Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

4.Устав городского округа «Якутск» (с изм. от 16.06.2009) //

Эхо столицы. – №7. – 29.01.2008.

5.Кочерга А.А. Муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах РФ на территории Южного федерального округа: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Ставрополь, 2007.

6.Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва

вРоссийской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. –

М., 2006.

7.Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 17 июн. 2002. – № 24. –

Ст. 2253.

8. Закон Республики Саха (Якутия) от 30.03.2005 210-З № 423-III (ред. от 15.12.2010) «О местном референдуме в Республике Саха(Якутия)» // Якутскиеведомости. – 4 мая2005. – № 20.

9.Постановление Конституционного суда РФ от 2 апреля

2002 г. № 7-П // СЗ РФ. – 2002. – № 14. – Ст. 374.

10.Устав Городского округа «Якутск» (с изм. от 16.06.2009) //

Эхо столицы. – 29.01.2008. – № 7.

11.Авакьян С.А. Отзыв депутатов (членов) законодательного (представительного) органа государственной власти и выборных должностных лиц субъектов РФ // Избирательное право

иизбирательный процесс в РФ. – М.: Норма, 1999.

12.Устав городского округа «Якутск» (с изм. от 16.06.2009) //

Эхо столицы. – 29.01.2008. – № 7.

13.Постановление Конституционного суда РФ от 2 апреля

2002 г. № 7-П // СЗ РФ. – 2002. – № 14. – Ст. 374.

14.Указ Президента РС (Я) от 07.04.2011 г. № 573 «Об отрешении от должности главы муниципального образования «поселок Тикси» Булунского улуса (района) Республики Саха (Якутия) Алексеева А.Н.» // Якутия. – 8 апр. – 2011. – № 61.

321

3.7. ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ОБРАЗОВАНИЯХ ПЕРМСКОГО КРАЯ

А.М. Бобров

Местный референдум в условиях развития гражданского общества на пути формирования правового государства становится одной из приоритетных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Об этом, в частности, свидетельствует ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления [1]. Таким образом, в Основном законе Российской Федерации в большей степени делается акцент на непосредственных формах участия населения в осуществлении местной власти и, прежде всего, на такой из них, как референдум. Это вполне корреспондирует ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации, где закреплено, что Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Не может быть правового государства без развитого гражданского общества, где народ не выступал бы в качестве главного источника государственной и местнойвласти.

Впервые референдум был проведен в 1456 году в Швейцарии. С этого времени в Швейцарии данная форма народовластия становится применимой чаще, чем во всех остальных государствах мира. В нашем государстве юридически институт референдума существует с 1977 года, когда в Конституции СССР были установлены две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум) (ст. 5) [2]. Что касается местного референдума, ты впервые данная форма была закреплена в ст. 2 Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 года [3].

322

ВМодельном законе «О местном референдуме» [4] местный референдум – это голосование граждан государства-члена СНГ, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с конституцией государства-члена СНГ, его законами, а также уставами муниципальных образований.

ВФедеральном законе от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [5] местный референдум определяется как референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. О том, что это неудачное определение, уже неоднократно отмечалось в научной литературе, поскольку оно не раскрывает основного смыслового содержания данной формы непосредственной демократии. Получается, что местный референдум – это референдум.

На наш взгляд, под местным референдумом необходимо понимать всеобщее, прямое равное и прямое голосование граждан Российской Федерации, а также в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации, иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципальногообразования, по вопросам местного значения.

Основным источником правового регулирования местного референдума в муниципальных образованиях Пермского края является Закон Пермского края от 14 августа 2007 года «О местном референдуме в Пермском крае» [6].

Несмотря на достаточно подробное правовое регулирование, данная форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления не стала наиболее часто используемой и эффективной при решении вопросов местного значения. Главная причина этого заключается в том, что Феде-

323

ральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7], являющийся жестким и подробно регламентирующим порядок осуществления местного самоуправления, не предусматривает обязательность и периодичность проведения местного референдума, за исключением случаев введения и использования средств самообложения граждан. Инициативный характер рассматриваемой формы и указанное исключение фактически предопределили то, что на территории Пермского края местные референдумы фактически проводились только по вопросам самообложения граждан, где инициаторами выступали в основном совестно представительный орган муниципального образования и глава местной администрации. Так, на 1 ноября 2012 года в муниципальных образованиях было проведено 150 местных референдумов и порядка 80 % из них состоялись с резолюцией «за» [8]. 14 октября 2012 года на территории Прикамья состоялись еще 7 местных референдумов по самообложению граждан в 4 муниципальных районах: Иванчинском сельском поселении Гайнского района; Кочевском сельском поселении Кочевского района; Ошибском, Верх-Иньвенском, Белоевском, Ёгвинском сельских поселениях Кудымкарского района и Майкорском сельском поселении Юсьвинского района. Большая часть местных референдумов состоялась в 2012 году и не по инициативе граждан, например, в 2008 и 2009 годах на территории Пермского края в муниципальных образованиях такая форма местного самоуправления не использовалась ни разу. С чем связана такая активность населения в 2012 году? Все вопросы проведенных местных референдумов были связаны с введением и использованием средств самообложения граждан, краевого бюджета и иных межбюджетных трансфертов. С ремонтом дорог и тротуаров связаны 31 % вопросов, 29 % – с уличным освещением, 9 % – с водоснабжением,

сремонтом колонок и канализации. Кроме того, в соответствии

сПостановлением правительства Пермского края от 13 апреля 2011 года № 188-п [9] на каждый рубль средств самообложения граждан, поступивших в бюджеты поселения, на решение во-

324

просов местного значения предоставляются 3 рубля из бюджета Пермского края. Обычно граждане уплачивали 100–200 рублей.

Оценивая данный подход к проведению местных референдумов в муниципальных образованиях Пермского края, необходимо только положительно оценить такую практику, поскольку выбор и реализация мероприятий осуществляются исключительно по вопросам благоустройства, а непосредственное участие жителей способствует повышению доверия к власти и сплочению общих интересов. Кроме того, в местный бюджет дополнительно поступают средства из бюджета края и иных межбюджетных трансфертов.

Вместе с тем другие вопросы на местном референдуме не обсуждаются. Как представляется, это происходит по следующим основным причинам. Во-первых, законодательство о местном референдуме содержит весьма широкий перечень вопросов, по которым проведение референдума не допускается. Во-вторых, процедура проведения местного референдума достаточно сложная, требующая огромных денежных средств. В-третьих, для проведения инициативы со стороны граждан необходимо преодолеть достаточно серьезный барьер. Условием назначения местного референдума в Пермском крае по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы в количестве 4 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения местного референдума в соответствии с федеральным законом, но не менее 25 подписей. Кроме того, период сбора подписей участников в поддержку инициативы проведения местного референдума составляет всего 20 дней. 21 июня 2012 года Законодательным собранием Пермского края в первом чтении был принят Закон «О внесении изменений в Закон Пермского края "О местном референдуме в Пермском крае"» [10], который был направлен на демократизацию процедуры референдума, поскольку снижал процентный порог до 1 % подписей и увеличивал время сбора подписей до 60 дней. Однако во втором

325

чтении 20 сентября 2012 года данный законопроект был отклонен [11]. Более того, при обсуждении законопроекта ко второму чтению вместо понижения процента собираемых подписей планировалось его повышение до 5 %, а также вместо увеличения срока сбора – уменьшение до 30 дней. Инициатором такой поправки выступил глава Пермского района, председатель Совета муниципальных образований Пермского края А.П. Кузнецов, который обосновал свою поправку тем, что проведение референдумов – это слишком затратное мероприятие для муниципалитетов. Только на работу комиссии, по его информации, надо выделить 100 тысяч рублей. Если будут приняты минимальные барьеры для проведения референдумов, то их будет больше, «они будут по любым вопросам, а кто обеспечивать это будет? А ведь не факт, что референдум пройдет и решение будет принято». Трудно не согласиться с этим мнением с точки зрения опытного хозяйственника, однако это не соответствует естественно-правовой концепции Конституции России, в частности, указанным в начале работе ее положениям ч. 1 ст. 1 и ч. 2 ст. 130. Может ли в этом случае Российская Федерация называться по настоящему правовым государством или это попрежнему остается стратегической целью? Характерной чертой формирования правового государства в наиболее развитых странах, например, США, Франции, Швейцарии, явился подъем материального уровня жизни. Пока муниципальные образования будут финансово не самостоятельны, пока местные бюджеты будут зависеть от бюджетов иных уровней, пока уровень жизни в поселениях будет существенно отличаться от уровня жизни в иных муниципальных образованиях, местный референдум будет оставаться не более чем факультативным инструментом осуществления местного самоуправления.

Хочется надеяться, что в богатом Пермском крае механизм инициирования местного референдума станет реальным, в том числе для граждан, избирательных объединений и иных общественных объединений даже в том случае, когда органы местного самоуправления не заинтересованы в проведении референдума.

326

Список литературы

1.Конституция РФ от 12 дек. 1993 г. // Собр. законодатель-

ства РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.

2.Конституция (Основной Закон) СССР от 7 окт. 1977 г. // Свод законов СССР. – 1990. – Т. 3. – С. 14.

3.О местном самоуправлении в РСФСР : Закон от 6 июля 1991 г. // Ведомости съезда нар. депутатов и Верховного Совета РСФСР. – 1991. – № 29. – Ст. 1010.

4.О местном референдуме : Модел. закон от 16 окт. 1999 г. Принят в г. Санкт-Петербурге Постановлением 14–15 на 14-м пленарном засед. Межпарлам. ассамблеи государств-участников СНГ) // Информ. бюл. Межпарлам. ассамблеи государств-

участн. СНГ. – 2000. – № 23. – С. 193–290.

5.Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : Федер. закон от 12 июня 2002 г. // Собр. законодательства РФ. – 2002. –

№24. – Ст. 2253; то же : в ред. от 16 окт. 2012 г. // Там же. – 2012. – № 43. – Ст. 5786.

6.О местном референдуме в Пермском крае : Закон Перм. края от 14 августа 2007 г. // Собр. законодательства Перм. края. – 2007. – № 9; то же : в ред. от 12 сент. 2011 г. // Там же. – 2011. – № 8.

7.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. // Собр. законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822; То же : в

ред. от 16 окт. 2012 г. // Там же. – 2012. – № 43. – Ст. 5786.

8.О реализации проекта «Активизация института самообложения граждан в муниципальных образованиях Пермского края» [Электронный ресурс]. – URL: http://www.permkrai.ru/edu/ ministryofregional/project_1/experience/foto/.

9.Об утверждении порядка предоставления из бюджета Пермского края иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Пермского края на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств

327

самообложения граждан, и методики распределения из бюджета Пермского края иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Пермского края на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан : пост. правительства Перм. края от 13 апр. 2011 г. // Бюл. законов Перм. края, правовых актов губернатора Перм. края, правительства Перм. края, исп. органов гос. власти Перм. края. – 2011. – № 15.

10.О проекте Закона Пермского края «О внесении изменений в Закон Пермского края «О местном референдуме в Пермском крае» (первое чтение) : пост. Законод. собрания Перм. края от 21 июня 2012 г. № 276 // Собр. законодательства Перм. края. – 2012. – № 6.

11.О проекте закона Пермского края «О внесении изменений в Закон Пермского края «О местном референдуме в Пермском крае» (2-е чтение) : пост. Законод. собрания Перм. края от 20 сент. 2012 г. № 384 // Собр. законодательства Перм. края. – 2012. – № 8.

328

3.8.МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

ИКОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УЧЕТА НАЦИОНАЛЬНЫХ (ЭТНИЧЕСКИХ) ИНТЕРЕСОВ

В.А. Симонов

В многонациональном государстве приоритетной политической задачей публичной власти является предотвращение межэтнических конфликтов. Для этого необходимо выработать оптимальный механизм реализации на муниципальном уровне права этнических (национальных) общностей на самоопределение и национальный суверенитет.

Содержание данных категорий уже более полутораста лет находится в центре оживлённой научной полемики [1]. На основе анализа имеющихся подходов право этнической общности на самоопределение в позитивно-правовом смысле можно определить как юридически гарантированную международными и государственно (конституционно)-правовыми нормами меру её возможного поведения, заключающуюся в самостоятельном, на основе уважения прав других этнических общностей и иных субъектов права, определении собственного развития в политической, экономической, социальной и культурно-языковой

ипрочих сферах.

Вотличие от права на самоопределение национальный суверенитет представляет собой не потенциальную, а реальную самостоятельность и свободу этнической общности в решении вопросов своего развития. Его формально-юридический компонент состоит в нормативно-правовом закреплении или провозглашении государством права этнической общности на самоопределение и других связанных с ним юридических возможностей. Фактический компонент представляет собой встречное фактическое согласие государства в лице его органов на реализацию этого права, отсутствие на этом пути умышленно формируемых организационно-

329

административных препятствий. Только сочетание двух названных компонентов создает национальный суверенитет как юридическую форму, содержанием которой выступает самостоятельность, то есть верховенство и независимость этнических общностей в определении своей судьбы. С возникновением национального суверенитета их право на самоопределение не исчезает, а, напротив, воплощаетсявреальных мерах поведения.

Эффективным звеном механизма национальной политики выступает система учёта интересов национальных групп в расположенных на территории субъекта Федерации, в муниципальных образованиях и поселениях. В прошлом немало населённых пунктов, сельских советов и даже районов было создано непосредственно в границах компактного этнического проживания. Однако в современных условиях подобные инициативы вряд ли можно считать оправданными [2].

И тем не менее полностью исключать возможность возникновения муниципальных территориальных образований в статусе района, села, поселка, деревни и тому подобных поселений нельзя. Такие случаи могут возникнуть, когда ввиду конкретных политических, социально-экономических и других условий иное решение вопроса невозможно или при наличии каких-либо субъективных причин, а также дополнительных обстоятельств стимулирующего свойства.

Вподобных случаях организация муниципальных нацио- нально-территориальных образований целесообразна исключительно по месту исторического проживания титульных этнических общностей, чтобы те считали себя укоренившимися на соответствующей территории и связанными с ее вмещающим при- родно-географическим ландшафтом [3, c. 552].

Вмногонациональном государстве при создании национальной муниципальной территориальной единицы следует исходить из интересов не только представителей титульной национальности, но и учитывать мнение живущих рядом этнических общностей, а также интересы Российской Федерации и её многонационального народа. К этому обязывает закрепление в

330