Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

§ 2. Российские соотечественники за рубежом

Как отмечалось ранее, за пределами России после распада СССР

оказались миллионы русских, а также представителей других корен­ ных национальностей страны.

Общие направления государственной политики в отношении рос­ сийских соотечественников за рубежом формировались не так легко. В частности, был принят Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. «Об основных направлениях государственной политики Российской Фе­ дерации в отношении соотечественников, проживающих за рубе­ жом». Правительство РФ постановлением от 31 августа 1994 г. «О ме­ рах по поддержке соотечественников за рубежом» утвердило Основ­ ные направления этой политики. Государственная Дума 8 декабря 1995 г. приняла Декларацию о поддержке российской диаспоры и по­ кровительстве российским соотечественникам.

Далее был принят Федеральный закон от 24 мая 1999 г. «О государ­ ственной политике Российской Федерации в отношении соотечест­ венников за рубежом» (действует в ред. 2004 г.). Закон исходит из того, что отношения с соотечественниками за рубежом являются важным направлением внешней и внутренней политики России. Соотечест­ венники, проживающие за рубежом, вправе полагаться на поддержку России в осуществлении своих гражданских, политических, социаль­ ных, экономических и культурных прав, сохранении самобытности. Советы (комиссии) соотечественников представляют интересы со­ отечественников за рубежом в органах государственной власти Рос­ сийской Федерации и органах государственной власти ее субъектов. Деятельность в области отношений с соотечественниками за рубежом должна проводиться в соответствии с общепризнанными принципа­ ми и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации с учетом законодательства государств прожи­ вания соотечественников.

Наиболее сложным является вопрос о том, что охватывается поня­ тием «российские соотечественники». Федеральный закон дает об­ щее понятие соотечественников — ими являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обла­ дающие признаками общности языка, религии, культурного насле­ дия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. Соответственно под понятием «соотечественни­ ки за рубежом» в Законе подразумеваются:

граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за ее пределами (за рубежом);

694 Глава 17. Конституционные основы политики РФ в отношении граждан РФ

лида, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государ­ ствах, входивших в состав СССР, подучившие гражданство этих госу­ дарств или ставшие лицами без гражданства (коротко — лица, состо­ явшие в гражданстве СССР);

выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшиесоответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства (коротко — эмигранты);

потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за ис­ ключением потомков лиц титульных наций иностранных государств (потомки соотечественников).

Не может быть полной уверенности в том, что все государства со­ гласятся с такой трактовкой понятий. Но дело нс в этом. Главное — Россия не заявляет никаких особых прав на соответствующих лиц, на их особое положение в государстве пребывания.

Всоответствии со ст. 3 Федерального закона российские граждане

илица, имеющие двойное гражданство, одно из которых — россий­ ское, постоянно проживающие за пределами страны, являются со­ отечественниками в силу их принадлежности к гражданству Россий­ ской Федерации, что подтверждается российским паспортом или иным документом. Что же касается признания себя российскими со­ отечественниками со стороны лиц, состоявших в гражданстве СССР, эмигрантов и потомков соотечественников, это должно быть актом их свободного выбора. Принадлежность этих лиц к соотечественникам подтверждается специальным документом (свидетельством) установ­ ленного Правительством РФ образца.

Выдача документа (свидетельства) за пределами территории Рос­ сийской Федерации производится по письменному заявлению лица в месячный срок дипломатическим представительством или консуль­ ским учреждением Российской Федерации, на территории России — органом внутренних дел по месту пребывания лада. Последнее долж­ но подтвердить факты прежнего проживания в нашей стране, связи, родственные отношения, т.е. все то, что служит основанием, чтобы считать его соотечественником, а также факт своего проживания в настоящее время за рубежом.

Цели государственной политики России в отношении соотечест­ венников заключаются в оказании государственной поддержки и по­ мощи соотечественникам — в соответствии с общепризнанными принципами и нормами между» а родного права, международными договорами Российской Федерации и ее законодательством, а также с

учетом законодательства иностранных государств — в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе права: свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность, под­ держивать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал; ус­ танавливать и свободно поддерживать всесторонние связи между со­ отечественниками и связи с Российской Федерацией, получать ин­ формацию из России; создавать национально-культурные автоно­ мии, общественные объединения, средства массовой информации и участвовать в их деятельности; участвовать в работе неправительст­ венных организаций на национальном и международном уровнях; участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государ­ ством проживания и Российской Федерацией; осуществлять свобод­ ный выбор места жительства или права на возвращение в Российскую Федерацию,

Ранее у российских соотечественников было право на льготное приобретение гражданства Российской Федерации именно в силу статуса соотечественников. С принятием нового Федерального зако­ на о гражданстве это положение утратило силу.

Что касается въезда в страну, передвижения по ее территории и выезда соотечественников из России, здесь действуют общие прави­ ла, вытекающие их российского законодательства й международных договоров Российской Федерации. Для соотечествснников-ино- странцев действуют те же правила национального режима в период пребывания в России, что и для других иностранцев.

Политика государства в отношении соотечественников учитывает необходимость защиты их основных прав и свобод человека и гражда­ нина, но в то же время не может вести к вмешательству России во внутренние дела соответствующего государства. Вместе с тем Феде­ ральный закон гласит, что дискриминация российских граждан, про­ живающих за рубежом, может быть основанием для пересмотра поли­ тики России в отношении иностранного государства, в котором такая дискриминация имеет место. Несоблюдение иностранным государ­ ством общепризнанных принципов и норм международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина в отношении соотечественников является достаточным основанием для принятия органами государственной власти России предусмотренных нормами международного правамер по защите интересов соотечественников.

Особо отметим, что есть специальная система мер по защите рос­ сиян за границей при возникновении опасности их жизни. Президент РФ принял 2 ноября 1994 г. Указ «О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Россий-

696 Глава 17. Конституционные основы политики РФ в отношении граждан РФ

ской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом». Такую чрезвычайную ситуацию образуют следующие обстоятельства при условии, что создается угроза жизни и здоровью российских гра­ ждан: крайнее обострение международных отношений и возникнове­ ние непосредственной угрозы агрессии против России; агрессия про­ тив России; осуществление вооруженного нападения на страну пре­ бывания; участие страны пребывания в вооруженных конфликтах; ведение военных действий в странах, сопредельных со страной пре­ бывания; крайнее обострение внутриполитической обстановки в стране пребывания; экстремистские проявления, террористические акты в отношении загранучреждений и отдельных граждан России в стране пребывания; возникновение стихийных бедствий, эпидемий, крупных аварий и катастроф в стране пребывания или сопредельных странах; иные экстремальные случаи.

Президентом в случае возникновения чрезвычайных ситуаций принимаются решения: об эвакуации российских граждан; об ис­ пользовании сил и средств для обеспечения эвакуации российских граждан; о временном прекращении (ограничении) деятельности за­ гранучреждений. По поручению Президента постановлением от 30 декабря 1994 т. Правительство утвердило «Комплекс мер по обеспе­ чению эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций». На Министерство иностранных дел РФ возложены координация работ по выполнению этих мер и обеспечение взаимодействия соответствующих мини­ стерств и ведомств. В посольствах разрабатываются общие планы, предусматривающие мероприятия и действия всех загранучреждений при возникновении чрезвычайной ситуации в стране пребывания,

В приведенных документах нс решается вопрос о возможности применения вооруженных средств зашиты российских граждан при возникновении серьезной угрозы их жизни на территории иностран­ ного государства. Может ли государство силой защищать интересы своих граждан за границей, например, послать войска в другое госу­ дарство для их защиты и прежде всего для спасения жизни, особенно когда речь идет о борьбе с террористами? Такие меры нс исключены. Подобная акция в международном праве получила наименование «гу­ манитарной интервенции». Нередко предупреждение о возможности се применения сказывается положительно.

Если на территории какого-либо иностранного государства воз­ никают обстоятельства, серьезно затрудняющие принятие мер по за­ щите российких граждан и оказанию им покровительства со стороны Российской Федерации, Правительство принимает меры по доведе-

нию до сведения граждан РФ рекомендаций о нежелательности въез­ да в это государство. Такие рекомендации не являются основанием для временного ограничения права на выезд из РФ.

Закон о соотечественниках предусматривает определенные на­ правления их целевой поддержки применительно к экономической и социальной областям. В частности, органы государственной власти РФ и субъектов РФ стимулируют сотрудничество российских органи­ заций с хозяйствующими субъектами соотечественников, содейству­ ют созданию совместных организаций, товариществ и обществ, уча­ стию соотечественников в инвестициях в российскую экономику, по­ ощряют связи российских организаций независимо от форм собст­ венности с иностранными предприятиями, на которых работают преимущественно соотечественники, развитие взаимовыгодной коо­ перации между ними в соответствии с законодательством России и законодательством иностранных государств. Российская Федерация активно содействует изучению соотечественниками русского языка и русской культуры, помогает в подготовке учебников, а также препо­ давателей.

Г л а в а 18 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА

ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Литература

Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003; Аникеева Е.Д. Конституционно-правовой статус иностранных граждан

в Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. М . , 2004; Басик В.П. Пра­ вовое положение граждан Российской Федерации и иностранцев в России. М., 2004; ГаленскаяЛ.Я- Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982; Кореше К.А. Теория правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации. М., 1999; Смирнова Е.С. Проблемы правового статуса иностранцев в условиях глобализации. М., 2003; Сулейманов С.В. Участие

иностранных лиц в приватизации в Российской Федерации // Законодатель­ ство. 2003. № 8,

§1. Общие основы статуса иностранных граждан

илиц без гражданства в Российской Федерации

Вглаве о гражданстве мы писали о том, что иностранными граж­ данами считаются лица, находящиеся на территории Российской Фе­ дерации, не принадлежащие к ее гражданам и обладающие докумен­ тами, доказывающими наличие у них гражданства (подданства) ино­

странного государства.

Другой категорией лиц, находящихся в Российской Федерации и не обладающих ее гражданством, могут быть лица без гражданства. Они не являются гражданами России и не имеют доказательств нали­ чия гражданства (подданства) иностранного государства.

Именно такое определение этих категорий лиц дает Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граж­ дан в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).

Во многих отношениях правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства имеет общую конституционно-правовую основу. Конституция РФ (ч. 3 ст. 62) гласит: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и не-

§ 1. Общие основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ 699

сут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кро­ ме случаев, установленных федеральным законом или международ­ ным договором Российской Федерации». В дальнейшем мы называем обе категории лиц обидим термином «иностранцы». В Федеральном законе 2002 г. об иностранных гражданах (ч, 2 ет. 2) творится: «В це­ лях настоящего Федерального закона понятие «иностранный гражда­ нин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключени­ ем случаев, когда федеральным законом д ля лиц без гражданства уста­ навливаются специальные правила, отличающиеся от правил, уста­ новленных для иностранных граждан».

7. Виды режимов и статусов иностранцев

Вмеждународном праве подход, при котором иностранцы имеют

вцелом такой же статус, как и свои граждане, за определенными изъя­ тиями, получил наименование «национальный режим».

Российская Федерация использует по отношению к иностранным гражданам также режим наибольшего благоприятствования. Его об­ щий смысл состоит в том, что государство предоставляет гражданам данного государства такие же возможности, какие оно гарантирует гражданам третьего государства. Однако используется и такое толко­ вание режима наибольшего благоприятствования, при котором госу­ дарства договориваются, что их граждане на территории друг друга будут иметь несколько большие возможности, нежели граждане третьих стран, хотя ряд авторов предпочитает это именовать «принци­ пом взаимности».

Естественно, Россия соблюдает и дипломатические иммунитеты, обозначенные в международных документах и предполагающие не­ сколько особое положение иностранных граждан е дипломатически­ ми рангами на территории государства — в особенности примени­

тельно к юридической ответственности. Обо всем этом далее будет сказано подробнее.

Характеризуя положение иностранцев в России, прежде всего подчеркнем, что понятия «статус», «конституционно-правовой ста­ тус» в полном их объеме подходят для тех иностранных граждан и лиц без гражданства, которые на законных основаниях находятся на ее тер­ ритории. В понятийном аппарате Федерального закона 2002 г. дается следующее определение: «законно находящийся в Российской Феде­ рации иностранный гражданин — лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или между­ народным договором Российской Федерации документы, подтвер-

700 Глава IS. Конститун. основы статуса нноетрдн. щаждан и лиц без гражданства в РФ

ждающие право иностранного гражданина на пребывание (прожива­ ние) в Российской Федерации» (ст. 2).

Строго говоря, любое лицо на территории государства имеет ка­ кой-то юридический статус. Иностранцу, незаконно находящемуся на территории нашей страны, обеспечиваются все конституционные гарантии как индивиду, человеческому существу. Однако такой ино­ странец не может претендовать на права и свободы, которые сущест­ вуют для иностранных граждан, на .законных основаниях находящих­ ся на территории России (например, легальная возможность трудить­ ся, получать образование и др.). Иностранцы, незаконно оказавшие­ ся на территории России, не ходатайствующие об узаконении их пребывания либо получившие отказ, обязаны покинуть страну.

Иностранцы, находящиеся в России на законных основаниях, с точки зрения срока пребывания, делятся на три категории:

временно пребывающие — к ним относятся иностранные гражда­ не, прибывшие в Россию на основании визы или в порядке, не тре­ бующем получения визы, и не имеющие вида на жительство или раз­ решения на временное проживание;

временно проживающие — лица, получившие разрешение на вре­ менное проживание;

постоянно проживающие — иностранные граждане, получившие вид на жительство.

Временно пребывающие иностранцы. В соответствии со ст. 5 Феде­ рального закона 2002 г. срок временного пребывания иностранного гражданина в России определяется сроком действия выданной ему визы. Если иностранец прибыл в порядке, не требующем получения визы, срок пребывания не может превышать 90 суток, за исключени­ ем случаев, предусмотренных самим Законом.

Срок временного пребывания может быть соответственно про­ длен либо сокращен в случаях, если изменились условия или переста­ ли существовать обстоятельства, в связи с которыми иностранцу был разрешен въезд в страну. Решение на этот счет принимает МИД Рос­ сии или МВД России либо его территориальные органы (министерст­ ва внутренних дел республик, управления внутренних дел других субъектов РФ).

Если иностранец прибыл в безвизовом порядке и заключил трудо­ вой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг) с соблюдением требований Федерального закона 2002 г., то срок пребывания продлевается на срок действия заключен­ ного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня въез­ да иностранца в страну. Решение о продлении срока временного пре-

§ 1. Общие основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ 701

бывания принимается территориальным органом МВД, о чем делает­ ся отметка в миграционной карте.

Временно проживающие иностранцы. Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в преде­ лах квоты, утвержденной Правительством РФ. Срок действия разре­ шения на временное проживание составляет три года. Разрешение на временное проживание — это подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Россий­ ской Федерации до получения вида на жительство. Разрешение на временное проживание оформляется в виде отметки в документе, удостоверяющем личность, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.

Без учета указанной квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину. 1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР

или родившемуся на территории РФ; 2) признанному нетрудоспособ­ ным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в россий­ ском гражданстве; 3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в российском гражданстве; 4) состоящему в браке с гражданином России, имеющим место жительства в Россий­ ской Федерации; 5) осуществившему инвестиции в Российскую Фе­ дерацию в размере, установленном Правительством РФ; 6) поступив­ шему на военную службу в Российской Федерации, на срок военной службы; 7) в иных случаях, предусм отренных Федеральным закеи юм.

Иностранец, временно пребывающий в России, обращается за разрешением на временное проживание в территориальный орган МВД. За границей заявление о разрешении временного проживания подается в дипломатическое представительство или консульское уч­ реждение Российской Федерации в государстве проживания; но заяв­ ление пересылается в территориальный орган М ВД по месту плани­ руемого временного проживания иностранца, и только он дает соот­ ветствующее разрешение.

В ст. 7 Федерального закона 2002 г. содержится обширный пере­ чень оснований отказа в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание. Говоря сжато, отказ либо аннулирование имеют место, если иностранец:

выступает за насильственное изменение основ конституционного строя, иными действиями создает угрозу безопасности России или се гражданам;

причастен к террористической (экстремистской) деятельности;

702 Глава 18. Констотуц. основы статуса ииостран. граждан и лиц без гражданства в РФ

в течение пяти предшествующих лет подвергался административ­ ному выдворению за пределы России либо депортации;

представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

осужден вступившим в законную силу приговором суда за совер­ шение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;

имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяж­ кого или особо тяжкого преступления на территории России либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

неоднократно (два и более раза) влечение одного года привлекал­ ся к административной ответственности за нарушение российского законодательства в части обеспечения режима пребывания (прожива­ ния) иностранных граждан;

не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в России, за исключением случая, если ино­ странный гражданин признан нетрудоспособным;

по истечении трех лет со дня въезда не имеет в России жилого по­ мещения на основаниях, предусмотренных законодательством;

выехал из России в иностранное государство для постоянного проживания; находится за пределами России более шести месяцев;

заключил брак с российским гражданином, послуживший основа­ нием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным;

является больным наркоманией, либо нс имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефи­ цита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекцион­ ных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих.

Естественно, что каждое из перечисленных оснований может при­ меняться по отдельности.

Постоянно проживающие иностранцы. Федеральный закон 2002 г.

предусматривает, что в течение срока действия разрешения на вре­ менное проживание и при наличии законных оснований иностран­ ному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на житель­ ство. «Вид на жительство — документ, выданный иностранному гра­ жданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на по­ стоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, яв­ ляется одновременно и документом, удостоверяющим его личность»

(ст. 2).