Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

В этом небольшом обзоре уже был назван ряд этих факторов, в частности:

•путем последовательной децентрализации публичных задач, их перераспределения на уровень МСУ (и связанного с этим сокращения присутствия центрального и регионального правительств на местном уровне) усиливается (многофункциональный) профиль обязанностей и ответственности МСУ;

•введением механизмов прямой демократии (обязательных местных референдумов, прямых выборов мэров/бургомистров и их отзыва на местных референдумах), а также расширением партиципативных форм участия гражданского общества

вделах местного сообщества усиливается политико-демократи- ческий профиль местного уровня;

•в ходе модернизации муниципального управления и благодаря соответствующей квалификации персонала повышается эффективность оперативной управленческой деятельности; это касается как «внутренней» модернизации (с применением «менеджериальных» инструментов и процедур), так и «внешней» модернизации (за счет введения конкуренции в сфере предоставления публичных / муниципальных услуг);

•хотя существенную «лепту» в рост угрозы дееспособности муниципалитетов до сих пор вносило государство (в силу «потока» правового регулирования, а также недостаточности государственных дотаций), тем не менее на уровне национальных правительств европейских стран, а также ЕС в целом мы наблюдаем все больше признаков признания ключевой роли, которую играет эффективное МСУ в разрешении текущего общегосударственного и общеевропейского кризиса. Свидетельства долгосрочной гарантии существования муниципалитетов и МСУ в «многоуровневой системе» национальных государств и ЕС можно видеть и в ряде (упомянутых в этом обзоре) реформ и решений последних лет (в том числе не в последнюю очередь в признании МСУ в общеевропейском праве – см. Лиссабонский договор 2009 г.).

101

Список литературы

1.Волльманн, Х. Реформы местной политической системы

иместного самоуправления: Великобритания, Франция, Швеция

иГермания. – Висбаден, 2008.

2.Сравнительный анализ развития, состояния и перспектив местного самоуправления в Германии и других странах Европы // Править: сборник / пер. Б. Егнер, М. Хаус, Г. Теризакис. – Изд-во Шпрингер ФС, 2012. – С. 421–443.

3.Кульманн С., Волльманн Х. Администрация и административные реформы в Европе. – Висбаден, 2013.

4.Кульманн С., Волльманн Х. Администрация и административные реформы в Европе. – Висбаден, 2014 (в печати).

102

1.9. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ФИНЛЯНДИИ ПЕРЕД ЛИЦОМ НОВЫХ ПРОБЛЕМ

Т. Линкола

В течение нескольких прошедших лет Финляндия получала лучшие в Европе оценки за организацию основного образования – что являлось задачей местных властей. Финляндия и её скандинавские соседи хорошо известны высоким уровнем социальной защиты населения и здравоохранения, что также входит в Финляндии в круг задач местного самоуправления. Ранее финская экономика опиралась на сильное лесное хозяйство, а также целлюлозно-бумажную промышленность. Однако в недавнем прошлом этот сектор существенно пострадал от последствий глобализации и перемещения инвестиций в развивающиеся страны Азии и Латинской Америки. Высокие технологии заняли лидирующее положение в финском экспорте. Мобильные телефоны Nokia до последнего времени удерживали ведущие позиции в масштабах мирового рынка, испытывая тем не менее жёсткую конкуренцию. Крупнейшие предприятия Финляндии в значительной степени вовлечены в процессы глобализации: ими владеют иностранные акционеры. Крупнейшими владельцами корпорации Nokia являются пенсионные фонды США. Возможно, мировым лидером в решении проблем равенства полов является Швеция, однако и в Финляндии женщины имеют значительный вес в обществе. С 1995 года Финляндия является членом Европейского союза, но не состоит в НАТО.

По состоянию на май 2012 года в Финляндии насчитывалось 5,4 миллиона жителей. Внутренняя экономика страны невелика и, напротив, велика ее зависимость от экспорта. Мировой финансовый кризис нанёс болезненный удар экономике Финляндии. Страна располагается в Северной Европе, на значительном удалении от Центральной её части, но близко к Санкт-Петербургу. Уровень налогообложения в Финляндии намного выше, чем в

103

России. Население страны стареет: численность детей в возрастной структуре населения снижается, а численность пенсионеров растёт. Несмотря на то, что социальная картина выглядит в целом благополучной, около 10–15 % жителей испытывают трудности. В последнее время наблюдается повышение уровня безработицы, бедности, а также потребления алкоголя.

Публичное управление в Финляндии осуществляется на трёх уровнях: государственном, региональном и местном. Иногда выделяют всего два уровня данной системы – уровни центрального и местного управления. На региональном уровне не проводятся прямые выборы; органы регионального управления – это частично государственные органы, но преимущественно органы сотрудничества местных властей; ни те, ни другие не имеют полномочий по взиманию налогов. До конца 2009 года сохранялось разделение Финляндии на 6 губерний, каждая из которых управлялась губернатором, назначаемым Президентом Финляндии. Однако начиная с 2010 года губернии и должности губернаторов были упразднены. Отныне на региональном уровне работают подразделения министерств, а региональное развитие и региональное здравоохранение являются общими задачами местных властей региона и финансируются из местных бюджетов.

Местное самоуправление Финляндии имеет одноуровневую структуру. По состоянию на 2009 год в стране насчитывалось 348 муниципалитетов. Одним из них является Хельсинки, столица Финляндии с населением 583 000 человек. Соттунга, самый маленький муниципалитет, расположенный в архипелаге островов в Балтийском море, насчитывает всего 120 жителей. Вообще муниципалитеты Финляндии крайне не похожи друг на друга, но круг обязанностей у всех одинаков. В среднем муниципалитет охватывает территорию в 873 квадратных километра и имеет 15 200 жителей, однако половина всех муниципалитетов имеют на своей территории менее 6000 жителей. Вопрос о том, как будет именоваться муниципальное образование – город либо же сельское поселение – решает Муниципальный Совет. Обычно сельское муниципальное образова-

104

ние включает в себя несколько поселений или деревень, не имеющих собственных органов управления. Законодательство предусматривает, что городские и сельские муниципальные образования не имеют различий в правовом статусе. В отличие от России, в Финляндии нет ни субъектов федерации, ни районов. Финские сельские муниципальные образования больше российских сельских поселений.

Высшим органом власти муниципалитета в Финляндии является Муниципальный Совет. Члены его избираются каждые 4 года из числа жителей муниципалитета на местных выборах. На выборах в 2008 году три самых больших партии получили примерно по 20 % голосов, а пять остальных партий – чуть выше 4 % голосов каждая. Самыми популярными партиями являлись правое крыло национальной коалиции, социалдемократы и партия Финляндский Центр, представляющая интересы сельских жителей. Зеленый союз более популярен в городах. Левый союз, близкий давним приверженцам коммунистических взглядов, постепенно терял их поддержку.

По состоянию на 2009 год 37 % членов Муниципальных Советов составляли женщины. Активность избирателей на выборах 2008 года составила 61,3 %.

Муниципальный Совет формирует Правление, которое занимается подготовкой вопросов для их рассмотрения в Муниципальном Совете, а также исполнением принятых последним решений. Некоторые секторные комитеты (по образованию, техническим вопросам, делам социального обеспечения и здравоохранения и т.д.) также назначаются Советом. Все партии, представленные в Совете, получают представительство и в Правлении, а также в комитетах – пропорционально количеству членов Совета и общему числу голосов от каждой партии. В муниципалитетах Финляндии не существует оппозиции, поскольку каждая партия участвует в принятии всех политических решений. Многие члены Парламента Финляндии и даже некоторые министры являются членами своих Муниципальных Советов, где большинство из них начинали свою политическую карьеру.

105

Глава Администрации муниципалитета не избирается путём проведения прямых выборов. Руководство муниципальным управлением осуществляет профессиональный Муниципальный Управляющий, назначаемый Советом и ответственный перед ним. Муниципальный Управляющий, как и все штатные эксперты в сфере муниципального управления, обычно продолжает занимать свою должность независимо от результатов вновь проведённых выборов. Это правило гарантирует профессиональную устойчивость в работе местных органов. Финны ожидают от местных властей профессионализма и компетентности, но не быстрых популистских перемен. Большинство Муниципальных Управляющих имеет университетские дипломы. Половина из них изучали муниципальное управление в Университете Тампере. Совет вправе уволить Управляющего на предусмотренных законом основаниях, однако такое случается весьма редко.

Муниципалитеты Финляндии осуществляют оказание публичных муниципальных услуг своим жителям – таких, как социальное обеспечение (ежедневная забота о детях, уход за пожилыми, забота об инвалидах, малоимущих и т.д.), здравоохранение (все больницы), образование (начальное, среднее, профес- сионально-техническое), услуги в сфере культуры (библиотеки, спорт и т.д.), охрана окружающей среды (в рамках местных задач), а также техническая инфраструктура (городское планирование, содержание местных дорог и улиц, водоснабжение, контроль за сточными водами, организация сбора и удаления отходов и т.д.). Решение задач по организации центрального отопления, подаче электричества, а также обеспечению населения услугами общественного транспорта многие муниципалитеты принимают на себя в добровольном порядке.

Муниципалитеты Финляндии и органы межмуниципального сотрудничества имеют в штате 424000 служащих. Причём, на 1000 жителей приходится 79 служащих, что более чем в два раза превосходит аналогичный показатель численности всех государственных служащих. Из всех муниципальных служащих в сфере здравоохранения заняты 30,9 %, в социальных службах –

106

26,5 %, в сферах образования и культуры – 26,1 %, в секторе городского планирования и инфраструктуры – 4,2 % и, наконец, на муниципальных предприятиях – 4,6 %. Основную часть муниципальных служащих составляют учителя, средний медицинский персонал, работники социальной сферы.

Действующий закон о местном самоуправлении в Финляндии принят в 1995 году. Помимо него, к вопросам местного самоуправления имеют отношение около 400 законов. Все законы в стране принимаются Парламентом, а постановления – Кабинетом Министров.

Средний размер местного бюджета в 2009 году составил 7100 евро на душу населения в год. Этот показатель приблизительно равен аналогичному показателю государственного бюджета. А совокупный бюджет муниципалитетов Финляндии сопоставим по величине с бюджетом всего государства. Все вопросы, связанные с принятием местного бюджета, в том числе вопросы о местных налогах и платежах, решает Муниципальный Совет. Причём, одобрения со стороны каких-либо органов государственной власти не требуется.

Среди доходов местного бюджета в среднем 47 % составля- ют муниципальные налоги, 27 % – доходы от основной деятельности, 19 % – государственные субсидии, 4 % – заёмные средства, 2 % – доходы от капиталовложений и, наконец, 1 % – иные доходы. Среди местных налоговых поступлений основным источником (в 2009 году – в среднем 18,6 %) является местный налог на трудовые доходы, составляющий 15–21 % от доходов граждан. Каждый год Муниципальный Совет устанавливает ставку данного налога. В пределах законодательно установленных рамок Совет также ежегодно устанавливает ставку налога на недвижимое имущество исходя из стоимости земли или строений, входящих в объект налогообложения. Вся городская собственность, включая государственную, является объектом налогообложения местного налога на недвижимое имущество. Все поступления в связи с обложением данным налогом признаются доходами муниципалитета. Однако земли сельскохозяйственного назначения, а также лесного фонда не

107

входят вобъект налогообложения. В 2009 году ставка налога на недвижимое имущество составляла в зависимости от муниципалитета и объекта налогообложения 0,5–1,0 % от стоимости объекта, а в отдельных случаях колебалась от 0,22 до 3,0 %. Жилые помещения облагаются невысокой суммой, а пустые земельные участки, пригодные для строительства – напротив, значительной. Стоимость недвижимого имущества подлежит оценке государственными налоговыми органами. Муниципалитетам принадлежит также около 22 % суммы налога на доходы от предпринимательской деятельности. Что касается налога на трудовые доходы финских граждан, то часть заработной платы забирает ещё и государство, используя систему прогрессивного налогообложения, в рамках которой ставка налога растёт пропорционально возрастающим доходам. Среднестатистический финн, в конечном счете, отчисляет 30– 35 % своей заработной платы муниципалитетам и государству. Налог на добавленную стоимость, а также налог на доход от использования недвижимого имущества поступают целиком в государственный бюджет. Взимание всех налогов осуществляется государственными налоговыми органами. Налоговые органы владеют подчас даже большей информацией о доходах граждан, чем они сами. Серойэкономики вФинляндии практически нет.

Доходами от основной деятельности муниципалитетов являются муниципальные платежи, связанные с оказанием определённых муниципальных услуг. К ним относятся, например, платежи за потребление воды (реальная стоимость), энергопотребление (реальная стоимость), ежедневную заботу о детях (часть реальной стоимости, сопоставимая с доходами семьи), здравоохранение (5– 10 % от реальной стоимости), социальную поддержку пожилых людей (часть реальной стоимости, сопоставимая с доходами клиента). Обучение в школах является бесплатным (включая учебную литературу, питаниеи доставку до местаучёбы).

Государственные субсидии предоставляются муниципалитетам частично с целью обеспечить оказание ими некоторых обязательных услуг, однако, в большей степени – для преодоления неравенства доходов состоятельных и менее обеспеченных

108

муниципалитетов. Некоторые наиболее развитые муниципалитеты страны вообще не получают субсидий; однако на севере и востоке страны, где расстояния, как и расходы, велики, где высок уровень безработицы, доля государственных субсидий в структуре местных доходов может превышать 50 %. Сумма субсидий рассчитывается по математической формуле и не зависит от политических или личных решений каких-либо представителей государственной власти. Муниципалитетам, которые испытывают серьёзные финансовые трудности, государство отдельно оказывает небольшую дополнительную поддержку. По просьбе местных властей Министерство Финансов в строго определённых случаях вправе оказывать временную финансовую помощь 20–30 наименее обеспеченным муниципалитетам. К сожалению, количество низкодоходных муниципалитетов в последнее время возросло, а объёмы государственной поддержки местного самоуправления остались на прежнем уровне.

Из средней суммы расходов муниципалитета на каждого жителя в 7100 евро 50 % полностью идут на здравоохранение и социальное обеспечение, 22 % – на образование и культуру. Иные текущие расходы занимают 13 % и, наконец, на капиталовложения расходуется 10 % местного бюджета.

Все муниципалитеты Финляндии являются членами Ассоциации Местных и Региональных властей Финляндии. Эта ассоциация объединяет около 300 экспертов и играет весьма важную роль

вразвитии финского общества в целом. Она активно участвует

вреформировании законодательства о местном самоуправлении, ведёт постоянный диалог с Правительством, организует повышение квалификации муниципальных служащих, обеспечивает муниципалитеты специальной литературой, а также способствует развитию сотрудничества между местными властями и государством. Кроме того, ассоциация разрабатывает на национальном уровне условия труда, шкалу заработной платы в муниципальном секторе совместно с различными группами муниципальных служащих. Пенсионное обеспечение муниципальных служащих аккумулируется в Муниципальном Пенсионном Фонде, который наряду сбанками предоставляет муниципалитетам займы.

109

Система местного управления Финляндии, начиная с обретения страной независимости в 1917 году, не подвергалась ка- ким-либо радикальным реформам. При этом практически постоянно происходило её медленное, постепенное реформирование. В результате многочисленные небольшие реформы довольно существенно изменили систему. В период с 1944 по 1990 годы наблюдался бурный экономический рост страны с одновременным увеличением объёма задач и ресурсов муниципалитетов. Начиная с 1990 года, стала ощущаться необходимость в ограничении местных ресурсов с целью повышения эффективности работы местных властей. Основной задачей закона 1995 года стало увеличение свободы муниципалитетов для оптимизации ими методов решения своих задач. В настоящее время перед системой местного самоуправления вновь стоят сложные проблемы, требующие своего разрешения и омрачающие жизнь простых людей.

Население страны стареет. Эта тенденция характерна и для Европы в целом, однако на Финляндии она сказывается особенно болезненно. В 2000 году количество граждан старше 65 лет составило 15 % от общей численности населения, а в переводе на реальные цифры – 777 000 человек. К 2030 году этот показатель достигнет 26,3 %, что эквивалентно 1 389 000 человек. Следовательно, ожидается неуклонное возрастание объёмов пенсионного обеспечения, социальных и медицинских услуг, а также снижение доли экономически активного населения. Как же нам гарантировать пожилым людям, число которых неизменно растёт, достойную жизнь и должную заботу? Вот примеры решений данной проблемы:

–Накопление средств пенсионных фондов с более раннего возраста;

–Содействие укреплению здоровья населения и активности старшего поколения;

–Содержание пожилых людей в их собственных домах, оказание им помощи по месту жительства;

–Обеспечение материальной поддержки гражданам, самостоятельно ухаживающим за пожилым членом своей семьи;

110