Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

Следует заметить, что муниципальные учреждения и предприятия важнейших общественно-значимых отраслей, таких как жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, социальное обслуживание, образование, являясь убыточными, оказывают дополнительную нагрузку на местные бюджеты.

Опыт реализации муниципально-частных проектов пока развит слабо, что предопределено отсутствием нормативноправовой базы [3, с. 136]. Отметим, что большая часть таких взаимодействий происходит между органами государственной власти и крупным бизнесом. Природа властных публичных институтов муниципалитетов и государства претерпевает значительное изменение в условиях формирования института госу- дарственно-частного партнерства.

В рамках муниципальной социальной политики должны реализовываться муниципальные социальные функции, затрагивающие различные сферы местной общественной системы. Причем условием успешной реализации этих функций является полная самостоятельность органов местного самоуправления.

Роль взаимодействия власти и бизнеса постоянно возрастает. Если в XX веке такое сотрудничество использовалось преимущественно в недропользовании, развитии дорожно-строи- тельного комплекса, то сегодня принцип взаимодействия работает при формировании социальной инфраструктуры. В Перми 13 декабря 2012 года было заключено концессионное соглашение с ООО «Новая городская инфраструктура Прикамья» о муниципальном имуществе города до 22 февраля 2054 года для создания и развития единой системы коммунальной инфраструктуры водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод города [4].

Предприятие должно осуществить инвестиции в реконструкцию, в том числе переустройство, механизацию и автоматизацию производства, модернизацию и замену морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным, выполнять функцию производства, передачи и распределения холодной воды, приема, очистки сточных

161

вод в размере 3 млрд 255 млн 600 тыс. руб. без НДС в ценах на период до 2022 года. В дальнейшем с 2023 по 2054 год – по 259 млн руб. (без НДС в ценах 2012 года) в год.

Предприятие должно будет производить замену и реконструкцию сетей – не менее 20 км/год до 2022 года. Соглашение подписано на условии отсутствия концессионной платы, что является несомненным преимуществом.

Реализация этого соглашения позволит эффективно решить первоочередные проблемы социального развития, т.е. в перспективе достичь главной цели социальной политики: повысить уровень и качество жизни населения.

В конце декабря 2012 года Правительство РФ приняло Федеральный закон № 271, согласно которому во всех регионах с 2014 года должна быть создана система капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, что приведет к переложению платы за капитальный ремонт собственных домов на жителей. Об этом гоаорилось в средствах массовой информации. Идет создание региональной адресной программы, в которую попадают все без исключения многоквартирные дома (исключение – дома блочной застройки). Муниципалитет прописывает техническое состояние дома, но решение о ремонте каждого конкретного дома принимают сами собственники, так как будут привлекаться средства граждан. Устанавливается первоочередность ремонта домов, в которых на момент приватизации не был сделан капитальный ремонт, далее происходит ранжирование домов в зависимости от вида работ. Разработана специальная программа для ранжирования, что исключит участие людей, будет открыт доступ к проектно-сметной документации на ремонт за шесть месяцев [5].

Все это либо приведет к усилению конкуренции между муниципалитетами за перераспределение ресурсов, тем более что качество жизни в регионе имеет очень большие различия. Ранее проблема агломерации, её низкого уровня в Пермском крае уже поднималась, а также была дана оценка возрастающего эффекта локализации его положительных и отрицательных сторон на примере городов Березники, Соликамск, Кунгур и Кудымкар[2, с. 95–98].

162

Проблема организации взаимодействий власти и бизнеса в рамках реализации муниципальных социальных функций в этих условиях выходит на первый план.

Для повышения качества жизни проживающего на территории населения необходима разработка эффективной муниципальной социальной политики, представляющей собой обобщенный вектор реализации интересов всех социальных групп местного сообщества.

Местная власть реализует свои социальные цели и задачи в условиях множественности стратегий социальной политики, при этом интегрируя цели различных субъектов и одновременно стремясь к подчинению их деятельности социальным целям муниципального образования. Цель реализации муниципальных социальных функций – вовлечение населения в управление территорией муниципального образования [6, с. 88].

Социальные муниципальные функции направлены на обеспечение прав и интересов граждан, т.е. создание условий жизнедеятельности населения, поскольку органы местного самоуправления лучше знают все условия и факторы предоставления конкретных социальных услуг конкретным людям. Реализация этих функций предполагает:

–усиление социальной направленности деятельности местной власти;

–непосредственное предоставление комплекса социальных

услуг;

–приближение власти, непосредственно предоставляющей социальные услуги, к населению;

–привлечение населения к решению социальных задач;

–обеспечение дифференцированного предоставления социальной помощи;

–обеспечение социальной стабильности на территории муниципального образования.

В данном исследовании муниципальная социальная функция определена как одно из основных направлений муниципальной социальной политики, реализуемое всеми субъектами политики,

163

осуществляемое в социальной сфере в целях вовлечения населения в управление территорией муниципального образования, создания ресурсной базы обеспечения разработки и реализации политики и предоставления населению услуг различной направленности на основе нормативно закрепленных и гарантированных социальных стандартов, и ориентированное на повышение качества жизни населения муниципальногообразования.

Услуги предоставляются органами муниципальной власти, муниципальными учреждениями и предприятиями, бизнес-сооб- ществом, общественными организациями и т.д. В рамках любого муниципального образования действует своя собственная система предоставления услуг, которую можно определить как механизм реализации муниципальной социальной политики по предоставлению органами муниципальной власти непосредственно или через систему муниципального заказа, муниципальными учреждениями и предприятиями различных услуг и помощи населению муниципального образования, хозяйствующим субъектам, организациям и т.д. с цельюудовлетворения их потребностей.

Удовлетворенность (неудовлетворенность) общества качеством муниципальных услуг определяет степень удовлетворения потребностей населения, а также является показателем эффективности муниципальной социальной политики.

Социальную и экономическую сферы применительно к муниципальной социальной политике надо рассматривать в системе их взаимосвязей, а не изолированно. Так, социальная сфера задает основные приоритеты, выражающиеся в области постановки главных целей, определения показателей и критериев, по которым можно судить, что муниципальная общественная система прогрессирует и развивается в должном направлении. При таком подходе экономическая сфера рассматривается как совокупность ресурсного обеспечения достижения социальных целей.

Выделим основные социальные функции данной группы:

– развитие малого бизнеса, которое способствует более полному удовлетворению потребностей населения муниципального образования в продукции и услугах; улучшению качества обслу-

164

живания; созданию новых рабочих мест; формированию среднего класса в обществе, а также формированию многочисленного класса мелких собственников, которые в наибольшей степени заинтересованы в обеспечении порядка и стабильности в обществе и экономике; нивелированию социальных рисков и снижению социальной напряженности натерритории муниципального образования;

– совершенствование пространственной организации хозяйства и размещения населения, т.е. расширение специализации, развитие концентрации и т.д. Это предполагает муниципальную диверсификацию, развитие параллельных производств, интенсивное формирование социальной инфраструктуры. Особенно актуальна такая политика при переводе моногородов в полигорода, что позволит устранить зависимость от одного или связанного комплекса предприятий.

Необходимо указать на то, что в настоящее время выполнение муниципальными образованиями социальных функций является неудовлетворительным. Особенно заметны проблемы в сфере предоставления муниципальных социальных услуг. Одной из причин такой ситуации является использование в качестве ресурсной базы муниципальной собственности и монополизм муниципальных предприятий и учреждений, что приводит:

1)к использованию муниципального заказа в крайне ограниченной сфере (как правило, строительство и ЖКХ). Кроме того, существующий механизм муниципального заказа не позволяет в условиях недостатка средств отсеивать наименее эффективные услуги, стимулировать их исполнителей к экономному расходованию бюджетных средств. Существующая система не позволяет участвовать в реализации муниципальной политики субъектам малого предпринимательства;

2)к отсутствию полноценного планирования и нормирования затрат;

3)к смешению функций заказчика и исполнителя в деятельности предприятий и учреждений, коррупции в органах управления.

Создание нового эффективного механизма реализации муниципальных социальных функций должно обеспечивать:

165

–осуществление правового и бюджетно-финансового закрепления обеспечения муниципальных социальных программ;

–повышение эффективности использования муниципальных бюджетных средств, выделяемых на решение социальных вопросов;

–обеспечение «прозрачности» финансирования муниципальной социальной сферы, т.е. расходование бюджетных средств на эти цели становится открытым для контроля со стороны общественности;

–обеспечение возможности конкуренции в оказании муниципальных услуг и др.

Под механизмом реализации социальной функции муниципального образования понимается совокупность взаимосвязанных

ивзаимообусловливающих друг друга организационных факторов

иэлементов, определяющих порядок, методы и правила реализации социальных функций с целью закрепления за субъектами муниципальной социальной политики определенных полномочий и обеспечение их взаимодействия посредством структуризации направлений и целей реализации социальных функций и создания инструментальной и материально-техническойбазы.

Взаимодействие органов муниципальной власти и бизнесструктур в рамках реализации муниципальных социальных функций можно рассматривать:

–как механизм социального территориального развития;

–инструмент реализации социальной ответственности биз-

неса;

–инвестирование в социальную сферу;

–осуществление благотворительной деятельности.

Такое взаимодействие должно носить комплексный, системный и долговременный характер, осуществляться в соответствии с приоритетами того муниципального образования, на территории которого оно реализуется.

Сформулируем условия, которым должно отвечать взаимодействие бизнеса и органов МСУ:

– комплексный и непредвзятый анализ социальной сферы муниципального образования;

166

–социально-инвестиционный характер вложений;

–открытость и доступность муниципально-частного взаимодействия;

–адресность и долговременность взаимодействий;

–приоритет проектов с долевым финансированием;

–создание системы преференций для участников взаимодействий;

–согласование действий с населением муниципального образования.

Вышеперечисленные условия будут способствовать эффективности и результативности муниципально-частных проектов.

Принципиальным является вопрос определения критериев для взаимодействия, ожидание прибыли не должно выходить на первый план. Приоритетными должны быть безвозмездные вложения, социальные инвестиции. Бизнес должен понимать, что взаимодействие направлено в первую очередь на реализацию социальной ответственности и повышение имиджа предприятия.

Жизнеспособность фирмы в условиях прогнозируемой ре-

цессии будет гарантироваться участием в социально-значимых проектах.

Список литературы

1.Об оценке ВВП России в 2013 г. [Электронный ресурс]. – URL: http://www.iep.ru/ ru/kommentarii/ob-ocenke-vvp-rossii-v-2013- g.html (датаобращения21.11.13)

2.Толстоброва Н.А., Авзалова Э.Ф., Толстобров А.А. Проблемы автономии на локальном уровне муниципальных образований в Пермском крае // Вестник Перм. нац. исслед. политехн. унта. Социально-экономические науки. – 2011. – № 11. – С. 93–100.

3.Толстоброва Н.А., Кожемякин Л.В. Исследование форм и условий развития государственно-частного партнерства

вотечественной практике // Бизнес в законе. – 2013. – № 1. –

С. 134–140.

4.23 апреля 2013 г. Подписан протокол по итогам реализации пилотного проекта администрации г. Перми и ОАО «РКС» по пе-

167

реходу на концессионные отношения в сфере водоснабжения и водоотведения города. – URL: http://www.novogor.perm.ru/index/0- 10 (датаобращения21.11.2013).

5.С 2014 года пермяки будут оплачивать капремонт домов из своего кармана. – URL: http://news.mail.ru/inregions/volgaregion/59/economics/15560150/?frommail=1 (дата обращения 10.11.2013).

6.Перский Ю.К. Реализация муниципальных интересов как фактор экономического развития / Ю.К. Перский, Ю.В. Дубровская // Вестник Перм. ун-та. Сер. Экономика. – 2010. – № 4. –

С87–92.

168

2.6. ВЛИЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРОСТРАНСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ

Й. Вагнер

Понятия регионального и пространственного развития отличаются друг от друга. Пространственное развитие в Германии регулируется в первую очередь Федеральным законом «О пространственной организации территории» (Raumordnungsgesetz). Согласно ч. 1 §1 Закона целью регулирования являются развитие, упорядочивание и сохранение «пространства», т.е. территории Германии. В центре внимания Закона находится установление порядка, направленного на создание равноценных условий проживания жителям на всей территории страны (ч. 2 §1 Закона), в том числе обеспечение их важными услугами и инфраструктурой для жизнеобеспечения (ч. 2 §2 п. 3 Закона).

Как осуществляется пространственное развитие?

Пространственное развитие начинается с разработки планов. Можно предположить, что для всей территории Германии существует лишь один план. Однако это совсем не так.

Планирование является административным полномочием, за которое, прежде всего, ответственны федеральные земли [1]. Лишь в случае планирования размещения объектов федерального значения разрабатываются территориальные планы самой Федерации (§17 Закона). Высшим уровнем планирования во всех остальных случаях являются земли [2]. При этом различные планы разных земель должны быть согласованы друг с другом (ч. 3 §7 Закона).

Планы содержат графики и пояснения для описания структуры территории, подлежащей планированию (ч. 5 §8 Закона).

Перевод A. Михельс

169

Например, в пространственных территориальных планах определяются система расселения и функции «средних» и «крупных» центров: «крупные» центры должны выполнять более обширные задачи по обеспечению условий жизнедеятельности граждан и функции центра для окружающей территории, например, предусматривать большое число магазинов розничной торговли.

Законом утверждены также принципы развития инфраструктуры, например, способствовать обеспечению хорошей территориальной доступности крупных и средних центров.

Помимо территориальных планов федеральных земель, существуют региональные планы для части территории федеральной земли (§8 ч. 1 п. 2 Закона), а на уровне общин – планы использования площадей и планы застройки территории (см. ч. 2 §1 Строительного кодекса). Чем ниже уровень планирования, тем детальнее планы. «Крупные» и «средние» центры определяются на уровне планов земель, а в планах застройки территории общин указывается, в каких целях допускается использование участка (например под застройку для торгового центра).

Планы низовых уровней управления должны разрабатываться на основе планов вышестоящих уровней (см. ч. 1 §4 и ч. 2 §8 ст. 1 Закона). План застройки в общинах не должен входить в противоречие с планами пространственного развития земель (§1 ч. 4 Кодекса). В то же время возникающие новые планы вышестоящих уровней должны учитывать условия и потребности нижестоящих уровней управления (ч. 3 §1, ч. 2 §8 Закона).

Таким образом, законодатель стремится обеспечить взаимный учет и сбалансированность планов различных уровней.

Формы воздействия местного самоуправления на пространственное развитие

Благодаря местному самоуправлению пространственное развитие укрепляется в рамках перспективного планирования градостроительства на низовом, а значит, и на самом «точном» уровне – в общинах. Нарушение общиной принципа учета требований документов других уровней может спровоцировать ошибочное развитие пространства [3].

170