Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

§ 3. Конституционно-правовые основы статуса общественных объединений 463

органу объединения, приостановление и ликвидация (запрет деятель­ ности) объединения. Рассмотрим эти меры.

1.Объявление предостережения. Данная мера предусмотрена Феде­ ральным законом 2002 г. «О противодействии экстремистской дея­ тельности». В соответствии со ст. 6 Закона «при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противо­ правных действиях, содержащих признаки экстремистской деятель­ ности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной от­ ветственности» соответствующий прокурор или его заместитель на­ правляет руководителю общественного или религиозного объедине­ ния либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам предостережение в письменной форме о недо­ пустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения. В случае невыполнения требований, из­ ложенных в предостережении, лицо, которому было объявлено пре­ достережение, может быть привлечено к ответственности в установ­ ленном порядке. Предостережение может быть обжаловано в суд в ус­ тановленном порядке.

2. Предупреждение. Об этой мере говорят оба названных Закона, причем не во всем они согласуются друг с другом. По Закону об обще­ ственных объединениях в случае выявления нарушений Конституции РФ или совершения ими действий, противоречащих их уставным це­ лям, соответствующим органом юстиции может быть вынесено руко­ водящим органам общественных объединений письменное предупре ­ ждение с указанием конкретных оснований вынесения предупрежде­ ния (ст. 38).

По Закону о противодействии экстремистской деятельности (ст. 7) общественному или религиозному объединению либо иной органи­ зации в случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в их деятельности, в том числе в деятельности хотя бы одного из их регио­ нальных или других структурных подразделений, признаков экстре­ мизма, выносится предупреждение в письменной форме о недопустимо­ сти такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесе­ ния предупреждения, в том числе допущенных нарушений. В случае, если возможно принять меры по устранению допущенных наруше­ ний, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух месяцев со дня выне­ сения предупреждения. Предупреждение выносится соответствую­ щим прокурором или органом юстиции.

Таким образом, если речь идет о нарушениях, не содержащих при­ знаки экстремизма, предупреждение может быть вынесено органом

464 Глава 12. Институты цмжданского общества в системе консгитуц. сгроя России

юстиции. Если же налицо такие квалифицирующие признаки, преду­ преждение может исходить как от органа юстиции, так и от соответст­ вующего прокурора.

В обоих законах говорится о возможности обжалования предупре­ ждения в суд в установленном порядке. Вместе с тем в Законе 2002 г. добавлено: в случае, если предупреждение не было обжаловано в суд или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок не устранены допущенные нарушения, либо если в течение 12 месяцев со дня вынесения предупреждения выявле­ ны новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстре­ мизма в деятельности организаций, в установленном настоящим Фе­ деральным законом порядке соответствующие общественное или ре­ лигиозное объединение либо иная организация подлежат ликвида­ ции, а деятельность общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, подлежит запрету.

3. Приостановление деятельности. По первоначальной редакции Федерального закона 1995 г. в случае нарушения общественным объе­ динением ограничений на его создание и деятельность, а также совер­ шения действий, противоречащих его уставным целям, соответст­ вующий прокурор вносил в руководящий орган общественного объе­ динения представление об указанных нарушениях и устанавливал срок для их устранения. Если в этот срок нарушения не устранялись, деятельность общественного объединения могла быть приостановле­ на решением соответствующего суда на основании заявления проку­ рора. А орган юстиции должен был сначала сделать два письменных предупреждения, и если они не обжаловались: в суд либо не признава­ лись судом основанными на законе, тогда орган юстиции был вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности обществен­ ного объединения.

Одновременно с принятием Закона от 25 июля 2002 г. о противо­ действии экстремизму в Закон 1995 г. были внесены серьезные изме­ нения, касающиеся порядка приостановления деятельности общест­ венных объединений. Теперь от. 42 Закона предусматривает, что в слу­ чае нарушения: общественным объединением Конституций РФ, кон­ ституций (уставов) субъектов РФ, законодательства РФ и совершения действий, противоречащих уставным целям, соответствующий орган юстиции либо прокурор вносит в руководящий орган данного объе­ динения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. Если в этот срок нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев. Это решение может быть обжаловано в суд.

jj 3. Конституционно-правовые основы статуса общественных объединений 465

Сравнение с прежней редакцией свидетельствует о том, что норма Закона стала гораздо жестче. Ранее вопросы приостановления решал руд. Теперь в суд обращаться не надо: прокурор или орган юстиции вправе сами приостановить деятельность общественного объеди­ нения.

По Закону 2002 г. о противодействии экстремистской деятельно­ сти приостановление деятельности общественного объединения при­ меняется еще в одном случае — в связи с обращением в суд для реше­ ния вопроса о ликвидации либо о запрете деятельности такого объе­ динения. Орган, обратившийся в суд с таким заявлением, вправе своим решением приостановить деятельность общественного или рели­ гиозного объединения до рассмотрения судом указанного заявления. Ре­ шение о приостановлении деятельности общественного объединения до рассмотрения судом заявления о его ликвидации либо запрете дея­ тельности может быть обжаловано в суд в установленном порядке.

В случае приостановления деятельности общественного объеди­ нения приостанавливаются его права как учредителя средств массо­ вой информации, ему запрещается организовывать собрания, митин­ ги, демонстрации и другие публичные мероприятия, принимать уча­ стие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, воз­ мещению убытков, причиненных его действиями, и уплате штрафов.

4. Ликвидация и запрет деятельности общественного объединения.

Обе названные меры являются конституционно-правовыми санк­ циями. Различие между ними не сущностное, а процессуальное: лик­ видация применяется в отношении зарегистрированных обществен­ ных объединений, а запрет деятельности — в отношении незарегист­ рированных. Согласно ст. 44 Федерального закона 1995 г. (в ред. от 25 июля 2002 г.) основаниями ликвидации общественного объедине­ ния или запрета его деятельности являются: нарушение им прав и свобод человека и гражданина; неоднократные или грубые наруше­ ния Конституции РФ, федеральных конституционных законов, фе­ деральных законов или иных нормативных правовых актов либо сис­ тематическое осуществление общественным объединением деятель­ ности, противоречащей уставным целям.

Надо сказать, что Закон от 25 июля 2002 г. предусмотрел более ши­ рокие основания для обращения в суд с заявлением о ликвидации об­ щественного объединения либо запрете на его деятельность в случае, если речь идет о борьбе с экстремизмом. Если их обобщить, то речь идет о следующем: во-первых, объединению сделано предупрежде­ ние прокурором или органом юстиции, оно не оспорено в суде либо

466 Глава 12. Институты гражданского общества в системе коне гигу ц. строя России

оспорено, но не признано незаконным; во-вторых, объединение в срок, установленный в предупреждении, не устранило допущенные нарушения; в-третьих, в течение ] 2 месяцев после вынесения преду­ преждения выявлены новые нарушения; в-четвертых, осуществление общественным объединением экстремистской деятельности повлек­ ло за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причи­ нение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, обще­ ственному порядку, общественной безопасности, собственности, за­ конным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создало реальную угрозу причине­ ния такого вреда (ч, 4 ст. 7; ч. 2 ст. 9).

Заявление о ликвидации общероссийского или международного общественных объединений подается в Верховный Суд РФ Генераль­ ным прокурором РФ. Заявления о ликвидации иных общественных объединений подаются в суды общей юрисдикции субъектов РФ про­ курорами субъектов РФ. Согласно Закону 2002 г. (ст. 9), по основани­ ям, связанным с противодействием экстремистской деятельности, с заявлением о ликвидации общественного объединения или запрете на его деятельность в суд может обращаться также и соответствующий орган юстиции.

§ 4. Особенности конституционно-правовою регулирования статуса политических партий

Литература

Автономов А С. Правовая регламентация деятельности партий в капита­ листических и развивающихся странах//Сов. государство и право. 1990. № 6; Конституционно-правовой статуе политических партий в Рос­ сийской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Бекназар-Юзба-

шев Т.Б. Партия в буржуазных политико-правовых учениях. М, 1988; Гамбаров Ю.С. Политические партии в их прошлом и настоящем. СПб., 1904; Дани­ ленко В.Н. Политические партиии и буржуазное государство. М., 1984; Дани­ ленко В.Н, Правовой статус политических партий буржуазных стран. М., 1986; Евдокимов В.Б. Политические партии в зарубежных странах (политико-пра­ вовые аспекты): Учебное пособие. Екатеринбург, 1992; Заславский С. Е. Поли­ тические партии России: проблемы правовой и н статуту пион ашзаци и. М., 2003; Буржуазное законодательство о политических партиях. М., 1993; Козлов А. Е. Политические партии в парламентском процессе // Консти­ туционный строй России, Вып. II. М., 1995; Лапаева В.В. Право и многопар­ тийность в современной России. М.. 1999; Романенко О.В. Финансирование политических партий в России; конституционно-правовые проблемы: Дисс.

... канд. юрид. наук. М., 2004; Конститупионое право граждан на

jj 4. Особенности конституц.-правового регулирования статуса полит, партий 467

объединение в политические партии в Российской федерации (проблемы теории и практики): Дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1997; Чир­ кин В.Е. Правовое положение политических партий: российский и зарубеж­ ный опыт// Журнал российского права. 1999. № ; ШутькоД.В. Становление ,vtногопартийной системы в Российской Федерации (политико-правовые во­

просы) // Политические проблемы теории государства. М., 1993; Юдин Ю. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998.

1. Понятие, общие условия создания и деятельности политических партий

Согласно Федеральному закону от 11 июля 2001 г. (в ред. 2005 г.) «О политических партиях» политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выраже­ ния их политической воли, участия в общественных и политических ак­ циях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интере­ сов граждан в органах государственной власти и органах местного само­ управления.

Политическая партия должна отвечать следующим требованиям: обязательно иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте может быть создано только одно

региональное отделение данной политической партии; в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов

партии, при этом более чем в половине субъектов РФ партия должна иметь региональные отделения численностью нс менее 500 членов партии; в остальных субъектах если создаются региональные отделе­ ния, то при условии, что численность каждого мз них не может со­ ставлять менее 250 членов партии;

руководящие и иные органы политической партии, се региональ­ ные отделения и иные структурные подразделения должны находить­ ся на территории Российской Федерации.

Одно из ключевых положений Закона: в России не могут созда­ ваться межрегиональные, региональные и местные политические пар­ тии. Партии могут быть только федеральными организациями, осу­ ществляющими свою деятельность на всей территории Российской Федерации.

Это положение Закона было оспорено в Конституционном Суде РФ общественно-политической организацией «Балтийская респуб­ ликанская партия», которая, будучи региональной организацией, по­ лагала, что вправе сохранять свое наименование «партии» и просила Конституционный Суд признать соответствующее положение Закона

I

468 Глава 11. Институты гражданского общества в системе конституц. строя России

противоречащим Конституции РФ. Однако Конституционный Суд в своем постановлении от 1 февраля 2005 г. отказал ей, отметив: что ка­ сается межрегиональных, региональных и местных политических об­ щественных объединений, то они, как общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, не вправе использовать в своем наименовании слово «партия», в течение двух лет со дня вступ­ ления Федерального закона о партиях в силу сохраняют статус поли­ тического общественного объединения, а затем действуют в качестве общественных объединений на основании своих уставов. Таким обра­ зом, федеральный законодатель, принимая Федеральный закон о по­ литических партиях, связывал получение (сохранение) статуса поли­ тической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от ре­ гиона проживания и действуют на всей или большей части террито­ рии Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появ­ ления множества искусственно создаваемых (особенно в период из­ бирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность кото­ рых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве обществен­ ного объединения в политической системе общества.

Под региональным отделением политической партии Закон пони­ мает се структурное подразделение, созданное по решению уполно­ моченного руководящего органа партии и осуществляющее свою дея­ тельность и а территории одного субъекта РФ. В субъекте РФ, в состав которого входит (входят) автономный округ (автономные округа), может быть создано единое региональное отделение партии. Следо­ вательно, в иных случаях Закон запрещает создание подразделений партии, охватывающих два и более субъекта РФ. Партия может иметь в качестве структурных подразделений местные и первичные отделе­ ния, создаваемые в случаях и порядке, предусмотренных уставом.

Закон говорит о том, что цели и задачи политической партии изла­ гаются в ее уставе и программе (одновременно можно сказать, что эти документы обязательны для каждой партии). Однако тем не менее ос­ новные цели партии названы в самом Законе: формирование общест­ венного мнения; политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жиз­ ни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов на всех ви­ дах выборов органов государственной власти, выборных должност­ ных лиц местного самоуправления, представительных органов муни-

$ 4. Особенности коистптуц,-правового регулирования статуса полит, партий 469

ципальных образований, участие в выборах, а также в работе соответ­ ствующих органов и должностных лиц,

Для политическмх Партий существуют те же ограничения на созда­ ние и деятельность, что и для общественных объединений в целом,

К. этому добавляются и некоторые специальные ограничения: не допус­ кается создание политических партий по признакам профессиональ­ ной, расовой, национальной или религиозной принадлежности (под такими признаками в Законе понимается указание в уставе и про­ грамме политической партии целей защиты профессиональных, ра­ совых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии); политиче­ ская партия не должна состоять из лиц одной профессии.

Вопросы возможности создания партий по признакам националь­ ной или религиозной принадлежности были предметом оценки Кон­ ституционного Суда РФ. В постановлении от 15 декабря 2004 г, он от­ метил, что принцип светского государства в понимании, сложившем­ ся в странах с монококфессиональным и мононациональным устрой­ ством общества и с развитыми традициями религиозной терпимости и плюрализма (что позволяло, в частности, допустить в некоторых странах политические партии, основанные на идеологии христиан­ ской демократии, поскольку понятие «христианский» в данном слу­ чае далеко выходит за конфессиональные рамки и обозначает при­ надлежность к европейской системе ценностей и культуре), не может быть автоматически применен к Российской Федерации.

В многонациональной и многоконфессиональной России — вследствие особенностей функционирования ведущих вероучений (с одной стороны, православия как господствующего направления христианства, а с другой — мусульманства), их влияния на социаль­ ную жизнь, в том числе использования в политической идеологии, исторически в значительной степени тесно связанного с националь­ но-этническим фактором, — такие понятия, как «христианский», «православный», «мусульманский», «русский», «татарский» ит.п., ас­ социируются "В общественном сознании скорее с конкретными кон­ фессиями и отдельными нациями, чем с общей системой ценностей российского народа в целом.

Кроме того, на современном этапе российское общество, в том числе политические партии и религиозные объединения, еще не при­ обрели прочный опыт демократического существования. В этих усло­ виях партии, созданные по национальному или религиозному признаку, неизбежно ориентировались бы на преимущественное от­ стаивание прав соответствующих национальных (этнических) или

170 Глаш 12. Институты гражданского общества в системе конспгтуч строя России

религиозных групп. Конкуренция партий, образованных но нацио­ нальному или религиозному признаку, которая особенно остро про­ является в предвыборной борьбе за голоса избирателей, способна привести вместо консолидации общества к расслоению многонацио­ нального народа России, противопоставлению этнических и религи­ озных ценностей, возвеличиванию одних и принижению других и в конечном счете — к приданию доминирующего значения не общена­ циональным ценностям, а какой-либо этнической идеологии или религам, что противоречило бы Конституции РФ, ее ст. 13 и 14.

Создание партий по религиозному признаку открыло бы путь к политизации религии и религиозных Объединений, политическому фундаментализму и клерикализации партий, что в свою очередь по­ влекло бы отторжение религии как формы социальной идентичности и вытеснение ее из системы факторов, консолидирующих общество. Создание партий по национальному признаку могло бы привести к преобладанию в выборных органах власти представителей партий, отражающих интересы больших этнических групп в ущерб интересам малых этнических групп, и тем самым — к нарушению установленно­ го Конституцией РФ принципа правового равенства независимо от национальной принадлежности (ст. 6, ч. 2; ст. 13, ч. 4; ст. 19, ч. 2).

Таким образом, конституционный принцип демократического и светского государства применительно к конкретно-историческим реалиям, сложившимся в Российской Федерации как многонацио­ нальной и многоконфессиональной стране, не допускает1 создание политических партий'по признакам национальной или религиозной принадлежности.

Конституционный Суд также отметил: если содержание устава и программы политической партии не подтверждает, что партия создает­ ся по религиозному или национальному признаку, то слова, указываю­ щие на ее национальную или религиозную направленность, не должны употребляться и в названии партии, поскольку их использование в та­ ком случае является искусственной привязкой к действительным идео­ логическим установкам партии, ее уставным целям и задачам.

Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускаются создание структурных подразделений политических партий и любая деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправле­ ния, в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных госу­ дарственных органах, в государственных и негосударственных орга­ низациях.

§ 4. Особенности контггуц.-правового регулирования статуса полит. партий 471

Запрещается вмешательство политических партий в учебный про­ цесс образовательных учреждений.

Не допускаются создание и деятельность на территории Россий­ ской Федерации политических партий иностранных государств и их структурных подразделений.

Закон о партиях повторяет положения о недопустимости взаимно­ го вмешательства органов государственной власти, их должностных лиц и политических партий в деятельность друг друга. Возможны их сотрудничество и согласованная деятельность по вопросам, затраги­ вающим интересы партий. Но не допускается использование должно­ стными лицами преимуществ своего должностного или служебного положения на государственных или муниципальных должностях в интересах политической партии. Причем такие лица, за исключением депутатов любых уровней, не могут быть связаны решениями полити­ ческой партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей. Закон не требует, чтобы указанные выше лица выходи­ ли из партий или приостанавливали в них членство. Специально и в мягкой форме Закон говорит о Президенте РФ: он вправе приоста­ навливать свое членство в политической партии на срок осуществле­ ния своих полномочий. Правда, для депутата Государственной Думы и 2005 г. было установлено: подача им заявления о выходе из партий­ ной фракции влечет за собой прекращение депутатских полномочий.

Политическая партия создается без разрешения органов государ­ ственной власти и должностных лиц. Она может быть создана на уч­ редительном съезде либо путем преобразования в политическую пар­ тию общероссийской общественной организации или общероссий­ ского общественного движения на их съезде.

Партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений: о создании политической партии; об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Федера­ ции; о принятии устава; о принятии программы; о формировании ру­ ководящих и контрольно-ревизионных органов. Учредительный съезд партии считается правомочным в случае, если в его работе при­ няли участие делегаты, представляющие более чем половину субъек­ тов РФ и преимущественно проживающие в этих субъектах.

Со дня создания партия осуществляет организационную и инфор­ мационно-пропагандистскую деятельность, связанную с формирова­ нием региональных отделений партии и получением ею свидетельст­ ва о государственной регистрации.

Политическая партия и ее региональные отделения подлежат госу­ дарственной регистрации и осуществляют свою деятельность в полном

472 Глава 12. Институты гражданского общества в системе конституц, строя России

объеме, в том числе как юридические лица, с момента регистрации. Го­ сударственная регистрация осуществляется Федеральной регистраци­ онной службой, региональные отделения партий регистрируются органами указанной службы в соответствующих субъектах РФ.

Документы на регистрацию партии представляются не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда партии. А регистрация региональных отделений не менее чем в поло­ вине субъектов РФ должна быть осуществлена не позднее чем через шесть месяцев со дня регистрации партии.

В соответствии с Федеральным законом 2001 г. о государственной регистрации юридических лиц (ст. 8) она «осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в реги­ стрирующий орган».

Свое решение о регистрации партии или ее отделения регистри­ рующий орган вместе с соответствующими документами направляет в орган, ведущий единый государственный реестр юридических лиц — Министерство РФ по налогам и сборам и его органы на местах. Эти органы не позднее пяти рабочих дней вносят в реестр запись о партии или ее региональном отделении и не позднее дня, следующего за этим сроком, сообщают о внесении записи в регистрирующий ор­ ган. Этот орган не позднее трех дней со дня получения информации выдает уполномоченному лицу партии или ее регионального отделе­ ния документ, подтверждающий факт внесения записи о партии или ее региональном отделении в государственный реестр юридических лиц. Причем Федеральный закон о политических партиях специаль­ но определяет, что в случае, если не принято решение об отказе в госу­ дарственной регистрации; политической партии или ее регионально­ го отделения, указанный документ должен быть выдан не позднее чем

через месяц со дня подачи соответствующего заявления о государствен­ ной регистрации (п. 5 ст. 15). Отказ в регистрации партии или ее регио­ нального отделения может быть обжалован в суд.

Закон оговаривает, что информация о членах политической пар­ тии, представляемая для сведения в регистрирующие органы, отно­ сится к информации с ограниченным доступом. Ее разглашение без со­ гласия соответствующих членов партии влечет за собой ответствен­ ность, установленную законодательством.

Закон довольно подробно регулирует ряд вопросов, касающихся внутренней организации и деятельности партий. Он не только обязы­ вает любую партию иметь устав, но и указывает основные позиции, которые надо в нем отразить. Закон также говорит, что партия должна иметь программу, определяющую принципы ее деятельности, ее цели и задачи, а также методы реализации целей и решения задач.