Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

Собрания граждан, согласно ст. 29 Закона, могут проводиться на части территории муниципального образования для обсуждения во­ просов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного само­ управления, осуществления территориального общественного само­ управления.

Эти собрания проводятся по инициативе населения, представи­ тельного органа муниципального образования, главы муниципально­ го образования, а также в случаях, предусмотренных уставом террито­ риального общественного самоуправления. Собрание граждан, про­ водимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образо­ вания или главой муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представитель­ ным органом муниципального образования в порядке, установлен­ ном уставом образования. Порядок назначения и проведения собра­ ния граждан в целях осуществления территориального общественно­ го самоуправления определяется уставом территориального общест­ венного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к органам мест­ ного самоуправления и его должностным лицам, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоот­ ношениях с органами местного самоуправления и его должностными лицами. В этой роли собрания граждан сказывается его консульта­ тивное. предназначение. Правда, в Законе подчеркивается, что обра­ щения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рас­ смотрению органами местного самоуправления и его должностными лицами, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Вместе с тем в Законе говорится, что собрание граждан, проводимое в связи с осуществлением территориального общественного самоуправ­ ления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления. В этом слу­ чае можно сделать вывод о том, что собрание выступает как орган (ор­ ганизационная форма) публичной власти.

Закон 2003 г. разрешает проводить вместо собраний конференции граждан (собрания делегатов). Статья 30 гласит, что в случаях, преду­ смотренных уставом муниципального образования и (или) норматив­ ными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправ-

434 Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии а РФ

.пения, полномочия собрания граждан могут осуществляться конфе­ ренцией граждан (собранием делегатов).

§ 12. Понятие и институты представительной демократии

Литература

АвакьянС.А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; Аста- фичев П.Л. Народное представительство и парламентаризм; конституцион­ ные проблемы / Под ред. ПН. Комковой. Орел; 2004; Беленовский В. И., Беле­ новский А. В. Представительство и выборы в России с древнейших времен до XVII века (теория, история, практика). М., 1999; Демин В.А. Государственная Дума России (1906 — 1917 гг.): механизм функционирования. М., 1996; Дру­ жинин Н.П. Избиратели и народные представители. Общедоступный очерк конституционного права с изложением предложений о реформе я России и Законно Государственной думе. М., 1906; Жижин енкоА.А. О безответственно­ сти народных представителей. Ярославль, 1909; Ковалевский М.М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парла­ мент аршму. Т 1—11. М„ 1906; Котляревский С. Сущность парламентариз­ ма // Новое время. 1994 № 14; Мижуев П.Г. Парламентаризм и представи­ тельная форма правления в главных странах современной Европы. СПб.. 1906; Милль Дж. Cm. Представительное правление. Публицистические очер­ ки / Пер. с англ, и под ред. Р.И. Сементковского. СПб., 1897; Селуиская И.Б. Становление российского парламентаризма начала XX века. М., 1996; Соко­ лов К.И. Парламентаризм; опыт правовой теории парламентского строя. СПб., 1912; ТаХтарев К.М. От представительства к народовластию. К изуче­ нию новейших стремлений политического развития современного общества. СПб., 1907; Хвостов В.М. Значение и права народного представительства. М, 1906; Чичерин Б.И. О народном представительстве. М., 1866.

Понятие «представительная демократия» возникло практически одновременно с появлением представительных органов власти, т.с. выборных представительных учреждений, общегосударственных и местных, состоящих из депутатов. Преобладали два порядка форми­ рования состава представительных учреждений; сословный, когда от соответствующих слоев и видов профессиональных занятий (дворя­ не, купцы, ремесленники, крестьяне и т.д.) направлялись их предста­ вители в органы власти; территориальный, при котором представите­ лю поручалось представительство всех жителей соответствующей территории. Нередко оба варианта представительства переплетались.

Отражением силы монархии являлся и такой метод, когда состав органа с представительскими функциями или одной из его палат фор­ мировался монархом полностью либо частично. Например, в России с 1810 г. существовал Государственный совет как законосовещатель-

ный орган при Императоре, им и формировавшийся; с появлением Государственной думы в начале XX в. Госсовет стал участником про­ цедуры принятия законов, а формировался частично Царем, частич­ но—представителями от сословий. В некоторых странах этот, можно сказать, архаичный способ образования палаты органа законодатель­ ной власти сохраняется и до наших дней (Палата лордов в Великобри­ тании).

С созд анием коллегиальных представительных учреждений понятие

«представительной демократии» традиционно связывается именно с выборами представителей — прямыми либо через коллегии выбор­ щиков. Есть все основания считать эти органы народным представи­ тельством, тем более что они состоят из избранных народом и выра­ жающих его интересы (по крайней мере, официально) представите­ лей. К тому же другая ветвь власти — исполнительная — не избира­ лась народом, а формировалась монархом или представительным учреждением.

Однако ситуация принципиально изменилась с появлением главы государства (нередко он же и глава исполнительной власти), избирае­ мого народом. Ведь замещение им должности происходит в том же по­ рядке, что и депутатов, т.е. путем выборов. Конечно, избираемый гла ва представляет интересы народа, а «порог» или «масштабность» его представительства в сравнении с депутатами некоторые авторы счи­ тают даже выше, и вот почему:

если депутаты избираются по отдельным округам, глава — от всей территории, и для избрания его обычно требуется большее число го лосов, нежели для избрания депутата;

когда депутаты избираются по партийным спискам, личности ка­ ждого из них не персонифицируются, а при избрании главы каждый кандидат участвует и побеждает в личном качестве (независимо от партийной принадлежности), что дает ему право считать себя пред­ ставителем народа. Например, в России в 1991 г. на референдуме голо­ совался вопрос: хотят ли граждане введения поста «всенародно» из­ бранного Президента РФ. И первый Президент РФ Б.Н. Ельцин до­ вольно часто подчеркивал высокую меру своей представительности, называя себя всенародно избранным Президентом России.

Идея принадлежности «представительности» исключительно представительным учреждениям была хороша в условиях монархиче­ ских режимов: парламент осуществлял законодательную власть, во­ площал волю народа и противостоял исполнительной власти, кото­ рую фор; щровал монарх и которая зачастую считалась символом го­ сударственной бюрократии. Но как только появился выборный глава

436 Глава 11. Институты непосредственно» и представительной демократии в РФ

государства (гЛава исполнительной власти), да к тому же еще парла­ мент получил право выражать и сообщать главе свое мнение по пово­ ду назначаемых лиц исполнительной власти, сразу же параметры представительства стали иными.

И в наши дни по традиции органы законодательной власти имену­ ют представительными, т.е. органами народного представительства. Однако чертами представительства обладают и выборные лица, воз­ главляющие государство и исполнительную власть. То же самое мож­ но сказать о выборных должностных лицах государственной власти субъектов РФ, а также местного самоуправления.

Следовательно, в систему представительной демократии надо включать также и избранных народом (населением) должностных лиц — Президента РФ, глав исполнительной власти субъектов РФ, глав муни­ ципальных образований.

Таким образом, в систему представительной демократии в России включаются:

Федеральное Собрание — парламент (обе его палаты — Совет Фе­ дерации и Государственная Дума); Президент РФ;

законодательные собрания (это обобщенное их наименование, некоторые гак и называются, но есть думы, государственные собра­ ния, государственные советы и др.) субъектов РФ; избранные населе­ нием главы исполнительной власти субъектов (с 2004 г. они получают должность по решению законодательных собраний субъектов, одна­ ко избранные до этого высшие должностные лица субъектов остаются на постах до окончания срока своих полномочий);

представительные органы местного самоуправления (думы, соб­ рания депутатов, представителей, советы и др.); избранные населени­ ем главы муниципальных образований.

Категория «представительная демократия» не исчерпывается лишь указанием на систему органов государственной власти и мест­ ного самоуправления, избираемых народом (населением). Дело в том, что многие институты непосредственной демократии как раз и образуются как средства воздействия граждан и их объединений на органы народного представительства. Иначе говоря, институты пред­ ставительной vi непосредственной демократии переплетаются.

Кроме того, представительная демократия охватывает и многие институты, свойственные для организации работы представительных органов. Представительная демократия предполагает определенные принципы отношений выборных лиц и органов друг с другом и с на­ родом. их ответственность перед ним; можно говорить о существова­ нии представительной демократии (народного представительства), а

в ее рамках и парламентаризма как особого вида осуществления вла­ сти народа и с участием народа.

Таким образом, представительная демократия является органиче­ ской составляющей в конституционном строе нашей страны. Она объединяет следующие институты:

1) наличие системы органов народного представительства, вклю­ чающей в себя коллегиальные представительные учреждения и еди­ ноличные органы (должности) государственной власти или местного самоуправления, избираемые народом;

2) институты, отражающие постоянные контакты депутатов и вы­ борных должностных лиц с населением, взаимодействие органов на­ родного представительства с институтами гражданского общества по­ средством так называемой прямой и обратной связи (встречи, высту­ пления, информирование, отчеты, получение обращений граждан и работа с ними, изучение общественного мнения, приглашение пред­ ставителей населения, общественных объединений на свои заседания

идр.);

3)специальные (и специфические) формы деятельности, харак­ терные для органов народного представительства (публичные заседа­ ния коллегиальных представительных органов, обеспечение гаран­ тий оппозиции и т.д.);

4)институты, отражающие задачи контроля органов народного представительства, в отношении органов исполнительной власти (парламентский запрос, вотум доверия и недоверия, правительствен­ ный час и др.).

Г л а в а 12 ИНСТИТУТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

РОССИИ

§ I. Вопрос о гражданском обществе как элементе конституционного строя

Литература

Автономов А.С. Правовое оформление гражданского общества в Рос­

сии // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. Ms I; Влазнев В.Н. Гражданское общество как предмет конституционно-пра­ вового исследования: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Гавриленко В.Н.

Конституционные принципы гражданского общества в Российской Федера­ ции // Саратовская государственная академия права. Вестник. Научно-попу­ лярный журнал. 1998. № 3; Гавриленко В,И, Конституционно-правовые га­

рантии формирования гражданского общества в Российской Федерации // Конституционное развитиие России: Межвузовский сб. научных статей. Вып. 4. Саратов, 2003; Гражданское общество и правовое государство: пред­ посылки формирования. М., 199]\Домрин А.Н. Гражданское общество в Рос­

сии: историческая неизбежность или новый виток социальных эксперимен­ тов? // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. № 5 (53); Кулиев М.-П.Р. Гражданское общество и право: опыттеоретического исследования; Дисс. ...докт. юрид. наук, М., 1997; Маго­ медов КО. Гражданское общество и государство. М., 1998; Матузов Н И. Гра­

жданское общество; сущность и основные принципы // Правоведение. 1995. № 3; Розин В.М. Право, власть, гражданское общество. Алматы, 2003; Черни- лоескии З.М. Гражданское общество; опыт исследования // Государство и пра­

во. 1992. № 6.

Конституционный строй России воспринимается нами как кате­ гория общества и государства. Невозможно закрепить устои государ­ ства, не затрагивая устоев общества, и наоборот, устои общества в зна­ чительной мере являются предпосылкой функционирования госу­ дарства.

Отсюда — повышенный интерес к категории «гражданское обще­ ство». В Конституции РФ это понятие не используется. Но поскольку

5 1. Вопрос о гражданском обществе как элементе конституционного строя 439

в литературе ставится вопрос о конституционном отражении такой категории, как гражданское общество, а также учитывая предприни­ мавшиеся в России попытки включить в проекты конституций от­ дельные нормы или главы о гражданском обществе, следует хотя бы сжато остановиться на данной категории.

Прежде всего отметим, что какого-то единства в подходах к пони­ манию гражданского общества нет, и вероятно, поэтому оно не нахо­ дит отражения в конституции.

Самый простой подход к гражданскому обществу — назовем его первым подходом — заключается в том, что этим понятием охватывает­ ся все, что не относится к государству. Иначе говоря, категория «гра­ жданское общество» фактически полностью тождественна просто об­ ществу. Оно воспринимается как совокупность граждан данного го­ сударства (кроме них в стране могут быть иностранцы и лица без гра­ жданства) — отсюда и наименование «гражданское» («общество граждан»), У общества - своя жизнь, многие дела вообще или в силь­ ной степени самостоятельны от государства. Соответственно гаран­ тии такой самостоятельности, основы взаимоотношений общества и государства должны быть закреплены в конституции государства, в том числе и с использованием категории «гражданское общество».

При этом предполагается не «оплетение» государством общества, а собственная жизнь последнего, определенная его независимость от государства. Минус такого подхода видится в том, что отделить обще­ ство от государства в целом невозможно; гарантии следует видеть не в самостоятельном существовании общества, а в его взаимоотношени­ ях с государством.

Вероятно, именно поэтому ученые на этапе развитого социализма пытались объединить общество и государство, обходясь без катего­ рии «гражданское общество». Для советского строя, в котором, по идеологии последнего его периода, существуют лишь дружественн ые внутренние компоненты, использовалось понятие «политическая сис­ тема общества» (оно нашло отражение в Конституции СССР 1977 г.). Составными ее элементами рассматривались государство, правящая партия, общественные организации и трудовые коллективы граждан.

Для буржуазного общества предлагались два понятия: политическая система, охватывающая организации, выражающие интересы правя­ щих классов (в том числе и буржуазное государство); политическая структура, включающая как первый компонент (политическую сис­ тему), так и оппозиционные организации. Поскольку в обществе раз­ витого социализма оппозиционных сил не было, то и понятия «поли­ тическая система» и «политическая структура» совпадали.

440 Глава 12. Институты фажланского общества в системе констктуц. строя России

Оставляя в стороне идеологические мотивы такого подхода, отмс­ тим: во включении государства в гражданское общество есть свой ре­ зон, особенно если считать, что государство появилось и существует как инструмент управления определенной совокупностью общест­ венных дел, которые в результате стали делами государственными. Опасность же состоит в том, что государство — такой «монстр», кото­ рый, однажды' возникнув и став необходимым, никак не может оста­ новиться и подминает под себя (или может подмять) все большее и большее число дел, возникающих в обществе. И поэтому трудно ска­ зать, что лучше: включить его в структуру общества (гражданского об­ щества) и четко обозначить сферы его компетенции или же отделить общество от государства. Во всяком случае те, кто ищет пути предот­ вращения возникновения авторитарных режимов, предпочитают от­ делять гражданское общество от государства.

Второй подход к категории «гражданское общество» состоит в том,

что это не просто общество, а общество, достигшее определенного каче­ ственного уровня развития. Прежде всего, это общество с возможно­ стями идеологического многообразия и политического плюрализма (об этом шла речь выше). Общество, в котором граждане могут сво­ бодно выражать свои мнения, создавать различные, в том числе и по­ литизированные, общественные, объединения может именоваться «гражданским». Если нет возможности создавать разные объедине­ ния, если все подчинено одной идеологии, — нет гражданского об­ щества.

Правда, сторонники этого подхода называют более широкий круг компонентов такого общества. Особенно ярко это проявилось при подготовке Конституционной комиссией, образованной Съездом на­ родных депутатов РФ, проекта новой Конституции РФ. В проекте, разработанном в 1990 г. и интенсивно корректированном в 1991— 1992 гг., неизменно оставался — хотя внутренне и видоизменяемый — раздел «Гражданское общество». Мы об этом уже писали в разделе о Конституции РФ. Напомним читателю, что содержание понятия «гражданское общество» можно было видеть по тем главам и набору вопросов, которые включались в данный раздел: 1. Собственность, труд, предпринимательство; 2. Общественные объединения; 3. Вос­ питание, образование, наука, культура; 4. Семья. 5. Массовая инфор­ мация.

Следовательно, при данном подходе гражданское общество можно трактовать как обеспечение определенного уровня экономического, со­ циального, организационного, духовно-нравственного, межличностного и информационного состояния общества. Есть названные компоненты

§I. Вопрос о гражданском обществе как элементе конституционного строя 441

всовокупности, есть гражданское общество. Их нс имеется — нет и гражданского общества.

При подобном подходе гражданское общество появляется на оп­ ределенной стадии развития общества. Конечно, компоненты, ука­ занные выше, могут возникнуть с самого начала существования об­ щества. Однако их облик может быть различным — от примитивного в самом начале до высоко отшлифованного на современном этапе об­ щественной жизни. Следовательно, гражданское общество в истин­ ном смысле понятия соответствует высокоразвитому обществу.

Сторонники данного подхода рассматривают «гражданское обще­ ство» как неотъемлемый элемент конституционного строя. Причем дело не в формальном наличии категории «гражданское общество* в конституции. Существенно другое: названные выше характеристики гражданского общества должны найти конституционное воплощение хотя бы в других конституционных конструкциях и терминологиче­ ском оформлении.

При третьем подходе к гражданскому обществу качественные его характеристики, о которых шла речь, могут зарождаться в обществе постепенно и охватывать какую-то часть граждан. Затем они будут распространяться на других граждан и охватят в конце концов все об­ щество. Это связано с уровнем сознания граждан и их способностями управлять общественными делами. При таком подходе гражданское общество выглядит как ядро общества, своеобразная его «передовая» часть. Такой подход неизбежно ведет к расслоению общества, не дает критериев отнесения одних лиц к гражданскому обществу и оттесне­ ния от него других.

Подводя итоги, можно сделать следующий вывод, категория «гра­ жданское общество» ценна тем, что предполагает высокий уровень ра ши гия общества или движение к такому уровню. Это общество соз­ нательных граждан и активных участников общественных процессов; в нем существует внутреннее единство во имя стратегических социаль­ ных и политических целей, когда нет условий непримиримой конфликт­ ности различных общественных слоев, групп, пт; предполагается нали­ чие общественных дел и самостоятельных общественных механизмов управления ими; общество не противопоставляется государству, а исхо­ дит из потребности в конструктивном взаимодействии с ним; общест­ ва проявляет максимальное внимание к человеку, его личным заботам и проблемам, воспитывает граждан в духе сочетания индивидуальных и

• тщественных интересов.

Категория «гражданское общество», понимаемая в этом плане, может быть отражена как одна из черт конституционного строя Рос-

442 Пиша 12. Институты гражданского общества в системе ковституц. строя России

сии (степень «наличия» у нас такого общества не может быть предо­ пределяющей, в конце концов к нему надо стремиться, как мы это го­ ворим в отношении правового государства, разделения властей и др.).

Сущностный фактор гражданского общества связан с принципом идеологического многообразия и политического плюрализма, кото­ рый его пронизывает (должен пронизывать).

Что касается внутренней структуры гражданского общества, здесь нет ясности. В структуре государств все явственнее наблюдается тен­ денция к появлению лидера. Чаще всего им становится одно лицо, из­ бираемое путем прямых выборов на пост главы государства. Для по­ литических режимов, установленных путем революционного перево­ рота (захвата власти), зачастую характерно наличие коллективного лидера в виде фронта (комитета) национального спасения, народного фронта и г,д. Выполнив задачи прихода к власти (захвата власти), по­ добные «фронты» существуют еще некоторое время в качестве свое­ образных государственно-общественных лидеров, уступая место кон­ ституционно получающему полномочия органу государства.

Возникает вопрос: возможен ли некий орган управления граждан­ ским обществом, автономный от государства? В принципе это сомни­ тельно. Как уже говорилось, сугубо самостоятельной жизни граждан­ ского общества почти нет, в большинстве своих проявлений она так или иначе переплетается с жизнью государства. И само государство заинтересовано в том, чтобы его решения были приняты гражданами и выполнялись. Поэтому существование двух параллельных органов управления (один — государством, другой — обществом) нереально. Если какое-то объединение берет на себя миссию руководства жиз­ нью общества, рано или поздно оно: либо превратится в политиче­ скую партию и — наряду с руководством обществом — будет стре­ миться к государственным должностям; либо будет пытаться «от себя» направлять государственные органы, однако в этом случае рано или поздно государственные органы «поставят на место» структуру общества, пытающуюся руководить ими.

В принципе организационную структуру гражданского общества можно представить как совокупность тех компонентов, которые, как нам кажется, никто не отрицает: а) разнообразные общественные объединения; б) политические партии; в) институционализация лич­ но-общественных и профессиональных контактов граждан как чле­ нов гражданского общества.