Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

С точки зрения различных методологических подходов, эти изменения в жизни мирового сообщества оцениваются по-разному. Синергетика, возникшая в период изменения отношения ко многим природным и социальным явлениям во второй половине прошлого столетия, трактует поворотные моменты в жизни общества как точки бифуркации, из которых дельнейшее развитие может происходить в абсолютно разных или даже противоположных направлениях [1]. После взрыва, произошедшего в буквальном и переносном смысле слова в первом десятилетии нового века, началось переосмысление многих понятий и категорий, трактовавшихся однозначно смоментаих введенияв научныйоборот.

К таким понятиям можно отнести и «человеческий капитал», который первоначально рассматривался только как понятие, связанное со стоимостью человеческих ресурсов и возможностями ее увеличения [2], однако претерпело значительное расширение в конце XX и в начале XXI века. Если ядро этого понятия в целом сохранилось, то на периферии возникли абсолютно новые составляющие, включающие лидерство, эффективный менеджмент, а также культуру и многие другие элементы, которые ранее никогда в это понятие не включались и значение которых для развития «человеческого капитала» не учитывалось. Особенно сложной становится картина развития понятия «человеческий капитал», когда речь идет не об отдельной фирме или компании, а о такой сложной комплексной многофункциональной системе, как муниципальное образование. Без преувеличения можно сказать, что «человеческий капитал» местного самоуправления включает в себя все вышеназванные составляющие, а также представляет собой один из элементов более сложной комплексной структуры.

В момент бифуркации потенциал муниципальных образований в целом сокращается, а их финансовое состояние резко ухудшается. С точки зрения экономической теории все виды капитала, имевшегося в распоряжении местных властей, сократились существенно в настоящее время. Для анализа сложившейся в муниципалитетах всех стран, включая Россию, ситуации и поиска воз-

241

можных путей выхода из нее, с нашей точки зрения, эффективной является разработанная американскими учеными, первоначально для сельских муниципалитетов, переживавших трудный период снижения динамики развития, Концепция «муниципальных капи-

талов» (Community capitals framework – далее CCF) [3].

Исследования, выполненные на основе данного теоретического подхода, позволяют выявить те «виды капитала», которые в каждой конкретной ситуации выведут муниципалитет из кризисного состояния, смогут компенсировать потери, связанные со снижением объема других видов капитала. Для муниципальных образований наличие подобного инструментального основания для анализа существующей ситуации, а также процесса выработки альтернатив решения и принятия окончательного управленческого решения, подлежащего исполнению, может быть серьезной поддержкой в сложныхусловиях переходного периода.

Выделение авторами CCF приводимых далее видов «муниципальных капиталов» представляется нам конструктивным:

1.Природный капитал – географическое положение, при- родно-климатические условия, природные ресурсы, красота пейзажей, природная изоляция.

2.Культурный капитал – отражение того, как люди воспринимают мир, информацию, оценивают события. Он включает историю и язык, определяет то, чей голос слушают, кто имеет влияние, как воспринимаются творчество, инновации. В условиях плюрализма этот капитал отличается высоким уровнем разнообразия, при наличии гегемонии – превалирует культурный капитал доминантных групп.

3.Человеческий капитал – комплекс навыков, умение людей использовать и приумножать ресурсы, а также получать доступ к ресурсам за пределами обычных возможностей и знаний для углубления понимания мира, а значит, его изменения.

4.Социальный капитал – отражение связей между людьми и организационных структур, т.е. своего рода «социального клея», который стимулирует позитивные тенденции развития или допускает негативный тренд. Этим понятием определяется наличие в

242

сообществе прочных связей, способствующих его сплоченности. Выделяются также более слабые связи между хозяйствующими субъектами и сообществами. Для них вводится особое понятие «контактный социальный капитал» (bridging social capital). Как особое явление, связанное с новейшими подходами к управлению, выделяется также «антрепренерский социальный капитал»

(entrepreneurial social capital – ESC), связанный с экономическим развитием муниципалитета, включающий внешние и внутренние сетевые структуры, способствующие мобилизации местных ресурсов в интересах развитияместного сообщества.

5.Политический капитал – комплекс факторов, обеспечивающих или перекрывающих доступ к власти, к ресурсам, к местным финансовым «воротилам». Данный вид капитала определяет также возможности для граждан выразить собственное мнение и включиться в действия, способствующие развитию их сообщества.

6.Финансовый капитал – общий объем финансовых ресурсов, которые могут быть вложены в развитие муниципального образования. Гарантировать развитие бизнеса, стимулировать гражданскую активность и предприимчивость граждан, аккумулировать ресурсы для будущего развития муниципалитета.

7.Материальный капитал – инфраструктурный комплекс и архитектурная среда, сформированная на территории муниципалитета и способствующаяего развитию или препятствующаяему.

В данной схеме более конкретные очертания приобретает «человеческий капитал», одновременно он оказывается включенным во все остальные виды капитала: именно люди – жители, граждане, члены местного сообщества – являются носителями культурного капитала, создают материальный и финансовый капитал, определяют параметры социального и политического капитала, наконец, используют природный капитал на благо местного сообщества или наносят ему ущерб в ходе своей хозяйственной и иной деятельности.

В трактовке XXI века понятие «человеческий капитал» не может не включать такие составляющие, как «ценности, ценно-

243

стные ориентации», т.е. пересекается со сформировавшейся во второй половине прошлого столетия концепцией организационной культуры, которая позволяет вырабатывать не только подходы к обеспечению ценностных основ функционирования местного сообщества с точки зрения общефилософских размышлений, но и привести этот процесс к конкретному инструментальному алгоритму. Развитие концепции организационной культуры было связано в первую очередь с развитием бизнеса и поиском новых ресурсов, необходимых для повышения эффективности организаций. В дальнейшем были предприняты значительные усилия для использования различных элементов данной концепции для формирования эффективной административной культуры аппарата органов публичной власти, призванных снизить затраты бюджетов всех уровней на производство государственных и муниципальных услуг, необходимых для обеспечения взаимодействия граждан с органами государственной власти и местного самоуправления.

Один из создателей концепции организационной культуры Э. Шейн [4] выделил 4 уровня организационной культуры, что позволяет операционализировать данную модель и ввести ее элементы в анализ реальной ситуации, существующей в конкретном муниципальном образовании, а также использовать эту информацию для последующего определения, реализации и оценки политики, проводимой в интересах местного сообщества с учетом исторических традиций, опыта предшествующих поколений.

Из четырех выделенных Шейном уровней – артефакты, возможности, ценности и базовые предположения – наиболее важным нам представляется уровень ценностей. В базовых предположениях воплощаются наиболее общие ориентиры, недостаточно ярко и отчетливо отражающие специфику данного муниципалитета (представления о взаимоотношениях с окружающей средой, о повседневной жизни, о природе человека, о человеческой деятельности, о взаимоотношениях между людьми). Артефакты являются внешней оболочкой этих представле-

244

ний и ценностей, а возможности лишь очерчивают границы допустимого поведения и позволяют устанавливать общие правила. Именно ценности составляют тот комплекс ориентиров, с помощью которого можно создать основание не просто для выработки стратегии и тактики развития муниципального образования, но и консолидировать местное сообщество для совместной деятельности в их рамках.

Концепция CCF и концепция организационной культуры в сочетании могут использоваться как аналитические инструменты для выявления основных тенденций развития конкретного муниципального образования, а также как инструмент стратегического и тактического планирования. Их применение одновременно будет способствовать формулировке тех неотчуждаемых и неотъемлемых ценностей, которые должны и могут формировать базис муниципального развития в современных условиях.

Прикладной, ориентированный на совершенствование практики муниципального управления в России характер концепции CCF легко иллюстрируется анализом процесса развития отдельных муниципальных образований на территории нашей страны. Намеренно мы используем пример не крупнейшего города, такого как Санкт-Петербург, а опыт маленького, даже крошечного городка – города Мышкин, где ценностный базис реально сформирован, причем сформирован вокруг ценности – обычной мыши, которая может показаться на первый взгляд недостаточно значимой, а также неспособной формировать те виды капитала, включая «человеческий капитал», которые необходимы для развития и формирования современных параметровкачестважизни.

Судьба малых городов России трагична: многие из них потеряли свою самобытность еще в период индустриализации, другие тихо угасали под натиском рыночной экономики. При этом роль малых городов в России чрезвычайно велика, хотя бы уже потому, что их количество достигает по данным телевизионного канала ОРТ 800, а общее число жителей составляет около 20 млн человек, т.е. 15 % отобщего населения современнойРоссии[5].

245

К данной категории относят все города с населением до 50 тысяч человек, таким образом, город Мышкин Мышкинского района Ярославской области даже среди своих собратьев является крошечным, но вполне самостоятельным и самодостаточным населенным пунктом. Анализируя потенциал города на основе концепции CCF, в соответствии с подходом упоминавшихся выше американских авторов, можно выстроить с одинаковой степенью вероятности две спирали: спираль, ведущую резко вертикально вниз под воздействием основных негативных факторов, и спираль, ведущую вверх под воздействием позитивных факторов местного развития. Факторами негативного и позитивного воздействия являются в большинстве случаев элементы одних и тех же видов «муниципальных капиталов». Соотношение обоих видов воздействий и ценностей местного сообщества для муниципального образования городского поселения город Мышкин представлено в таблице.

С точки зрения наличия многочисленных факторов отрицательного воздействия общая картина выглядит достаточно безрадостной, направленность спирали резко вниз убивает надежду на выход из этого виража. Однако, как показывает практика развития города, эта безнадежность не была воспринята жителями Мышкина как однозначная, что повлекло за собой не просто нивелировку отрицательных тенденций, но и изменение направления спирали в противоположную позитивную сторону. Спираль развития, позволяющая в XXI столетии преодолевать экономический спад и депрессивное состояние сельским графствам США, вполне способна вывести из глубокого погружения в негатив и российский городок, близкий к сельским муниципалитетам по численности населения и многим особенностям развития: отсутствие существенных материально-технических, финансовых, кадровых ресурсов, а также кажущееся отсутствие перспектив, которое особенно больно бьет по человеческому капиталу, так как вымывает из местного сообщества наиболее активное и перспективное, например более молодое население.

246

247 .Стр

Отрицательное и положительное воздействие ценностных ориентаций и «муниципальных капиталов» на развитие муниципального образования

Существенным негативным фактором развития малых городов России представляются также крайне ограниченные полномочия муниципалитетов городских поселений, которые не позволяют им определять и реализовывать собственную стратегию. Включенные в муниципальные районы, эти города зависимы от них в значительной степени. Тенденция централизации полномочий и огосударствления местного самоуправления в целом лишает город его автономии, которая была неотъемлемой составляющей городской идентичности с момента возникновения города и лишь впоследствии была узурпирована государством. Именно наличие местного самоуправления: собственных органов власти, налогов, бюджета, т.е. реальной автономии как основы политического капитала, М. Вебер считал абсолютно необходимой качественной характеристикой города [8].

Подводя итог вышеизложенному, выделим ряд факторов, которые могут в современных условиях существенно усиливать потенциал муниципального образования с точки зрения ценностного базиса и «человеческого капитала» как составляющей более широкого массива «муниципальных капиталов».

Прежде всего нельзя забывать, что современные параметры российского государства – демократия, федерализм, признание легитимности частной собственности, прав и свобод человека и гражданина, право на местное самоуправление – формируют особые требования к «человеческому капиталу» и ценностным основам его функционирования. Принцип субсидиарности как основной принцип организации современного сообщества выделяет индивидуальный уровень принятия решения как базовый и решающий. Таким образом, организационные ценности, выделенные Шейном [4]: инициатива, творчество, самостоятельность, способность к инновациям и изменениям, активность, создают новые рамочные условия совершенствования «человеческого капитала». Выработка управленческих, лидерских качеств, создание пула людей, способных решать проблемы самостоятельно и под собственную ответственность, являются главными направлениями этого совершенствования.

250