Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

сятся предложения по вопросам, отнесенным Союзным Договором (в момент принятия Закона идея Союзного Договора была весьма попу­ лярна, он должен был сформулировать основы Федерации в новых исторических условиях) и Конституцией СССР к ведению Союза ССР, Предметом референдума могли быть: I) принятие нового закона

СССР; 2) изменение либо отмена закона СССР или его отдельных по­ ложений; 3) принятие решения, предопределяющего основное содер­ жание законов СССР и других актов; 4) выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находившимся в веде­ нии Союза ССР.

Таким образом, по существу в Законе 1990 г. были закреплены два правовых института — референдум и опрос, обособленные как по своему назначению, так и по результатам, В п. 1—3 ст. 4 речь идет о

принятии народом решения, в п. 4 — о выявлении общественного мнения.

И то, что подразумеваются разные институты, подтверждается далее ст. 29 Закона, говорящей о последствиях голосований: решение, при­ нятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обя­ зательную силу на всей территории СССР и может быть отменено или изменено только путем референдума; итоги же референдума, «прово­ димого для выявления общественного мнения в соответствии с п. 4 ст. 4 настоящего Закона, должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами».

Любопытна и позиция, отраженная в п. 3 ст. 4 Закона — «принятие решения, предопределяющего основное содержание законов СССР И других актов». С одной стороны, это принятие решения народом. С другой, это решение должно найти последующее развитие в соот­ ветствующих нормативных документах СССР. И, конечно, все зави­ село от формулировки вопроса; если спросить на референдуме — «вы за то, чтобы права граждан в полной мере соответствовали междуна­ родным пактам о правах человека», то получив ответ «да», все равно нельзя быть уверенным в том, что не будет предела усмотрению соот­ ветствующих органов при их воплощении в законы и иные акты

СССР.

На референдум СССР не могли быть вынесены вопросы: о грани- I tax Союза ССР, границах республик; об изменении статуса и террито­ риальной целостности республик, автономных областей и автоном­ ных округов; обеспечении обороны и безопасности государства; о принятии чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопасности граждан; вопросы, связан- in,ie с назначением и освобождением должностных лиц, относящиеся к компетенции Съезда народных депутатов СССР и Верховного Сове-

384 Глава II. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

та СССР, а также вопросы, касающиеся выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Союза ССР (ст. 4 Закона).

Закон определил круг тех, кому принадлежала инициатива прове­ дения референдума. На первое место в перечне поставлены граждане

СССР (надо было собрать под требованием о референдуме нс менее двух миллионов подписей), затем названы Съезд народных депутатов

СССР, Верховный Совет СССР, обе его палаты — Совет Союза и Со­ вет Национальностей, Президент, республики в лице их высших орга­ нов государственной власти.

Съезд народных депутатов СССР или Верховный Совет СССР по требованию о проведении референдума принимали одно из следую­ щих решений: I) о назначении даты референдума и мерах по его обес­ печению; 2) о необходимости принятия закона или иного решения, предлагаемого в требовании о референдуме, без проведения референ­ дума. Второе положение делало практически бессмысленным сбор подписей и другие инициативы по проведению референдума.

Закон или иное решение, поставленное на референдум, считалось принятым, если в голосовании участвовали более половины граждан, внесшшых в списки для голосования, и в результате референдума его одобрили более половины граждан, принявших участие в голосова­ нии (ст. 24 Закона). Иначе говоря, сказавших «за» должно было быть 50% плюс один голос от числа получивших бюллетени (а не от числа обнаруженных в урнах бюллетеней).

Предпосылки референдума СССР 17 марта 1991 г. связаны со сле­ дующими событиями. В ходе процессов демократизации, охвативших весь Союз ССР после 1985 г., остро встал вопрос об обновлении Феде­ рации, связей между Центром и республиками. Вместе с тем в ряде ре­ гионов страны активизировались центробежные силы. В одних рес­ публиках они выступали за усиление самостоятельности мест, децен­ трализацию государственного управления, освобождение Союза ССР от полномочий, означавших сверхцентрализацию государственного руководства и фактический унитаризм вместо федеративного устрой­ ства. В других республиках центробежные силы на начальном этапе заявляли те же требования, хотя уже тайно предполагали свое буду­ щее отделение от Союза ССР, официально не заявляя об этом — опа­ саясь применения Союзом ССР насильственных мер для их сохране­ ния в своем составе. Эти устремления стали позже открытыми и вы­ лились в отделение от Союза ССР. Центробежные силы — на волне популярных идей государственного и национального суверенитета — довольно быстро пришли к власти в большинстве республик, стали требовать расширения их прав, фактически вели политику сепаратна-

386 Глава II. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

шли особенно сепаратистски настроенные силы. Они опасались того, что общий результат голосования — а его нетрудно было спрогнози­ ровать по республикам — участницам референдума, где проживало более 90% населения Союза ССР — дал бы центру вновь сильные по­ зиции и означал сохранение данных республик в Союзе ССР.

Другое основание отказа от участия в референдуме состояло в бо­ язни (иначе не скажешь) того, что большинство граждан данной рес­ публики выскажется за сохранение Союза ССР. Тогда было бы трудно отстаивать свои националистические устремления и курс на полное отделение. Причем довод о том, что большинство в поддержку сохра­ нения СССР даст русскоязычное население соответствующей рес­ публики, и тогда, и позже нельзя считать убедительным. Ведь только в Латвии и Эстонии был ощутимый процент русских среди населения этих республик, в остальных республиках титульная нация имела большинством любое решение на референдуме было бы ее решением. Тем не менее результат голосования за сохранение СССР в данных республиках нельзя было исключать.

Решения органов власти данных республик о неучастии в рефе­ рендуме СССР вызвали протесты значительной части населения этих республик. Вопреки решениям республиканских органов власти го­ лосование на референдуме СССР проводилось на частях территорий республик. Например, в Абхазской автономной республике, входив­ шей в Грузию, голосование состоялось по решению ее органов власти. На территории других союзных республик, отказавшихся проводить референдум, ряд местных Советов, трудовых коллективов и общест­ венных объединений предприятий, учреждений и организаций, ко­ мандование воинских частей организовали участки референдума и провели голосование.

В целом по стране в референдуме приняли участие 147 млн. чело­ век, за сохранение СССР высказались 112 миллионов, или 76% голо­ совавших. Согласно Закону, результаты референдума окончательны, обязательны и могут быть изменены или отменены новым референду­ мом, Это не помешало руководителям РСФСР, Украины и Белорус­ сии в декабре 1991 г. принять — вопреки союзному Закону — решение о ликвидации СССР.

Референдум РСФСР J 7 марта 1991 г.

Юридической основой этого референдума был Закон РСФСР 1990 г. «О референдуме РСФСР». Согласно ч. 1 ст. 1 «Понятие рефе­ рендума», им считалось «всенародное голосование по наиболее важ­ ным вопросам государственной и общественной жизни республики.

Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают выс­ шей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории РСФСР». В ч. 2 ст. 1 указывалось, что на референдум не могут выноситься вопросы об из­ менении статуса и территориальной целостности субъектов Федера­ ции, о налогах, бюджете, об амнистии, помиловании, чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения.

Право принятия решения о референдуме принадлежало Съезду народных депутатов РСФСР, а в период между съездами — Верховно­ му Совету РСФСР. Решение о проведении референдума могло быть принято Съездом или Верховным Советом по их собственной ини­ циативе, а также по требованию: не менее чем одного миллиона граж­ дан РСФСР имеющих право на участие в референдуме: не менее од­ ной трети от общего числа народных депутатов РСФСР

Инициатива проведения референдума могла исходить от государ­ ственных и общественных органов, коллективов предприятий, учре­ ждений и организаций, а также отдельных граждан РСФСР. В этом случае она реализовывалась через органы, которые обладали правом назначения, и лиц, обладавших правом требования референдума. Иначе говоря, юридического значения такие инициативы не имели, поскольку надо было или собрать миллион подписей, или обратиться к народным депутатам РСФСР либо непосредственно адресоваться Съезду, Верховному Совету, принимающим решение по существу о назначении референдума.

Решение о проведении референдума по требованию не менее од­ ной трети депутатов могло быть принято путем поименного голосова­ ния на Съезде народных депутатов РСФСР либо путем сбора подпи­ сей депутатов (напомним, что Съезд состоял из 1068 народных депу­ татов РСФСР, одна треть составляла, следовательно, 356 депутатов). Подписи депутатов под требованием о проведении референдума под­ лежали удостоверению Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Что касается реализации требования граждан о проведении рефе­ рендума, для этого полагалось организовать сбор подписей. Согласно ст. 12 Закона право инициативы в сборе подписей под требованием о проведении референдума принадлежало каждому гражданину РСФСР или группе граждан, имеющим право на участие в референду­ ме. Закон гласил, что граждане реализуют свое право на сбор подпи­ сей добровольно и самостоятельно.

Требование о проведении референдума адресовалось Верховному Совету или Съезду народных депутатов РСФСР и должно было содер-

388 Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

жать обоснование необходимости референдума, четкую формулиров­ ку вопросов либо проект закона или иного решения , предлагаемых на референдум.

В соответствии со ст. 18 Закона Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР по требованию о проведении референдума принимали одно из следующих решений: а) о назначении референду­ ма, дате его проведения и мерах по его обеспечению; б) об отклоне­ нии требований о назначении референдума в случае нарушения на­ стоящего Закона инициаторами референдума; в) о принятии закона или иного решения, предлагаемого в требованиях о проведении рефе­ рендума, без последующего проведения референдума.

Как и по союзному референдуму, п. «в» ст. 18 российского Закона практически делал беспредметным положение Закона об обязатель­ ном проведении референдума (при правомерном возбуждении хода­ тайства). Какая уж тут обязательность, если Съезд народных депута­ тов или Верховный Совет вместо назначения референдума могли сами принять необходимое решение.

Назначай референдум РСФСР, Съезд народных депутатов, Вер­ ховный Совет руководствовались следующими сроками: референдум не может проводиться ранее одного месяца и позднее четырех меся­ цев со дня принятия постановления о его проведении. Этот срок мог быть продлен назначившим референдум органом, если в течение бли­ жайших двух месяцев предусмотрено проведение друг ого референду­ ма или выборов народных депутатов РСФС Р. В бюллетене для голосо­ вания на референдуме полагалось воспроизвести текст поставленно­ го на референдум вопроса или проекта решения и варианты волеизъ­ явления голосующего — «за* и «против*. В случае постановки на референдум нескольких альтернативных проектов решений все они должны быть включены в один бюллетень, последовательно прону­ мерованы, отделены друг от друга горизонтальными линиями и голо­ соваться отдельно.

Особого внимания заслуживают правила Закона 1990 г., касав­ шиеся подведения итогов референдума. Согласно ст. 35 референдум признавался несостоявшимся, если в голосовании приняло участие менее половины граждан, имеющих право па участие в референдуме. В этом случае референдум по тому же вопросу мог быть проведен не ранее чем через два года. Решения по вынесенным на референдум во­ просам по Закону считались принятыми, если за них проголосовало

более половины граждан, принявших участие в референдуме. При прове­ дении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считались принятыми, если за них

проголосовало более половины граждан, внесенных в списки. Последнее положение вызнало немало вопросов. Было неясно, шла ли речь о за­ конах, прямо изменяющих или дополняющих Конституцию, либо также о решениях, которые затем потребуют изменения и дополнения Конституции. Противостояние но этому поводу возникало при про­ ведении российских референдумов.

Если на референдум выносились альтернативные варианты реше­ ния и ни один из них не получил необходимого числа голосов, то все варианты считались отклоненными и их повторное вынесение на ре­ ферендум могло состояться не ранее чем через год.

Согласно ст. 36 Закона итоги референдума доводились до сведения населения через средства массовой информации Центральной ко­ миссией референдума нс позднее 10 дней со дня окончания голосова­ ния. Решения Центральной комиссии могли быть обжалованы в Вер­ ховный Суд РСФСР в течение недели со дня их принятия.

Принятое на референдуме решение полагалось опубликовать не позднее семи дней с даты последнего голосования по вопросу, выне­ сенному на референдум. Вступало оно в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не п р с д у с м а тр и вал с я иной срок. И, наконец, одно из ключевых положений Закона, перекликающееся с его ст. !, говорившей об обязательности решений референдума, со­ держится в ст. 37: «Изменение либо отмена решения, принятого рефе­ рендумом, производится только референдумом».

Как уже отмечалось, первый общероссийский референдум был проведен одновременно с референдумом СССР — 17 марта 1991 г. По­ становление о проведении референдума принято Верховным Сове­ том РСФСР 7 февраля 1991 г. На референдум был вынесен вопрос:

«Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, из­ бираемого всенародным голосованием».

По сообщению Центральной комиссии РСФСР по проведению референдумов СССР и РСФСР в списки для' голосования в РСФСР всего были включены 101 776 550 граждан. Приняло участие в голосо­ вании по вопросу референдума РСФСР 75,42% избирателей Респуб­ лики. Из них ответили «да» 69,85% от числа принявших участие в го­ лосовании, «нет» — 27,89%. В итоге было объявлено, что решение на референдум РСФСР о введении поста Президента РСФСР принято.

Подсчет голосов на референдуме проводился как по простому, а нс конституционному вопросу. Хотя многим было очевидно, что вопрос о введении поста Президента относится к числу конституционных и непременно потребует введения данного института в Конституцию РФ (24 апреля 1991 г. принят Закон о Президенте РСФСР, а 25 мая

390 I лава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

1991 г. внесены соответствующие изменения и дополнения в Консти­ туцию). И, следовательно, считать надо было от половины списочно­ го состава избирателей, а не от числа пришедших на участки для голо­ сования.

Референдум 25 апреля 1993 г*

С этим референдумом связаны драматические страницы в исто­ рии России как при его назначении и проведении, так и при интер­ претации результатов. Частично это рассматривалось нами во вто­ ром разделе книги. Не повторяясь, напомним, что внеочередной IX Съезд народных депутатов РФ принял 29 марта 1993 г. постанов­ ление «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов рефе­ рендума». Четыре вопроса, вынесенные на референдум, формулиро­ вались так

(1)«Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину? — Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть)»;

(2)«Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осу­ ществляемую Президентом Российской Федерации и Правительст­ вом Российской Федерации е 1992 года? — Да. Нет. (Ненужное за­ черкнуть)»;

(3)«Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выбо­ ров Президента Российской Федерации? — Да. Нет. (Ненужное за­ черкнуть)»;

(4)«Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выбо­ ров народных депутатов Российской Федерации? — Да. Нет. (Ненуж­ ное зачеркнуть)».

В постановлении говорилось, что по каждому вопросу, вынесен­ ному на референдум, составляется отдельный бюллетень. Всенарод­ ное голосование — референдум проводится в соответствии с Законом РСФСР «О референдуме РСФСР». Решения по вынесенным на рефе­ рендум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, имеющих право быть включенными в спи­ ски для голосования.

Из постановления не было видно, как реализовать результаты ре­ ферендума по первому и второму вопросам. Допустим, избиратели «не доверяют» Президенту, «не одобряют» проводившуюся им и Пра­ вительством социально-экономическую политику — что дальше? Оз­ начает ли это автоматическую отставку Президента и Правительства? Или они должны подать в отставку? Или это всего лишь мнение граж­ дан, с учетом которого они должны лучше работать и обрести вдаль-

нейшем их доверие и одобрение? Если последнее, то мы имеем дело с опросом, а не императивным референдумом.

Но это не все. Вопросы референдума могли породить явно проти­ воречивые ситуации. Допустим, ответы на первый и шорой вопросы дают результаты «не доверяем» и «нс одобряем», а по третьему вопро­ су не прошло решение о досрочных выборах Президента. Тогда сше очевиднее, что голосование по первому и второму вопросам носит консультативный характер и никого ни к чему нс обязывает. А как быть, если большинство скажет «не доверяем» по первому вопросу, но «одобряем» — по второму вопросу? Выходит, личность Президента не устраивает, а вот политика его и Правительства вполне приемлема?! Это несуразно. В том же плане можно оценивать и обратный вари­ ант — доверие Президенту по первому вопросу и неодобрение поли­ тики Президента и Правительства — по второму. Вроде бы как лич­ ность хорошая, мы ей доверяем, но ее политику не одобряем. Это от­ сутствие логики, непонятное обычному избирателю. А как быть при доверии по первому вопросу, одобрении политики по второму, но поддержке досрочных выборов Президента (третий вопрос) — зачем же переизбирать того, кто пользуется доверием?

С принятием постановления Съезда от 29 марта 1993 г. сразу же возникла и такая проблема — считать ли вопросы референдума имею­ щими конституционное значение? Ведь Съезд в п. 2 постановления предусмотрел, что решения по вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины списочного состава избирателей. Иначе говоря, речь шла о варианте подсчета, установленном ч. 4 ст. 35 Закона 1990 г. о референдуме РСФСР —для вопросов принятия, изменения и дополнения Консти­ туции РФ, где требовалось именно такое большинство.

В связи с последним обстоятельством группа народных депутатов незамедлительно обратилась в Конституционный Суд РФ с ходатай­ ством о признании этой части постановления Съезда противореча­ щей Конституции. Мотивы: голосование ни по одному из вопросов, вынесенных на референдум, не означает принятия, изменения или дополнения Конституции.

Из ходатайства депутатов вытекало, что подсчет голосов на этом референдуме надо проводить по ч. 3 ст. 35, согласно которой решения считаются принятыми на референдуме, если за них проголосовало «более половины граждан, принявших участие в референдуме».

Конституционный Суд должен был оперативно рассмотреть дан­ ное ходатайство. Его постановлением от 21 апреля 1993 г. признава­ лась соответствующей Конституции ч. 2 п. 2 постановления Съезда

392 Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

по третьему и четвертому вопросам референдума. По первому я вто­ рому вопросам предусмотренный в постановлении порядок подсчета объявлялся не соответствующим Конституции.

Итак, по первому и второму вопросам надо было считать голоса от числа получивших бюллетени, по третьему и четвертому вопросам — от числа включенных в списки. В чем логика решения Конституцион­ ного Суда? Дело в том, что действовавшая тогда Конституция вообще не предусматривала возможности досрочного прекращения полно­ мочий Президента и Съезда на основе референдума. Поэтому для вы­ полнения решений референдума пришлось бы прежде изменить Кон­ ституцию. Результаты же голосования по первому и второму вопро­ сам не вели к ее изменению.

Из всех результатов голосования на данном референдуме, как уже говрилось ранее, Президент РФ ключевым для себя счел голосование за выражение доверия себе, незамедлительно опубликовал свой про­ ект Конституции РФ и начал новый виток борьбы с парламентом, за­ кончившийся его разгоном в сентябре 1993 г., проведением в декабре референдума по новой Конституции и выборов депутатов Федераль­ ного Собрания.

Референдум 12 декабря 1993 г.

О драматических событиях, связанных с этим референдумом, мы говорили в разделе о Конституции, не будем повторяться.

Отметим, что этот референдум проводился нс по нормам Закона 1990 г. о референдуме РСФСР, а на основании «Положения о всена­ родном голосовании по проекту Конституции Российской Федера­ ции 12 декабря 1993 года», причем в ситуации, когда официально на­ званный Закон не отменялся. Согласно Указу от L5 октября 1993 г. «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации», которым назначался референдум и утвер­ ждалось «Положение», в бюллетень для голосования включалась формулировка: «Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федера­ ции? «Да» или «Нет».

По содержанию «Положение» сходно с иных актами по вопросам референдума. Его принципиальное отличие от Закона 1990 г. состоит в том, что Конституция РФ признается принятой на референдуме, сели за ее принятие проголосовало более 50% избирателей, приняв­ ших участие в голосовании (по Закону требуется большинство от чис­ ла включенных в списки).

Напомним результаты этого референдума: в нем принят участие 54,8% от общего числа зарегистрированных избирателей. За принятие