Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

шествие — массовое прохождение граждан по заранее определен­ ному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проб­ лемам;

пикетирование — форма публичного выражения мнений, осуще­ ствляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта од­ ного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Надо сказать, что и до принятия Закона, и после его появления оп­ ределенные вопросы по сути и соотношению перечисленных терми­ нов остались. Выскажем некоторые соображения.

Различие между парными категориями «собрание — митинг» можно видеть в следующем. Собрание — акция людей, организаци­ онно не совсем посторонних друг другу (члены одной партии, одного коллектива, жители одного дома и т.п.), т.е. коллектива, проводится чаще в помещении, однако может состояться и на открытом воздухе (например, во дворе дома, возле гаражного кооператива и т.п.). Обсу­ ждаются, как правило, текущие вопросы, важные для участников соб­ рания, заканчивается оно зачастую принятием решения. Митинг — мероприятие публичного характера для единомышленников по отно­ шению к какой-то проблеме, с допуском всех желающих, он может быть организационно и связан (например, митинг с участием препо­ давателей и студентов вуза, членов одной партии и т.д.), и не связан с другим митингом (к примеру, митингом на городской площади). Ми­ тинг проводится преимущественно на открытом воздухе и часто за­ канчивается принятием резолюции. У собрания и митинга сходные моменты могут быть, связаны с местом проведения и участниками. Более рельефно различие по цели (митинг вее-таки политизирован­ ная акция, собрание, образно говоря, — будничное мероприятие) и по результату (решение собрания — это, скорее всего, деловой набор очередных задач соответствующего коллектива, резолюция митин­ га — как правило, документ с политическими оценками и призыва­ ми). Кстати, по Федеральному закону 2004 г. о предстоящем собрании власти не уведомляются, о митинге уведомлять надо.

Сходство парных категорий «шествие — демонстрация» можно видеть в «динамичном» факторе — в обоих случаях это движение, причем по проезжей части улиц; в этом, кстати, и их отличие от ми­ тинга —он проводится на одном месте. А вот различие между движе­ нием и демонстрацией лучше видеть в их цели. Шествием можно было бы считать мероприятие, скажем так, ритуального характера — религиозное шествие или шествие для возложения цветов к памят-

нику, вечному огню, мемориалу и т.д. Политических мотивов здесь либо вообще нет, либо они не на первом плане. Демонстрация — это мероприятие более выраженного политического назначения. По­ этому здесь более естественны плакаты, транспаранты и другие на­ глядные средства, а также призывы и лозунги через звукоусиливаю­ щие средства. Федеральный закон 2004 г. вообще не предполагает использование в шествиях наглядных средств, и это вряд ли спра­ ведливо — они могут быть не нужны в агитационных целях, однако возможны как атрибуты или дань памяти. Звукоусиливающие сред­ ства если и требуются, то нс для провозглашения лозунгов, а для упорядочения движения.

Что касается пикетирования, Федеральный закон 2004 г. в ряде от­ ношений явно демократичнее, нежели акты-предшественники. Они исходили из буквального восприятия начала ст. 31 Конституции, где говорится, что право на манифестации имеют граждане РФ. По­ скольку выделенное слово дано во множественном числе, значит, лю­ бую публичную акцию должны проводить несколько граждан, в том числе и пикетирование, В некоторых городах страны пикетчиководиночек милиция задерживала и привлекала к административной ответственности как правонарушителей. Закон позволяет пикетиро­ вание как акцию одного и более граждан. Кроме того, Закон четко раз­ решает использовать при пикетировании плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Пикетирование — образно говоря, протестно-взывающая акция. Участники пикета протестуют против действий каких-то органов, уч­ реждений, должностных лиц, не согласны с принятыми ими решения­ ми и надеются быть услышанными, привлекают внимание людей к своим проблемам. Поводом для пикетирования мож^-т быть как обще­ ственный, гак и личный интерес — например, задержка заработной платы, судебное решение и т.п. Пикетирование — молчаливое стояние (сидение) одного гражданина либо группы граждан с наглядными средствами, но без использования звукоусиливающей аппаратуры.

Неясен вопрос: где располагаться пикетчикам. Федеральный за­ кон использует формулировку «у пикетируемого объекта». Однако на каком расстоянии от входа? У здания Государственной Думы пикет­ чики порой чуть ли не блокируют вход, а представители властей, в свою очередь, нередко огораживают огромную территорию, за преде­ лами которой позволяют находиться манифестантам.

Теперь о порядке подготовки и проведения манифестации. Закон требует, чтобы организатор подал уведомление о проведении публичного мероприятия—документ, посредством которого органу исполнитель-

ной власти субъекта РФ юш органу местного самоуправления в по­ рядке, установленном данным Законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка.

Федеральный закон ввел категорию «организатор публичного ме­ роприятия» и подробно определяет требования к соответствующим гражданам и организациям (ст. 5). Организаторами могут быть один или несколько граждан России (организатором демонстраций, ше- . ствий и пикетирований — гражданин РФ, достигший возраста 18лет, митингов и собраний— 1блет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их регио­ нальные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного меро­ приятия. Не могут быть организаторами публичного мероприятия: лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно дее­ способным, а также лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда; политическая партия, другое общественное объ­ единение и религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приоста­ новлена или запрещена либо которые ликвидированы в установлен­ ном законом порядке.

Организатор публичного мероприятия имеет право:

проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении пуб­ личного мероприятия либо изменены в результате согласования с ор­ ганом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного са­ моуправления, собрания — в специально отведенном или приспособ­ ленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность гра­ ждан при проведении собрания;

проводить предварительную агитацию в поддержку целей публич­ ного мероприятия через средства массовой информации, путем рас­ пространения листовок, изготовления плакатов, транспарантов, ло­ зунгов и в иных формах, не противоречащих законодательству;

уполномочивать отдельных участников публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и прове­ дению;

организовывать сбор добровольных пожертвований, подписей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граждан;

использовать при проведении собраний, митингов, демонстраций и шествий звукоусиливающие технические средства (аудио-, видеоус­ тановки и другие устройства) с уровнем звука, соответствующим стандартам и нормам, установленным в Российской Федерации.

Вместе е тем организатор обязан:

подать в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган ме­ стного самоуправления уведомление о проведении публичного меро­ приятия;

не позднее чем за три дня до дня проведения публичного меро­ приятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в письменной фор­ ме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия;

обеспечивать соблюдение условий проведения публичного меро­ приятия, указанных в уведомлении о проведении публичного меро­ приятия или измененных в результате согласования с органом испол­ нительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления; требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного меро­ приятия. Лица, нс подчинившиеся законным требованиям организа­ тора публичного мероприятия, могут быть удалены с места проведе­

ния данного мероприятия; обеспечивать в пределах своей компетенции общественный поря­

док и безопасность граждан при проведении публичного мероприя­ тия, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным зако­ ном, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным пред­ ставителем органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования;

приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий;

обеспечивать соблюдение установленной органом исполнитель­ ной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления нор­ мы предельной заполняемости территории (помещения) в месте про­ ведения мероприятия;

обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зда­ ний, строений, сооружений , оборудования, мебели, инвентаря и дру­ гого имущества в месте проведения мероприятия;

довести до сведения участников публичного мероприятия требо­ вание уполномоченного представителя органа исполнительной вла­ сти субъекта РФ или органа местного самоуправления о приостанов­ лении или прекращении публичного мероприятия;

иметь отличительный знак организатора публичного мероприятия; уполномоченное им лицо также обязано иметь отличительный знак.

Организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта РФ или орга­ ном местного самоуправления нс было согласовайо изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Федеральный закон требует от организатора составления и предъ­ явления властям рёгзамента проведения публичного мероприятия — до­ кумент, содержащий повременное расписание (почасовой план) ос­ новных этапов проведения мероприятия с указанием лиц, ответст­ венных за проведение каждого этапа. Кроме того, как уже говорилось, организатор определяет лиц, отвечающих за организацию и проведе­ ние манифестации.

Участниками публичного мероприятия признаются граждане, чле­ ны политических партий, члены и участники других общественных объединений и религиозных объединений, добровольно участвую­ щие в нем (ст. 6 Закона).

Участники публичного мероприятия имеют право: участвовать в обсуждении и принятии решений, иных коллективных действиях в соответствии с целями публичного мероприятия; использовать при проведении мероприятия различную символику и иные средства пуб­ личного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, нс запрещенные законодательством; при­ нимать и направлять резолюции, требования и другие обращения гра­ ждан в органы государственной власти и органы местного самоуправ­ ления, общественные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации.

Во время проведения публичного мероприятия его участники обя­ заны: выполнять все законные требования организатора мероприя­ тия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя орга­ на исполнительной власти субъекта РФ или органа местного само­ управления и сотрудников органов внутренних дел; соблюдать обще­ ственный порядок и регламент проведения публичного мероприятия.

Федеральный закон сохранил уведомительный порядок проведе­ ния большинства манифестаций. Он говорит (ст. 7), что уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пике­ тирования, проводимого одним участником) подается его организато­ ром в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения.

Закон нс регулирует порядок подачи уведомления. Он определяет,

что порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта /’Ф или орган местного само­ управления регламентируется соответствующим законом субъекта РФ. Однако Закон установил (ст. 7), что в уведомлении о проведении публичного мероприятия указываются: 1) цель мероприятия; 2) фор­ ма мероприятия; 3) место (места) проведения, маршруты движения участников; 4) дата, время начала и окончания мероприятия; 5) пред­ полагаемое число участников мероприятия; 6) формы и методы обес­ печения организатором мероприятия общественного порядка, орга­ низации медицинской помощи, намерение использовать звукоуси­ ливающие технические средства при проведении мероприятия; 7) фа­ милия, имя, отчество либо наименование организатора мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахож­ дения и номер телефона; 8) фамилии, имена и отчества лиц, уполно­ моченных организатором мероприятия выполнять распорядитель­ ные функции по организации и проведению мероприятия; 9) дата по­ дачи уведомления о проведении мероприятия.

Федеральный закон содержит также требования в отношении мес­ та проведения публичного мероприятия. Он определяет, что публич­ ное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение нс создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасно­ сти участников данного мероприятия. Условия запрета или ограниче­ ния проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.

К местам, в которых проведение публичного мероприятия запре­ щается, относятся:

1) территории, непосредственно прилегающие к опасным произ­ водственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линии электропередачи;

3)территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Пре­ зидента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

Порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определи-

ется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ с учетом особенностей таких объектов и требований настоящего Фе­ дерального закона. Порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповед­ ника «Московский Кремль», включая Красную площадь и Александ­ ровский сад, определяется Президентом РФ.

Закон либо сам регулирует условия запрета или ограничения пуб­ личных мероприятий, либо говорит, что они могут устанавливаться иными федеральными законами. Субъектам РФ даны ограниченные возможности на этот счет. Но одна норма Закона вызывает озабочен­ ность. В ст. 2, посвященной понятийному аппарату Закона, раскры­ вается, что такое «территории, непосредственно прилегающие к зда­ ниям и другим объектам». Это земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления в соответствии с норма­ тивными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства (п. 9). Оче­ видно, что такое правило существенно повышает возможности мест­ ного усмотрения в установлении ограничений на проведение мани­ фестаций.

Федеральный закон четко указал (с г. 10) время проведения публич­ ного мероприятия-, оно не может начинаться ранее 7 часов и заканчи­ ваться позднее 23 часов текущего дня по местному времени. Тем са­ мым внесена ясность, особенно это касается пикетирования. И в Рос­ сии, и у наших соседей из числа бывших республик СССР участники манифестаций располагались у правительственных зданий либо на городских площадях круглосуточно, приносили с собой палатки, спальные принадлежности и г.п. Порой акции сопровождались объ­ явлением голодовок. Закон все это исключает, на ночное время мани­ фестации должны быть прекращены, при таком режиме невозможны и голодовки.

Федеральный закон не сводит процедуру подачи уведомления о предстоящей манифестации лишь к информированию органа испол­ нительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. Согласно ст. 12 Закона соответствующий орган после получения уве­ домления о проведении публичного мероприятия обязан:

документально подтвердить получение уведомления о проведе­ нии мероприятия, указав при этом дату и время его получения;

довести до сведения организатора мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц

менее чем за пять дней до дня его проведения — в день его подуче­ ния) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения мероприятия, а также предложения об устранении орга­ низатором мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения мероприятия требованиям настоящего Федерального закона;

в зависимости от формы мероприятия и числа его участников на­ значить своего уполномоченного представителя в целях оказания ор­ ганизатору мероприятия содействия в проведении мероприятия;

довести до сведения организатора мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (поме­ щения) в месте проведения мероприятия;

обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организа­ тором мероприятия и уполномоченным представителем органа внут­ ренних дел общественный порядок и безопасность граждан при про­ ведении мероприятия, а также оказание им при необходимости неот­ ложной медицинской помощи;

информировать о вопросах, явившихся причинами проведения мероприятия, органы государственной власти и органы местного са­ моуправления, которым данные вопросы адресуются;

при получении сведений о проведении мероприятия на трассах проезда и в местах постоянного или временного пребывания объек­ тов государственной охраны своевременно информировать об этом соответствующие федеральные органы государственной охраны.

В случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основа­ ния предположить, что цели запланированного мероприятия и фор­ мы его проведения не соответствуют положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях или уголовным законодатель­ ством РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган мест­ ного самоуправления незамедлительно доводит до сведения органи­ затора публичного мероприятия письменное мотивированное преду­ преждение о том, что организатор, а также иные участники меро­ приятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут' быть привлечены к ответст­ венности в установленном порядке.

Таким образом, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления обязан принять уведомление, но вправе предупредить организаторов, что акция противоречит законо­ дательству. Тогда ее проведение недопустимо. В случае же законного

проведения публичного мероприятия орган обязан содействовать обеспечению общественного порядка.

Как уже отмечалось, соответствующий орган в связи с проведе­ нием манифестации может назначить своего уполномоченного представителя, который имеет право: требовать от организатора публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения; принимать решение о приостановлении или прекраще­ нии мероприятия в порядке и по основаниям, предусмотренным За­ коном. Уполномоченный представитель обязан: присутствовать на публичном мероприятии; оказывать организатору мероприятия со­ действие в его проведении; обеспечивать совместно с организато­ ром мероприятия и уполномоченным представителем органа внут­ ренних дел общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его проведении (уполномоченного представителя органа внутренних дел назначает начальник соответ­ ствующего органа внутренних дел в целях оказания организатору мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан).

В соответствии со ст. 15 Федерального закона, если во время про­ ведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников, уполномоченный представитель органа исполни­ тельной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора мероприятия самостоятельно или совместно с уполномоченным представителем органа внутрен­ них дел устранить данное нарушение. В случае невыполнения требо­ вания об устранении нарушения уполномоченный представитель вправе приостановить публичное мероприятие на время, установлен­ ное им для устранения нарушения. При устранении нарушения меро­ приятие по согласованию между его организатором и соответствую­ щим уполномоченным представителем может быть продолжено. Если нарушение не было устранено по истечении установленного времени, то публичное мероприятие прекращается.

Основаниями прекращения публичного мероприятия являются:

I) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; 2) совершение участ­ никами публичного мероприятия противоправных действий и умыш­ ленное нарушение организатором публичного мероприятия требова­ ний Закона, касающихся порядка проведения публичного меро­ приятия.

На основании ст. 17 Федерального закона в случае принятия реше­ ния о прекращении публичного мероприятия уполномоченный пред-

ставителъ органа исполнительной власти субъекта РФ или органа ме­ стного самоуправления:

1) дает указание организатору мероприятия прекратить послед­ нее, обосновав причину прекращения, и в течение 24 часов оформля­ ет данное указание письменно с вручением организатору меро­ приятия;

2)устанавливает время для выполнения указания о прекращении мероприятия;

3)в случае невыполнения организатором мероприятия указания о его прекращении обращается непосредственно к участникам меро­ приятия и устанавливает дополнительное время для выполнения ука­ зания о Прекращении мероприятия.

В случае невыполнения указания о прекращении публичного ме­ роприятия сотрудники милиции принимают необходимые меры по его прекращению, действуя при этом в соответствии с законодатель­ ством РФ.

Если же возникли массовые беспорядки, погромы, поджоги и другие случаи, требующие экстренных действий, публичное меро­ приятие прекращается в соответствии с законодательством РФ. Не­ исполнение законных требований сотрудников милиции или непо­ виновение (сопротивление) им отдельных участников публичного мероприятия влечет за собой ответственность этих участников, пре­ дусмотренную законодательством РФ.

В Федеральный закон включена отдельная глава о гарантиях реа­ лизации гражданами права на проведение публичного мероприятия. Главные из гарантий состоят в следующем:

организатор публичного мероприятия, должностные лица и дру­ гие граждане не вправе препятствовать участникам публичного меро­ приятия в выражении своих мнений способом, не нарушающим об­ щественного порядка и регламента проведения публичного меро­ приятия;

органы государственной власти или органы местного самоуправ­ ления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами прове­ дения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопро­ сы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, ус­ тановленном законодательством, и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия;

поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, санитарное и медицинское обслуживание в целях обеспе­ чения проведения публичного мероприятия осуществляются на без­ возмездной основе;