Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

крытой платком головой для паспорта может выглядеть как вопрос не

только морального характера, но государственного значения и в этом плане заслуживает вынесения на референдум. В ряде католических

государств было запрещено расторжение брака, и эта проблема, в си7П»ной степени общественная, но в немалой мере и государствен­ ная, становилась предметом референдума (например, в Италии).

В-третьих, по концепции власти, которая сейчас является в Рос­ сии господствующей, кроме государственной и общественной власти есть и третья форма народовластия — власть местного самоуправле­ ния. По юридической характеристике это прежде всего общественная власть, некоторые авторы считают местное самоуправление элемен­ том гражданского общества. Однако действия власти местного само­ управления обеспечиваются авторитетом государства и потому обяза­ тельны для граждан, находящихся на соответствующей территории. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться от­ дельными государственными полномочиями, осуществляя которые, они тем более принимают акты обязательного характера.

Поскольку власть местного самоуправления — это власть населе­ ния соответствующего муниципального образования, естественно, она может осуществляться не только через органы местного само­ управления, образуемые населением, но и им непосредственно. Та­ ким образом, референдум органически заложен в систему власти ме­ стного самоуправления. В упоминаемой ранее ч. 2 ст. 130 Конститу­ ции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Народные го­ лосования проводятся не часто, но на них выносятся важные вопросы жизни населения данной территории — строго говоря, это могут быть вопросы общественного значения.

В Конституции РФ 1993 г. не указывается, какие вопросы состав­ ляют предмет референдума. В Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 5) го­ ворилось, что наиболее важные вопросы государственной жизни в по­ рядке, установленном Конституцией и законами РСФСР, выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосо­ вание (референдум). Но Закон о референдуме РСФСР 1990 г. в ст. 1 ' определил его как всенародное голосование по наиболее важным во­ просам государственной и общественной жизни. Скорее всего подразу­ мевалось, что на новом этапе предметом референдума могут стать во­ просы общественно-политического развития — настолько важные, что одновременно они затронут и пути государственного строитель­ ства новой России.

374 Гланя 11. Института непосредственной и представительной демократии в РФ

Федеральный конституционный закон 1995 г. о референдуме Рос­ сийской Федерации определил его как всенародное голосование «по

•законопроектам, действующим законам и другим вопросам государ­ ственного значения» (ч. 1 ст. 1). В ст. I Федерального конституцион­ ного закона 2004 г. сказано еще более кратко: референдум Российской Федерации есть голосование граждан Российской Федерации «по во­ просам государе гвенного значения». Отсюда очевиден государствен­ ный характер федеральных референдумов. Но все же проблема оста­ ется: какие конкретно вопросы выносить на референдум? Это наибо­ лее трудная проблема для практики государственного строительства.

Одни исследователи прибегают к формуле «наиболее важные во­ просы государственной жизни». Но что есть более или менее «важ­ ные» вопросы? Это всегда и конкретно, и субъективно.

Другие исследователи предпочитают обозначить круг вопросов, по которым проведение референдума предпочтительнее, чем приня­ тие решения парламентом или президентом, а то и обязательно.

В разных странах наиболее часто выносятся на всенародное голо­ сование — независимо от того, называть ли такое голосование рефе­ рендумом или плебисцитом — следующие вопросы:

принятие новой конституции; изменение формы правления в государстве;

изменение территориальной организации государства (федера­ тивное или унитарное устройство, новый перечень территориальных единиц);

введение поста президента государства; вопросы внутренней политики государства, органа власти; вхождение в международное объединение;

создание государственно-правового союза с другим государством (другими государствами).

Российский законодатель ограничивается отдельными указания­ ми о том, когда следует проводить либо не проводить референдум. Так, Федеральный конституционный закон 2004 г. (ст. 6) исходит из того, что Конституционное Собрание может примять решение о вы­ несении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации — это вытекает из ст. 135 Конституции РФ. Референдум проводится в обязательном порядке, если это записано в международном договоре Российской Федерации. Конституция (ст. 66) предусмотрела, что статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется их уставом, принимаемым законодательным (представительным) орга­ ном соответствующего субъекта — иначе говоря, здесь запрещается

376 I лава II. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

ка и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Закон запрещает выносить вопросы изменения статуса субъекта РФ только на федеральный референдум, но они могут (а то и должны)

решаться на референдуме соответствующего субъекта РФ.

В п. 2 ст. 6 Закона речь идет о сроке полномочий действующих Пре­ зидента и Государственной Думы; их нельзя укоротить или удлинить референдумом. Но принципиальный вопрос о том, чтобы срок пол­ номочий Президента или Государственной Думы составил вместо те­ перешних четырех, к примеру, пять лет, может голосоваться на рефе­ рендуме РФ. Другое дело, что все равно возникнет необходимость внесения исправлений в нормы Конституции РФ, а они находятся в гл. 4 и 5, для корректировки которых надо принимать законы о по­ правках к Конституции (и тогда, следовательно, это будет не импера­ тивный, а консультативный референдум).

Что касается запрета вынесения финансово-бюджетных вопросов на референдум, это надо объяснять отнюдь не тем, что здесь сказыва­ ется неуважение к воле народа. Речь идет о другом: во-первых, не так легко простому гражданину разобраться в сложностях объемных бюд­ жетно-финансовых документов; во-вторых, вынесение на референ­ дум вопросов о налоговом бремени может вызвать напряженность в стране, поэтому пусть уж их решение возьмет на себя парламент госу­ дарства.

Понятен отказ от вынесения на референдум вопросов, связанных с чрезвычайными и срочными мерами по обеспечению здоровья и безопасности населения — подготовка и проведение референдума растягиваются на несколько месяцев, а зачастую нужны срочные дей­ ствия.

Наконец, законодатель не позволил выносить на референдум во­ просы амнистии и помилования по той причине, что здесь требуется кропотливый анализ целесообразности данных мер, а также по отно­ шению к кому их можно применять и т.п. Такие вопросы нельзя ре­ шать на референдуме. К тому же, будучи актами гуманизма, амнистия и помилование не всегда популярны в обществе.

Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избиратель­ ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе­ дерации» содержит аналогичное регулирование по поводу возможно­ сти и круга вопросов референдумов субъектов РФ и местных рефе­ рендумов. Согласно ст. 12 Закона, на референдум субъекта РФ могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов, если ука-

данные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом. На местный референдум могут быть вынесены только во­ просы местного значения. Конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований могут быть оп­ ределены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на рефе­ рендум субъекта, местный референдум.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять об­ щепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституци­ онные гарантии реализации таких прав и свобод.

Кроме того, вопросы референдума субъекта РФ не должны проти­ воречить законодательству Российской Федерации, а вопросы мест­ ного референдума — законодательству Федерации и соответствующе­ го субъекта.

На референдум субъекта РФ, местный референдум не Moiyr быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Федерации, органов мест­ ного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы го­ сударственной власти субъекта Федерации, органы местного само­ управления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти субъ­ екта Федерации, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должно­ стных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от последней;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, ис­ полнении и изменении финансовых обязательств субъекта Федера­ ции, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здо­ ровья и безопасности населения.

Альтернативность; формулировки и объем вопросов референдума

Достоинством референдума является обязательная альтернатив­ ность предлагаемых решений. Как уже говорилось, органы власти мо- I у г подготовить и вынести на референдум какой-то документ, кото­ рый населению надо принять или отклонить, т.е. в данном случае гра­ ющие не влияют на содержание решения, а определяют, быть ему или не быть. Для этого в бюллетень референдума включается вопрос типа: -Принимаете ли вы данный документ (конституцию, закон и др.)» и

378 Глава 11. И петиту гы непосредственной и представительной демократии в РФ

ответы «да» и «нет» («за» и «против»). Надо оставить одно решение, вычеркнув другое. Если не вычеркнуты оба ответа или оба они вы­ черкнуты, бюллетень считается недействительным.

На референдум может быть вынесено и несколько вариантов отве­ та по одному и тому же вопросу. В этом случае избиратели уже опреде­ ляют само содержание будущего решения, отдавая предпочтение приглянувшемуся им варианту. Для этого может быть предложено ос­ тавить в бюллетене один вариант и зачеркнуть все остальные, либо поставить значок напротив того варианта, который им понравился. Не исключено, что слова «да» и «нет» («за» и «против») поставлены напротив каждого варианта, и гражданин ставит в одном случае «да» («за») и соответственно по остальным «нет» («против»). Пройдет ва­ риант, получивший большее число голосов в свою поддержку.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таки и образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий приня­ того на референдуме решения.

На референдум можно вынести проблему, которая отражается в сжатом вопросе — например, поддерживают ли граждане отмену смертной казни. Но ведь предметом референдума может быть и ог­ ромный документ — к примеру, конституция. На голосование ставит­ ся весь текст целиком; у избирателя есть возможность проголосовать «за» весь этот текст или «против» него. Вполне вероятно, что ему не нравится какая -то часть документа, котя с остальным он согласен. Совесть и сознание гражданина подскажут ему решение: либо он про­ голосует «за», следовательно, поддержит документ в целом, либо изза одного положения, которое он не приемлет, проголосует «против» всего документа.

В этом, кстати говоря, одна из ключевых загвоздок вынесения на референдум больших документов, и прежде всего конституций. У гра­ ждан может быть недовольство именно в связи с тем, что им предлага­ ют сказать одно общее «да» или «нет» документу многоплановому, разные положения которого вызывают у них неоднозначное воспри­ ятие. Но и выносить конституцию на референдум постатейно тоже бессмысленно. Во-первых, большинство граждан попросту не спра­ вятся с лавиной вопросов — ведь обычно в конституции 130 и более статей (к тому же многие состоят из нескольких частей). Во-вторых, что это будет за конституция, в которой одни статьи прошли на.рефе­ рендуме, другие не получили поддержки народа. Ведь текст конститу­ ции готовится как органичное целое, и разрыв ее ткани просто-не даст

единства документа — даже при положительном голосовании по большинству статей.

Поскольку определяться с большим текстом гражданину сложно, казалось бы, на референдум можно вынести сформулированные в виде тезисов основные положения, исходные принципы документа. Поддержав эти положения, принципы, население тем самым дает парламенту право разработать на их основе полный текст акта и при­ нять его. Обязательность результатов референдума в данном случае означает, что эти основные положения, исходные принципы не могут быть изменены или нарушены. Однако парламент свободен в воз­ можностях их развития, формах воплощения в акте, числе его статей

ит.д.

Уданного варианта проведения референдума достоинства скром­ ны, а вот вопросов он вызывает гораздо больше. Он напоминает ско­ рее консультативный референдум, а не императивный. Основные положения, исходные принципы формулируются кратко, звучат по­ пулярно; спорить с ними бесполезно. Однако главные события разво­ рачиваются именно тогда, когда они начинают воплощаться в кон­ кретных нормах. Например, кажется, никто не спорит против вклю­ чения в конституцию принципа разделения властей. И если соответ­ ствующий краткий тезис вынести на референдум, его все поддержат. Однако разделение властей как принцип и разделение властей как конкретное разграничение полномочий между парламентом, прези­ дентом,. правительством, судебными органами далеко вс адекватны при различных формах правления.

Ктому же при голосовании по основным положениям, исходным принципам также не снимается вопрос, обозначенный ранее; одно общее «да» или «нет» всем положениям, принципам либо же отдель­ ные «да» или «нет» каждому из них? При кажущейся демократично­ сти во втором случае опять же возникает проблема разорванной тка­ ни, если отдельные положения, принципы не найдут поддержки на референдуме.

Нужны ли референдумы? Как часто их проводить?

Как с политической, так и с конститупионнонно-правовой точек |рсния, референдумы есть высшее выражение влас г и народа, это за­ фиксировано в ст. 3 Конституции РФ. Оснований для такой оценки несколько;

во-первых, важность вопросов — на референдум выносятся про­ блемы, особенно волнующие людей, проекты документов и правовых актов, определяющих всю палитру социально-экономических и госу­ дарственно-политических отношений в стране;

380 Глава 11. Институты непосредственной И представительной демократии в РФ

во-вторых, масштабы — свою волю (мнение) могут выразить, уча­ ствуя в голосовании, все граждане РФ, достигшие 18 лет и проживаю­ щие на территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования;

в-третьих, политико-организационное содержание кампании — сочетание тщательной подготовки и разнообразных агитационноразъяснительных мероприятий — может дать действительно коллек­ тивное и сознательное участие в осуществлении власти большинства взрослого населения;

в-четвертых, политический резонанс — референдум имеет колос­ сальное значение в жизни и сознании общества;

в-пятых, официальное последствие — принятие решения наро­ дом, населением и обязательность этого решения.

Казалось бы, это дает повод высоко оценивать референдумы как политический и конституционный институт, регулярно прибегать к ним. Однако в реальности не снимаются вопрос ы: проводить ли вооб­ ще референдумы; если проводить, то часто или изредка?

Во многих странах референдумы, будучи официально предусмот­ рены, бывают редко. Логика простая: для решения соответствующих вопросов избираются парламенты, президенты, есть правительства. И пусть они делают то, что требуется. Конечно, в определенных слу­ чаях законодательство не дает им права решать вопрос и обязывает вынести его на голосование народа. Однако таких случаев не так уж много, и, кроме того, органы власти в состоянии не доводить ситуа­ цию до необходимости проведения референдума (например, могут уклоняться ог подготовки новой конституции). В остальном же имен­ но органы власти по своему усмотрению решают, вынести ли вопрос на референдум.

При этом политическая оценка действий органов власти, наме­ чающих референдум, может быть противоречивой. Противники ска­ жут: вы не самостоятельны, не в состоянии сами принимать решения и перекладываете ответственность на народ. Сторонники, наоборот, будут утверждать: вопрос очень важен, и его надо отдать на решение народа. Каждая сторона будет права в своей логике.

Однако в ситуации, когда референдума можно избежать, а он всетаки назначается, есть и еще пара мотивов, о которых нельзя забы­ вать.

Во-первых, органы власти прибегают к референдуму, когда наде­ ются через всенародное голосование получить решение, в котором за­ интересованы и которое зачастую не могут провести парламентским путем. При этом делается практически безошибочная ставка на то,

что многим людям приятно: власть не просто обратилась к ним за со­ ветом, а отдала принятие решения. Собственно, в этом и есть «идео­ логия» референдума, поскольку и соответствующие органы, и поли­ тические силы, объединения, и средства массовой информации привносят в сознан не граждан мысль о том, что именно они осущест­ вляют государственную власть, власть местного самоуправления своимучастием в референдуме. Правда, не только стоящие у власти, но и оппозиция хочет найти поддержку у народа.

Во-вторых, нельзя исключать и манипулирование волей народа, когда посредством агитационной обработки, в том числе и запугива­ ния понуждают граждан проголосовать определенным образом.

Это заставляет задуматься над вопросами: а) нужны ли вообще ре­ ферендумы; б) если да, то насколько регулярно?

Конечно, к референдуму вряд ли можно прибегать часто. С одной стороны, относительно редко возникают ситуации, когда без рефе­ рендума не обойтись. С другой стороны, дело еще и в огромных орга­ низационных усилиях и материальных расходах, связанных с прове­ дением референдума. И если твердо не установлено, что соответст­ вующее решение принимается исключительно референдумом, пусть сами органы власти принимают необходимый акт.

Естественно, надо решить: целесообразно ли вообще определять конкретные вопросы, решаемые исключительно на референдуме. На­ пример, стоит ли записывать, что конституция государства принима­ ется исключительно путем референдума? Ранее мы обращались к кру­ гу вопросов, которые могут быть предметом референдума. Но «могул быть» - не означает «должны быть». Думается, в такой категорично­ сти по отношению к референдуму нет необходимости. Только с уче­ том реальной социально-экономической и политической обстановки компетентные субъекты должны возбуждать вопрос и принимать ре­ шение о проведении референдума.

Следует отказаться от референдума как средства, используемого, невольно или сознательно, для консервации общественных отноше­ ний. Наглядный тому пример — действующая Конституция РФ. Как показано ранее, часть се положений нельзя изменить путем текущей конституционной реформы, если даже общественные отношения об­ новились или выявилась элементарная нежизненность или нсудачность конституционных норм. Надо разрабатывать новый текст Кон­ ституции и по решению Конституционного Собрания проводить ре­ ферендум.

Если при этом записать, что решение референдума имеет обяза­ тельную силу и отменяется решением нового референдума, можно попасть в заколдованный круг и поставить страну в затруднительное

382 Глава II. Институты непосредственной н представительной демократии в РФ

положение — стать заложником референдумов, тратить огромные средства на их проведение вместо принятия нужного решения парла­ ментом, президентом, а то и правительством.

Но дело не только в организационно-формальных обстоятельст­ вах. Не менее важно и другое. Если вокруг референдума и выносимых на него документов, вопросов идет ожесточенная борьба, референдум и связанная с ним Пропагандистская кампания могут привести к рас­ колу общества, противостоянию социальных групп, движений, пар­ тий, поляризации сил. Не случайно ряд крупных стран отказался от общегосударственных референдумов.

Сторонники референдумов скажут: решение принято демократи­ ческим путем и большинством голосов, а те, кто сказал «нет», должны ему подчиниться. Формально все правильно. Но если 51 % граждан за решение, а 49% — против, в сопоставлении с накалом страстей выиг­ рыш может оказаться сомнительным, К. тому же может быть высокой доля тех, кто вообще не ходил на голосование, их будут считать свои­ ми союзниками и сторонники, и противники вынесенного на рефе­ рендум решения. Не исключены дебаты о подтасовке результатов ре­ ферендума. В этих условиях принятие решения органами власти бо­ лее целесообразно,

3.Референдумы в отечественной истории: краткий обзор

Вистории нашей страны состоялись один референдум в СССР и зри референдума в Российской Федерации. Референдум СССР про­ водился 17 марта 1991 г., референдумы РФ — 17 марта 1991 г., 25 апре­

ля 1993 г. и 12 декабря 1993 г.

Референдум в СССР

В Конституции СССР 1977 г„ как уже упоминалось, была ст. 5, со­ гласно которой наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенарод­ ное голосование (референдум)- Закон Союза ССР 1990 г. «О всенарод­ ном голосовании (референдуме СССР)» касался лишь общесоюзного референдума. Большинство позиций Закона представляло собой по­ пытку кодификации в целом данного конституционно-правового ин­ ститута. В этом плане Закон становился своеобразным образном для последующих актов республик о республиканских и местных рефе­ рендумах.

В Законе была сделана попытка определить вопросы, выносимые на референдум СССР. Согласно ст. 4 на союзный референдум выно-