. И. Прямая демократия: модели правления, конституци­ онно-правовые институты. Екатеринбург, 2003; Шугрина Е. Если не оправдал доверие... // Российская Федерация. 1997. № 8.

Суть отзыва заключается в том, что депутаты представительных органов, выборные должностные лица государственной власти или местного самоуправления могут быть отозваны избирателями также путем голосования, т.е. полномочия этих лиц прекращаются досроч­ но по решению избирателей.

1. Отзыв а природа Мандата депутата, выборного должностного лица

Отзыв в теории конституционного права и политической практи­ ке часто связывают с природой мандата выборного лица. Довольно устойчивым является мнение: если избиратели имеют право не толь­ ко избрать, но и досрочно отозвать избранное ими лицо, то оно обла­ дает так называемым императивным мандатом. Если же у избирателей есть только право избрать и нет права отозвать избранное ими лицо,

то оно обладает свободным мандатом.

Относительно свободного и императивного мандатов существует долгая дискуссия, которой столько же лет, сколько существуют выбо­ ры, представительные органы, депутаты и иные выборные должност­ ные лица.

Императивный мандат связывают с тремя главными характеристи ками:

а) избранное лицо получает наказы от своих избирателей, т.е. на­ ставления относительно линии поведения в органе власти (о наказах специально будет речь позже).;

б) избранное лицо обязано периодически (регулярно) отчиты­ ваться перед избравшими его о своей деятельности, а в ряде отноше­ ний — также и о деятельности органа, в котором оно состоит, причем отчету может быть дана оценка избирателями;

в) не удовлетворенные деятельностью и линией поведения из­ бранного лица его избиратели большинством голосов могут его ото­ звать, а затем состоятся выборы нового представителя.

Таким образом, воля избирателей обязательна (императивна) для избранного лица, отсюда и пошло наименование мандата.

Зародился императивный мандат в средние века, когда стали соз­ даваться представительные учреждения. При их формировании часто использовалась система сословного представительства. Для защиты своих интересов сословие, направляя своего депутата в представи­ тельный орган, давало ему инструкции, а то и писало тексты речей, с которыми надлежало выступить. Представитель был обязан строго придерживаться данных ему поручений, отклонение от них могло стать основанием для досрочного прекращения его полномочий. На­ паду с сословным существовало и территориальное представительст­ во (а то и переплеталось с ним); в этом случае избранный представи- I ель обязан был руководствоваться в своей деятельности интересами соответствующей территории. Конечно, трения между представите­ лями, с одной стороны, и сословиями, территориями, с другой сторо-

40S Глава II. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

ны, возникали уже в тот период, поскольку представители, не отказы­ ваясь от выполнения воли тех, кто их направил^ представительный орган власти, все-таки хотели определенной свободы поведения.

Ситуация обострилась в период становления буржуазного строя. Представительные учреждения с этого времени все более рассматри­ ваются как органы общенародного представительства, они, следова­ тельно, должны выражать общие интересы, интегрировать в них ин­ тересы различных сословий и территориальных единиц. Постепенно вводятся всеобщие выборы, когда депутаты избираются всеми граж­ данами, проживающими на соответствующей территории.

В этих условиях депутаты и иные выборные лица уже не хотят быть заложниками инструкций избирателей, тем более какой-то их части. Они желают быть более свободными в своей деятельности, хотя и с учетом пожеланий и интересов избирателей.

Так зарождается теория свободного мандата, который можно свя­ зать со следующими главными чертами:

а) депутаты, выборные должностные лица учитывают в своей ра­ боте пожелания избирателей — в сочетании с общегосударственными (общетерриториальными) интересами, однако не связаны какими-ли­ бо обязательными инструкциями, поручениями избирателей;

б) они могут (а то и обязаны) регулярно встречаться с избирателя­ ми, информировать их о своей работе, о деятельности органа, в кото­ ром состоят или который возглавляют, но делают это в меру своих воз­ можностей, а самое главное — без каких-либо оценочных голосова­ ний избирателей, присутствующих на встрече (признать работу удов­ летворительной, одобрить И т.д.);

в) депутат, выборное должностное лицо не может быть отозвано избирателями досрочно независимо от качества своей деятельности — у избирателей остается лишь возможность предпочесть им на очеред­ ных выборах других кандидатов.

Свободный мандат был призван освободить депутатов и выборных должностных лиц от узких интересов отдельных категорий граждан в пользу общих государственных либо территориальных задач. Нр сво­ бодный мандат показывает и свою оборотную сторону — реальный от­ рыв выборных от избирателей. Если учесть еще, что в формировании представительных учреждений активно участвует капитал, поддержи­ вая избрание тех лиц, которые будут защищать его материальные инте­ ресы, то становится очевидным: вопрос о свободном либо об импера­ тивном мандате может стать вопросом политической борьбы.

Во всяком случае ряд буржуазных государств, признавая на обще­ государственном уровне свободный мандат, на местных уровнях до-

пускал и допускает применение такого элемента императивного ман­ дата, как отзыв избирателями своих депутатов.

В социалистическом государстве предпочтение отдавалось импе­ ративному мандату. Логика такого подхода была проста. Во-первых, представительные органы власти должны работать в интересах трудя­ щихся, которые их избирают. Поэтому они должны учитывать волю, выраженную в наказах избирателей. Наказы — это еще и важный ин­ формационный источник, из которого Советы как представительные органы узнают о заботах и нуждах населения. Во-вторых, направляя своих представителей в Советы, граждане должны постоянно контро­ лировать ихдеятельность, адепугаты, в свою очередь, — информиро­ вать население о своей работе и о деятельности соответствующего Со­ вета. В наибольшей мере эти требования выражаются в отчетах депу­ татов перед избирателями. В-третьих, избиратели имеют право ото­ звать своего представителя досрочно, если он забыл об избирателях, нс работает в их интересах, более того — ведет себя непотребным об­ разом как в общественной жизни, гак и в быту. Именно этими благо­ родными мотивами было обусловлено предпочтение императивного мандата в социалистический период отечественной истории.

В наши дни можно встретить утверждение, будто императивный мандат стал средством разрушения парламентаризма в России. На са­ мом деле это не совсем так. Социалистическая Россия в принципе от­ казалась от парламентаризма, созданного в условиях буржуазного строя, и попыталась создать свой тип представительной системы. Из этого ничего не получилось по ряду причин; осуществление власти через представительные органы требует определенного профессиона­ лизма и подготовки, которых не было у депутатов й делегатов новых органов власти; довольно быстро доминирующее положение заняли исполнительные органы власти, тем более при отсутствии постоянст­ ва в деятельности представительных органом.

Отсюда довольно декларативное звучание института отзыва. На­ гляден такой факт: Конституция СССР 1936 г. записала, что «каждый депутат обязан отчитываться перед избирателями в своей работе и в работе Советов депутатов трудящихся и может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном за­ коном порядке» (ст. 142). Однако сами соответствующие законы поя­ вились лишь в 1959—1960 гг. Кстати, и после появления законов слу­ чаев отзыва было очень мало.

Конституция СССР 1977 г. предусмотрела: «Депутат, не оправдав­ ший доверия избирателей, может быть в любое время отозван по ре­ шению большинства избирателей в установленном законом порядке»

410 Глава II. Институт иегюирвдственной и представительной демократии в РФ

(ст. 107). Были приняты обновленные законы о порядке отзыва. Но и после этого статистика голосований по отзыву не выросла.

2. Современная ситуация

t

Создавая новую систему народного представительства, современ­ ная Россия сначала попыталась отказаться от отзыва депутатов и вы­ борных должностных лиц избирателями. Причина ясна: отзыв может использоваться в качестве средства борьбы с политическими против­ никами, поскольку мотивом отзыва может стать иная политическая ориентация депутата, выборного лица.

Однако довольно скоро в деятельности новых представительных учреждений, депутатов, выборных должностных лиц государствен­ ной власти и местного самоуправления обнаружились изъяны, не имеющие никакой политической окраски. С этим что-то надо делать, И здесь отзыв может сыграть свою положительную роль. Конечно, если депутат, выборное должностное лицо старается работать добро­ совестно, нельзя применять отзыв. Но стали очевидными такие явле­ ния, как регулярное неучастие избранного депутата в работе предста­ вительного органа, неявка на сессии, заседания комитетов и комис­ сий; уклонение от встреч с избирателями; использование своего ста­ туса для извлечения коммерческих выгод (например, получение хороших кредитов, муниципальных заказов, помещений для разме­ щения магазинов, палаток и т.п.), и для уклонения от юридической ответственности.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах ор­ ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» пре­ дусмотрел возможность отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Для депута­ тов и выборных должностных лип государственной власти ряда субъ­ ектов РФ отзыв был установлен их конституциями, уставами, а также законами.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 декабря 1996 г. определил общую возможность существования института отзыва как института непосредственной демократии, а в постановлении от 7 июня 2000 г., оценивая возможность отзыва главы субъекта РФ, так­ же записал, что в принципе он допустим как выражение воли народа, институт непосредственной демократии. Но отзыв нс должен исполь­ зоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конеч­ ном счете самой демократии. По позиции Конституционного Суда, недопустима облегченная процедура отзыва. Б условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должноут-

412 Diana II. Институты непосредственней и представительной демократии в РФ

екта населением отменены, и он приходит на свой пост по решению законодательного собрания субъекта (кандидатура предлагается Пре­ зидентом РФ), соответственно отменен и отзыв главы голосованием избирателей субъекта РФ. Отзыв депутатов представительных орга­ нов местного самоуправления, иных выборных органов местного са­ моуправления, руководителя муниципального образования возмо­ жен, если предусмотрен законодательством субъекта РФ, однако ос­ нования и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципаль­ ного образования.

3. Процедура отзыва

Отзыв депутатов и выборных должностных дни государственной власти и местного самоуправления можно представить как последо­ вательность процедур, в определенной мере сходных с элементами избирательного процесса, но со. своими особенностями.

1, Возбуждение инициативы и определение оснований отзыва. Как правило, инициатива отзыва исходит от избирателей (в некоторых субъектах РФ инициатива отзыва на уровне местного самоуправле­ ния может исходить от представительного органа местного само­ управления, от органов власти субъекта РФ, однако вправе ли участ­ вовать такие органы в инициировании отзыва — вопрос дискуссион­ ный). Определенное число избирателей (устанавливаемое законода­ тельством субъекта РФ, уставом муниципального образования) обращается в соответствующую избирательную комиссию и просит зарегистрировать их в качестве инициативной группы. Такой комис­ сией является избирательная комиссия соответственно субъекта РФ или муниципального образования, а не избирательного округа, если речь идет об отзыве депутата.

Инициаторы должны сформулировать основания отзыва. Феде­ ральные законы, допускающие отзыв, исходя!' в регулировании осно­ ваний из упоминавшегося постановления Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. Например, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­ сийской Федерации» говорится, что основаниями для отзыва депута­ та, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить его кон - кретные противоправные решения или действия (бездействие) в слу­ чае их подтверждения в судебном порядке.

2. Сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву. По законодательству сбором подписей занимается инициативная груп­ па, причем делает это за свой счет (при этом может быть определено,