Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

Г л а в а 11 ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ

И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В КОНСТИТУЦИОННОМ СТРОЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие и институты непосредственной демократии

Литература

Барабашев Г,В., Шеремет А'Ф. Непосредственная демократия в СССР. М., 1984; Горлтев Р.Ю. Конетитуц ион но- п равовые Гарантии н еп осредст ве н ио й

демократии в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М., 1972; Кабышев В. Т. Прямое народо­ властие в Советском государстве. Саратов, 1974: Ковалевский М.М. От прямо­ го народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Рост государства и его отражение в истории политических учений. Т. 1—II. М., 1906; КовлерА.И. Исторические формы демократии. Про­ блемы полита ко-правовой теории. М., 1990; Комарова В. Формы непосредст­

венной демократии в России: Учебное пособие. М„ 1998; Коток В.Ф. О разви­ тии форм сочетания народного представительства с непосредственной демо­ кратией в СССР//Сов. государство и право. 1960. № 12: Коток В.Ф. Пробле­ мы развития непосредственной демократии в Советском государстве: Дисс, ... докт. юрид. наук. М., 1965; Muiuim А.А. Концепция плебисцитарной демократии//Сов. государство и право. 1972. № 6; Мурашов А. Г Непосредст­

венное народовластие в системе социалистического самоуправления народа. Киев. 1989; Мурашин А.Г. Прямое правотворчество. Особенности принятия

актов прямого народовластия // Государство и право. 2001. № 2; НудненкоЛ.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000; НудненкоЛ.А. Теория демократии. М., 2001; Руденко В.Н. Прямая демо­

кратия; модели правления, конституционно-правовые институты. Екатерин­ бург, 2003,

В основе понятия «непосредственная демократия» — идеи прямого правления народа, его руководства собственной жизнью, самоуправле­ ния и самоорганизации в общественных и государственных делах. Не­ посредственная демократия — это совокупность конституционноправовых институтов, посредством которых народ выражает свою

364 Глава 11. Институш неиосрелпвспной и представительной демократии в РФ

волю, сам осуществляет государственную власть или власть местного самоуправления.

Синонимами понятия «непосредственная демократия» являются также понятия «прямая демократия», «непосредственное народовла­ стие», «прямое народовластие».

В одних случаях это выражение воли народа может иметь обяза­ тельный (императивный) и окончательный характер, tn.e. принятые им решения не требуют утверждения кем-либо. Соответствующие инсти­ туты можно назвать императивными институтами непосредственной демократии. Сюда относятся:

императивный референдум (т.с. референдум, решение которого окончательно и не требует оформления актом органа государствен­ ной власти или местного самоуправления);

выборы депутатов и выборных должностных лип; отзыв народом (избирателями) своих, т.е. избранных им (ими)

представителей.

В других случаях воля народа носит так называемый консульта­ тивный характер. Консультативное^ в данном случае предполагает,

что официальное окончательное решение принимает компетентный ор­ ган государства или орган местного самоуправления. Однако эти орга­ ны немогут пренебречь выраженной волей большинства и вынести ре­ шение, противоречащее этой воле. Консультативностьтакже означа­ ет, что компетентный орган правомочен на выбор конкретной формули­ ровки решения (однакоотражающей, а нс искажающей волю народа).

Соответствующие институты можно назвать консультативными институтами непосредственной демократии. К ним относятся:

опрос народа, или консультативный референдум; всенародное (народное) обсуждение проектов правовых актов ор­

ганов государственной власти или местного самоуправления, других важных вопросов чаще государственной, порой — общественно-по­ литической жизни;

публичные слушания как форма контакта (диалога) органов пуб­ личной власти с населением;

коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения (петиции);

народные правотворческие инициативы; наказы избирателей.

Могут быть и смешанные институты непосредственной демокра­ тии, которые сочетают в себе черты императивного и консультатив­ ного характера. Примером таких институтов непосредственной демо­ кратии являются собрания (сходы) граждан по месту их жительства.

Наличие, набор и степень «императивности» институтов непо­ средственной демократии в значительной мере зависят от характера политической системы и концепции власти в соответствующем госу­ дарстве. Институты непосредственной демократии свойственны не любой национальной системе конституционного права; то, что есть в одной стране, может отсутствовать в других вообще либо на каких-то уровнях — например, далеко не во всех странах проводятся общегосу­ дарственные референдумы (их нет в США, ФРГ).

Институты могут со временем трансформироваться, проявляясь как в императивной, так и консультативной формах. Это относится, например, к голосованию народа по вопросам жизни государства. Здесь имеет место и императивный референдум, и консультативный опрос.

Отдельные институты, возникнув как императивные, на деле не­ сли в себе начала консультативные, а со временем переросли в кон­ сультативный институт. Например, при советской системе власти в нашей стране законодательно существовал такой институт прямой демократии, как наказы избирателей депутатам; сегодня они не пре­ дусмотрены законами Российской Федерации и большинства се субъектов, но ряд субъектов ввел институт наказов; кроме того, имен­ но наказы по мере развития перешли из разряда императивных в кате­ горию консультативных институтов непосредственной демократии.

Возможность существования института непосредственной демо­ кратии порой становится предметом не только научного, но и идеоло­ гического спора. Например, существовавшая в советский период воз­ можность отзыва избирателями депутатов до недавнего времени счи­ талась едва ли не одним из главных определяющих признаков непо­ средственной и представительной демократии при социализме. Но постепенно отношение к отзыву стало меняться. И если примени­ тельно к федеральному уровню власти сегодня в России такого инсти­ тута прямой демократии нет, то в отдельных субъектах РФ был введен отзыв депутатов, а также выборных должностных лиц местного само­ управления. Затем этот институт для уровня власти субъектов РФ и местного самоуправления был отражен и в федеральном законода­ тельстве. Однако и здесь нет чего-то застывшего. Например, когда было введено избрание глав исполнительной власти субъектов РФ путем прямых выборов населением, появился и институт их отзыва, ( 2004 г. эти лица занимают должности по решению законодательно­

го собрания субъекта РФ и возможность их отзыва населением была отменеца.

К числу институтов непосредственной демократии в советский период относили отчет ы депутатов перед избирателями. В наше врс-

366 Глава 11. Институт непосредственной и представительной демократии в РФ

мя обязательные отчеты депутатов и выборных должностных дни пе­ ред избирателями не проводятся, хотя они встречаются с избирателя­ ми и информируют их о своей работе, о деятельности представитель­ ных и иных органов власти, Нельзя исключать и юридического вос­ становления отчетов как конституционного института в наши дни.

Юридически предусматривались ранее народные обсуждения проектов законов и других важных решений (официально и сейчас действует Закон 1988 г.). В наше время данный ннституг допускает­ ся — например, согласно п. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы 1998 г. она может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Ранее в законодательстве не говорил ось о таких институтах непо­ средственной демократии, как коллективные обращения (петиции), народная правотворческая инициатива, теперь они предусматрива­ ются на федеральном и региональном уровнях.

В общем, проблема видов институтов непосредственной демокра­ тии и масштабов их применения существует в любом государстве, претендующем на го, чтобы считаться демократическим. В России это связано еще и с проблемой формирования гражданского общест­ ва, поскольку многие институты народовластия, непосредственной демократии переплетают развитие государства и общества. По боль­ шому счету возникает глобальный вопрос о том, как должны соотно­ ситься «правление народа» и «правление органов».

§ 2. Референдум в системе прямого народовластия

Литература

Аванесян АА. Референдум как конституционно-правовой институт в со­ временной России: Днсс. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2004; Полова Л.И. Плебисцит в международном праве. М, 1972: Дмитриев Ю.А., Комарова В.В.

Референдум в системе народовластия. М., 1995; Ковалев В. Предмет референ­ думов в России: регулирование и проблематика // Право и жизнь. 2001*№ 35; Комарова В. Фирмы непосредственной демократии в России: Учебное посо­ бие. М., 1998: Комарова В.В. Виды референдумов в современной России //

Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5; Комарова В В. Референдумный процесс в Российской Федерации. М, 2004: Коток. В.Ф Референ­ дум в системе социалистической демократии. М., 1964; Кривачев А.А. Роль и

место выборов и референдумов в процессе становления и развития правового государства в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2000. № 1; Круглов Р.Б. Референдум как высшая форма непосредственной де­ мократии: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Курячая М.М. Право граждан

Российской Федерации на референдум: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2004:

Лучин В.О. К вопросу о процедуре референдума в социалистическом государ­ стве // Вестник Ярославского ун-та. 1972. Выи. 4; Лучин В:0. Референдум и развитие социалистического самоуправления народа // Сов. государство и право. 1986. № 12; Маклаков В,В. Референдум в буржуазном государстве // Правоведение. 1975. Ns 3; Маклаков В. В. Референдум в странах — членах Ев­

ропейского союза. Справочник. М., 1997; Марченко М И. Институт референ­ дума как форма непосредственной демократии // Вестник Московского ун­ та. Серия 11 «Право». 1991. № 6; Руденко В.И. Конституционные модели ре­ ферендума в странах Европейского союза, Швейцарим и России // Конститу­ ционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. Ns 1 (42); Сафаров РА, Институт референдума в условиях общенародного государства // Сов. госу­ дарство и право. 1963. № 6; Синцов Г.В. Конституционно-правовой институт референдума Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2003; Собянин А.А., Суховольский В.Г. Демокра­ тия, ограниченная фальсификациями. Выборы и референдумы в России в 1991—1993 гг. М., 1995; Старостина И.А. Законодательные новеллы врегулировании вопросов референдума субъектами Российской Федерации // Кон­ ституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствова­ ния и использования в преподавании / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999, Трайнин И.П. О непосредственном народном законодательстве в капитали­ стических странах (Референдум и законодательная инициатива) // Сов. госу­ дарство и право. 1937. № 1—2; Филипова И.А. Конституционно-правовое ре­ гулирование референдума в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2000, 1

1. Нормативная правовая база

Проблема референдумов (народных голосований) имеет теорети­ ческое и практическое значение. Этот институт получил конституци­ онно-правовое закрепление в Российской Федерации, использовался в практике ее государственного строительства, предусмотрен на слу­ чай изменения действующей или принятия новой Конституции, ре­ шения серьезных проблем жизни страны. Используется референдум и на уровнях субъектов РФ, местного самоуправления.

Исходные начала, касающиеся референдума, закреплены в Консти­ туции РФ:

высшим и непосредственным выражением власти народа являют­ ся референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);

право участвовать в референдуме отнесено к числу основных прав 1 раздан — как одна из возможностей их участия в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей (ч. 2

ст 32);

референдум назначает Президент РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом (и. «в» ст. 84). Отсюда ста-

368 Глава II. Институты не посредстве мной и представительной демократии н РФ

новится очевидным, что вопросы федеральных референдумов подле­ жат регламентаций в специальном федеральном конституционном законе;

местное самоуправление осуществляется гражданами путем рефе­ рендума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через вы­ борные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);

референдум может стать важной частью процедуры пересмотра действующей Конституции, ее замены путем принятия новой Кон­ ституции (ст. 135). Как отмечалось в предыдущем разделе книги, если возникает предложение о пересмотре гл. 1 («Основы конституцион­ ного строя»), гл. 2 («Права и свободы человека и гражданина»), гл. 9 («Конституционные поправки и пересмотр Конституции») и оно поддержано 3/5 голосов в каждой из палат Федерального Собрания РФ, то созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтвер­ ждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Соб­ ранием % голосов от общего числа его членов или выносится на все­ народное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало бо­ лее половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условия, что в нем приняло участие более половины избирателей;

принятие и образование нового субъекта в состав Российской Федерации, изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ происходит в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 137). Федеральный конституционный закон «О по­ рядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее соста­ ве нового субъекта Российской Федерации» 2001 г. предусмотрел проведение референдумов на территориях субъектов РФ, в отноше­ нии которых решается вопрос об образовании на их основе нового субъекта РФ.

К числу специальных федеральных источников конституционного права, регулирующих проблематику референдумов, относятся:

акт, являющийся ключевым для всех видов референдумов в нашей стране, — Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гаран­ тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. 2005 г.);

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О рефе­ рендуме Российской Федерации».

Важное значение в связи с проведением референдумов имеют по­ становления Конституционного Суда РФ — в частности, постановле­ ние от 11 июня 2003 г. по делу о проверке конституционности Феде-

ралъного конституционного закона о внесении изменений и допол­ нений в Закон 1995 г. «О референдуме Российской Федерации».

В субъектах Федерации нормы, посвященные референдумам, со­ держатся в конституциях и уставах субъектов, имеются и законы о ре­ ферендумах субъектов и о местных (муниципальных) референдумах. На уровне местного самоуправления нормы о местных референдумах включаются в уставы муниципальных образований.

Кроме того, необходимо учитывать и ранее принимавшиеся нор­ мативные акты, регулирующие порядок их проведения. Это:

Закон о референдуме РСФСР от 16 октября 1990 г., принятый Вер­ ховным Советом РСФСР:

Положение о всенародном голосовании но проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г., утвержденное Указом Президента РФ от 15 ок­ тября 1993 г.;

Закон СССР от 27 декабря 1990 г. «О всенародном голосовании (референдуме) СССР».

В .тюбом государстве вокруг каждого референдума поднимается волна политических страстей. Не составляли исключения и референ­ думы в нашей стране. Без обращения к практике референдумов зачас­ тую трудно понять их реальную роль.

2. Природа референдума

Волеизъявление народа (населения), голосование, результат

Называя референдум одним из институтов непосредственной (прямой) демократии, или народовластия, надо сразу заметить, что он не просто стоит в ряду этих институтов, а занимает в нем главней­ шее место и назван в Конституции высшим непосредственным выра­ жением власти народа (ч. 3 ст 3).

Суть и значение референдума обусловлены тремя исходными пунктами -- волеизъявление народа, голосование, результат. Волеизъ­ явление народа означает, что на референдуме свою волю выражают и (рослые граждане страны или соответствующей территории: голосо­ вание означает, что делают они это посредством голосования. При этом избиратель отдает предпочтение одному из вариантов решения проблемы, если на референдум предложено несколько вариантов; если же предложено только одно решение, у избирателя есть возмож- ностъ сказать «да» или «нет» («за» или «против»). Особенно важен тре­ тий аспект — результат, последствия. Референдум потому и назван в Конституции выражением власти народа, что образовавшаяся в ре­ зультате голосования воля большинства имеет1 обязательное значение.

370 Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

Как сказано в ст. 83 Федерального конституционного закона о рефе­ рендуме 2004 г.: «Решение, принятое на референдуме, является обще­ обязательным и нс нуждается в дополнительном утверждении».

Казалось бы, все просто. Но это не так. Начнем с происхождения слова «референдум». В буквальном переводе с латинского оно означа­ ет «то, что должно быть сообщено». Исторически референдумы воз­ никли как форма обращения власти к народу с просьбой высказаться, сообщить свое мнение но возникшей проблеме. Это был именно «оп­ рос», результаты которого имели для власти консультативное значе­ ние, оформлялись ее актом. Как правило, власть следовала резул ьта­ там опроса, но строго формально не была ими связана.

Конечно, не всех это устраивало, особенно оппозицию. Референ­ дум был, как говорится, палкой о двух концах. Можно было достаточ­ но определенно сформулировать вопросы, но под знаком консульта­ тивного характера голосования заволокитить реализацию нежела­ тельного результата. Можно было согласиться с императивной (обя­ зательной) силой результатов референдума, но так заву;алированн.о составить вопросы, что все участники политической борьбы интер­ претировали бы их по-своему. Это нередко происходит и в наше время.

И все-таки постепенно референдум был признан императивной формой народовластия, Его стали считать не просто высказыванием народа по определенному вопросу, а и принятием решения народом по данному попросу. Подобное толкование референдума является сейчас распространенным, т.е. термин наполнен смыслом, не совпадающим с происхождением слова.

Таким образом, в референдуме главное — результат. Хотелось бы обратить внимание на то, что понятия «референдум» и «всенародное голосование» зачастую воспринимаются как синонимы. Это возмож­ но, если имеются в виду одни и те же механизмы (процедуры) прове­ дения. Но дело в том, что также в виде голосования существует и перекликается с референдумом Институт, который можно считать са­ мостоятельным в системе непосредственной демократии, — опрос народа.

Различие между ними — в результате. При референдуме голосова­ ние имеет окончательное значение, это принятие именно народом ре­ шения по поставленному вопросу. При опросе голосование имеет консультативное значение, т.е. на основании его результатов власть сформулирует окончательное решение, примет его в виде евсего доку­ мента. При этом орган власти, получивший поддержку большинства участников голосования при опросе, свободен в выборе формулиро-

вок, хотя и не вправе исказить смысл, поскольку это выглядело бы как пренебрежение к результатам опроса.

Итак, можно говорить о возможности императивных референдумов и консультативных референдумов (опросов народа, населения). По про­ цедуре они одинаковы, по результату есть различия.

Как показывает опыт отдельных стран, разница между референду­ мом и опросом может быть и в степени охвата населения. В референ­ думе требуется обычно участие не менее половины взрослого населе­ ния, иначе он считается несоетоявшимся. При опросе, где органы власти хотят узнать, поддерживает ли в принципе (или не поддержи­ вает) население планируемое ими решение, общая позиция проясня­ ется и при меньшем количестве участников голосования. Поэтому планка участия при опросе, может быть ниже.

В нашей стране Федеральный закон 2002 г. предусматривает воз­ можность только императивных референдумов, хотя напрямую и не запрещает консультативные референдумы. В некоторых субъектах Федерации приняты законы, допускающие также и консультативные референдумы (опросы населения).

Говоря о понятиях, следует предостеречь читателя от смешивания референдумов и всенародных (народных) обсуждений проектов кон­ ституций, законов, вопросов государственной жизни. Обсуждения обычно предшествуют голосованию и являются средством выявле­ ния и формирования общественного мнения по соответствующему проекту. Конечно, при этом граждане имеют возможность внести свои предложения по проекту, а орган власти или созданная им ко­ миссия обобщает такие предложения и на их основе корректирует проект.

Референдум — плебисцит

Наряду с референдумом в теории и на практике используется и та­ кое понятие, как «плебисцит» В переводе с латинского этот термин означает «решение народа». Поэтому референдум и плебисцит — два термина для обозначения одного и того же императивного голосова­ ния. Различать эти понятия, можно лишь по предмету голосования, хотя такой подход — дело вкуса.

Референдум чаще понимают как голосование народа по внутрипо­ литическим вопросам, плебисцит — по внешнеполитическим волро- | ам. При таком подходе голосование о принятии конституции госу- ырства, реформе территориального устройства, об одобрении прези­ дентской или парламентской формы правления и т.п. считается рефе­ рендумом. А плебисцит — это голосование за то, чтобы какой-то

372 Глава 11. Институты непосредственной и прсдстанительной демократии в РФ

единице, территории остаться внутри данного государства или выйти из него, войти (или не войти) в состав какого-то государства; присое­ диниться ли государству к какому-то международному соглашению, войти в международный пакт, союз или нет.

Такое деление весьма условно, поскольку есть немало вопросов, в равной мере имеющих оба оттенка: например, голосование за то, быть ли государству республикой или монархией, за выход террито­ рии из одного субъекта федерации и вхождение в другой субъект, за выход из данного субъекта и превращение в самостоятельный новый субъект федерации, за объединение с другими субъектами федерации в один новый субъект, за отказ субъекта от самостоятельности и вхож­ дение его в качестве части территории в другой субъект и т.д. В нашем законодательстве понятие «плебисцит» не используется. Федераль­ ный конституционный закон 2004 г. предусматривает возможность вынесения на федеральный референдум вопросов, вытекающих из международных договоров Российской Федерации , те. вопросов, ко­ торые могут иметь внешнеполитический характер и касаться судеб государства. Такой подход можно объяснить как условностью разде­ ления понятий «референдум» и «плебисцит», так и тем, что из этих обоих нерусских слов первое получило большее распространение в нашей стране и к тому же зачастую трактуется как синоним понятия «всенародное голосование».

Предмет (круг вопросов) референдума

Предмет референдума — прежде всего проблемы государственной жизни. Возникает вопрос: могут ли быть предметом референдума во­

просы общественной жизни?

Во-первых, народовластие, о котором идет речь в ст. 3 Конститу­ ции РФ, не сводится лишь к государственной власти. Общественная форма народовластия также существует (в рамках партий, обществен - ныхдвижений, при проведении массовых мероприятий, не имеющих отношения к политике государства, и др.).

Во-вторых, референдум как государственное мероприятие может быть использован для решения вопросов общественного характера, если это одновременно необходимо в интересах государства. Иначе говоря, проблему чисто общественного звучания нельзя выносить на референдум. Если же у нее больше общественного значения, но это перекликается одновременно с государственным интересом, пробле­ ма становится предметом референдума как государственная. К при­ меру, для радикальных исламистов сокрытие женского лица за па­ ранджой или невозможность фотографирования женщины с не по-