Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

гда территорией местного самоуправления является городское или сельское поселение, единое и неделимое; и «административнотерриториальный» – в рамках существующего административнотерриториального деления– сельскийрайон, район вгороде.

Ученые по-разному относятся к возможности организации местного самоуправления в границах существующих админист- ративно-территориальных единиц. Одни утверждают, что районные муниципальные образования не отвечают интересам населения, так как отсутствует прямая связь между населением и теми, кого они избрали во власть. В частности, М.А. Краснов отмечает, что он «не убежден, что муниципальный район – это вообще местное самоуправление» [12]. Сельские районы имеют протяженность 50–60 километров и более, и людям в таких условиях не достучаться до властных структур со своими проблемами.

С другой стороны, использование только поселенческого принципа, когда муниципальное образование создается в рамках естественных границ, безусловно, приблизит интересы жителей к местной власти. Однако в финансово-экономическом плане небольшие муниципальные образования далеко не всегда оказываются жизнеспособными. Кроме того, при оценке эффективности применения поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления как основного следует принимать во внимание традиционно сложившиеся особенности осуществления местного самоуправления на тех или иных территориях, обусловленные социально-экономическими, нацио- нально-культурными, историческими факторами.

Такой подход разделяет и Конституционный суд РФ, который неоднократно указывал на то, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с администра- тивно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций [13]. При этом выбор соответствующей модели не может осуществляться федеральным законодателем произвольно, но должен иметь в своей основе объективные факторы. Важнейшими среди них являются факторы, связанные с созданием ус-

271

ловий для наиболее полного удовлетворения потребностей населения, влияющие на эффективность и качество предоставляемых муниципальных услуг. Впрочем, решение этих задач – показатель не только развития муниципальной демократии, но

исогласованного взаимодействия органов муниципальной и государственной власти, взаимопроникновения государственных

имуниципальных институтов демократии.

4.О «включенности» институтов муниципальной демократии в систему социальной государственности, защиты прав и свобод граждан

Публично-властные начала муниципальной демократии, имеющие значение муниципально-правовой основы удовлетворения потребностей граждан, не только не исключают, но во многом предполагают, что местное самоуправление выступает также как институт социальной государственности и правового положения личности. При том, что в ст. 7 Конституции РФ отсутствует прямое указание на местное самоуправление (муниципальную власть) в связи с характеристикой РФ как социального государства, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», очевидно, что решение этих задач невозможно вне вопросов местного значения и, соответственно, функционирования институтов муниципальной демократии.

Это находит свое закрепление в целом ряде конституционных норм, посвященных главным образом коллективным правам на местное самоуправление (ст. 130, 131, 132 и др.), а также иным, включая индивидуальные, правам и свободам, реализация которых обеспечивается по месту жительства граждан, в частности, на основе средств муниципально-правового гарантирования (ст. 24, 27, 32, 33, 36, 40, 41, 43 и др.). Данный подход получает свое подтверждение и в решениях Конституционного суда РФ6. Одновременно субъективно-личностные начала местного самоуправления как од-

6 См.: Постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. №15-П // СЗ РФ. 2000.

№50. Ст.4943; от 20 декабря 2010 г. № 22-П//СЗ РФ. 2011 № 1 Ст. 264.

272

ного из правомочий в составе правового статуса гражданина неоднократно учитывались Конституционным судом РФ как критерий и конституционно-нормативная основа для проверки законодательногорегулированиямуниципальных институтов7.

С этим же связана и включенность институтов муниципальной демократии в систему социальной государственности. Социальная функция является одной из важнейших функциональных составляющих механизма правообеспечения – в силу объективной природы соответствующей сферы общественных отношений – между всеми уровнями публичной власти на началах совместности и субсидиарности. Имеется целый ряд решений Конституционного суда РФ, в которых получила свое выражение правовая позиция об интеграции местного самоуправления в систему социальной государственности. Так, в Постановлении от 11 ноября 2003 года №16- П Конституционный суд РФ указал, что понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы данной публичной власти как наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований. В Постановлении же от 16 мая 2000 года №8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) в связи с жалобой ком-

пании «Timber Holdings International Limited»8, анализируя пробле-

му конституционности исключения из конкурной массы в рамках процедуры банкротства объектов, необходимых для жизнеобеспе-

7См., например, Постановления КС РФ: от 24 января 1997 г. №1-П // СЗ РФ. 1997. №5. Ст.708; от 16 октября 1997 г. №14-П // СЗ РФ. 1997. №42. Ст.4902; от 15 января 1998 г. №3-П // СЗ РФ. 1998. №4. Ст.532; от 15 декабря 2006 г. // СЗРФ 2007 №2 Ст. 400; 29 октября 2010 г. № 19-П//СЗРФ 2010.№46

Ст.6027 // Определения КС РФ: от 9 июня 2004 г. №231-О // ВКС РФ. 2005.

№1; от 21 апреля 2005 г. №239-О // Архив КС РФ. 2005; от 1 июля 2010 № 830-

О-О // Архив КС РФ.2010.

8См.: СЗ РФ. 2000. №21. Ст. 2258.

273

чения населения, и их передачи муниципальным образованиям, Конституционный суд РФ сделал вывод, что подобное решение законодателя не противоречит конституционным принципам и нормам, поскольку, в частности, направлено на реализацию и распределение между разными уровнями публичной власти функций социальногогосударства.

В практическом плане «включенность» институтов муниципальной демократии в институциональную структуру государственности предполагает последовательное обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти по реализации конституционных функций российского государства. Такой подход в полной мере соответствует потребности правовой модернизации публичновластных (как процедурно-процессуальных, так и организаци- онно-структурных), а также социально-экономических отношений, имеющей своей генеральной целью качественное улучшение жизни граждан. Очевидно, что решение данных задач – с политико-правовой точки зрения – требует известного уровня единства элементов публичного управления.

Из единства государственной и муниципальной систем управления в сфере социальной защиты граждан исходит и Европейский суд по правам человека. Соответствующий подход был сформулирован им при решении вопроса о приемлемости жалобы гражданки Г.П. Герасимовой против Российской Федерации [14]. Основанием для данной жалобы послужил судебный спор между заявительницей и Управлением социальной защиты населения г. Чапаевска по поводу выплаты ей денежных средств в порядке реализации уступленного заявительнице ее работодателем права требования части суммы, присужденной судебным решением, в счет задолженности по выплате заработной платы. Обосновывая недопустимость принятия обращения к рассмотрению, власти Российской Федерации утверждали, в частности, что Управление социальной защиты населения администрации г. Чапаевска является муниципальным учреждением администрации г. Чапаевска. Последняя представляет собой орган местного самоуправления, который в соответствии со ст. 132 Конституции РФ и ст. 31 Бюд-

274

жетного кодекса РФ обладает свободой в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета. Европейский суд, не согласившись с приведенными аргументами, напомнил, что в соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании Конституции и иных законов (см., mutatis mutandis, Решение Европейской комиссии по делу «Ротентурм Коммюн против Швейцарии» (Rothenthurm Commune v. Switzerland) от 14 декабря 1988 г., жалоба № 13252/87; Решение Европейской комиссии по делу «Аюнтамь-

енто де Х. против Испании» (Ayuntamiento de X. v. Spain) от 7 января 1991 г., жалоба №15090/89, Decisions and Reports (DR) 59, p.251). Далее Европейский суд указал, что в международном праве термин «государственная организация» не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. Исходя из этого, Европейский суд счел, что Управление социальной защиты населения г. Чапаевска несомненно является государственной организацией, что подтверждается ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Соответственно, Суд пришел к выводу, что должником в соответствии с Решением Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 года являются органы государственной власти.

Таким образом, общий подход к данной проблеме заключается в принципиальной конституционной допустимости функционирования муниципальных институтов социальной защиты граждан в единой системе социальной государственности. Данный вывод получил свое развитие также в ряде решений Конституционного суда РФ9.

9 См.: Определения КС РФ: от 1 декабря 2005 г. №462-О // СЗ РФ. 2006. №6. Ст.733; от 27 декабря 2005 г. №527-О // Архив КС РФ. 2005; от 2 февраля

2006 г. №56-О // Архив КС РФ. 2006; от 24 июня 2008 г. №336-О-О //Архив КС РФ.2008; от 19 января 2010 г. № 151-О-О // Архив КС РФ. 2010.

275

Одним из важных институтов муниципальной демократии, который напрямую «включается» в систему социальной государственности, является в этом планеинститутмуниципальных услуг.

Правогарантирующая, социально защитная роль муниципальных услуг проявляется в их предназначении, связанном с обеспечением необходимого уровня доступности конституционно значимых социальных благ гражданам, которые в отсутствие соответствующей публичной поддержки со стороны государства не могли бы воспользоваться соответствующими благами. В этом плане муниципальные услуги в опосредованной форме воздействуют на общий правовой статус гражданина и, повышая уровень социальной защищенности, создают возможности реализации всего комплекса прав и свобод в системе местного самоуправления. Тем самым через систему муниципальных услуг реализуется социальная функция российского государства и преодолеваются социально неоправданные, несправедливые проявления неравенства, что, в свою очередь, создает условия для наиболее полного осуществления режима социаль- но-территориального равноправия (как равенства юридических возможностей, равного права каждого на удовлетворение правопритязаний независимо от места жительства).

Первостепенную сферу приложения усилий органов государственной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг населению составляет тот круг общественных отношений, в рамках которого реальные возможности граждан по самостоятельному использованию конституционных благ посредством подключения институтов частного сектора на рыноч- но-коммерческой основе объективно затруднены и где необходимо целенаправленное организованное публично-властное прямое (непосредственное) или косвенное, опосредованное (через разнообразные публичные учреждения) воздействие. В эту сферу входят, прежде всего, социальные службы (здравоохранение, образование, обеспечение жильем, социальное обслуживание и социальная защита и т.д.), в отношения с которыми человек вступает главным образом по месту жительства и которые, таким образом,

276

составляют одну из важнейших сфер ответственности муниципальных органов и должностных лиц, что в полной мере подтверждается на практике [15]. В таком контексте вполне закономерным и оправданным представляется отнесение деятельности по оказанию публичных услуг к важным показателям не только демократизма местного самоуправления, но и эффективности конкретных институтов муниципальной демократии.

При этом эффективность решения посредством института муниципальных услуг соответствующих задач в значительной степени связана с их качеством, соответствием определенному стандарту. В законодательстве о государственных и муниципальных услугах эти вопросы должны иметь приоритетное значение. Отношения по участию органов местного самоуправлении в оказании и обеспечении услуг населению достаточно широко регламентируются Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в редакции

2003 года (пп.7, 10, 12, 22 и 29 ч.1 ст.14, пп.6, 17, 18 и 19.1 ч.1 ст.15, пп.7, 15, 17, 23 и 35 ч.1 ст.16, пп.4 и 4.1 ч.1 ст.17, п.6 ч.10 ст.35, пп.8 и 13 ч.1 и пп.11 и 17 ч.3 ст.50, ч.1 и 2 ст.54, п.7 ч.1 и

ч.2 ст. 55, ч. 3 и 4 ст. 63). Термин «муниципальная услуга» упоминается и в других законодательных актах, например, в поло-

жениях ч. 4 ст. 142.1, ч. 3, 7 и 9 ст. 158, ч. 4 ст. 159, ст. 160, ч. 5

ст. 161, ч. 3 ст. 174.2, ч. 3 ст. 274 и ст. 283 Бюджетного кодекса РФ10. Важным шагом на пути к кодификационному упорядочению института муниципальных услуг стало принятие Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»11.

Вместе с тем положительно оценивая движение федерального законодателя в сторону правового упорядочения отношений, связанных с оказанием публичных услуг, нельзя не отметить, что он носит во многом лишь рамочный характер. Более того, попутно будет отмечено, что и сама дефиниция муниципальных (как и государственных) услуг является весьма абст-

10См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

11СЗРФ. 2010. № 31. Ст. 4179.

277

рактной и – что, пожалуй, более важно – не содержит качественных критериев обособления муниципальных услуг в самостоятельную категорию. Единственным критерием здесь предлагается их определение через категорию «деятельность» (по реализации функций органа местного самоуправления). Но в этом ли состоит значение муниципальных услуг? В чем их ценностные характеристики с точки зрения интересов и потребностей самих граждан, местных жителей как услугополучателей?

Выработка научно обоснованных стандартов исполнения социальных функций по оказанию муниципальных услуг как на уровне федерального, так и регионального, а также муниципального правового регулирования имеет важное значение для усиления социальной ориентации, повышения эффективности институтов муниципальной демократии и, соответственно, создания не только на государственном уровне (федеральном и региональном), но и на уровне муниципальных образований максимально благоприятных условий социальной защиты граждан, реализации их прав и свобод по месту жительства.

Список литературы

1.Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. Посильные соображения. – М.: Патриот, 1990.

2.Гутман Эмми, Томпсон Денис. Демократия и разногласия // Теория и практика демократии. Избранные тексты / пер. с англ. под ред. В Л. Иноземцева, Б.Г. Капустина. – М.: Ладомир, 2006. – С. 20, 21.

3.Дарендорф Р. Дорога к свободе: демократизация и ее проблемы в Восточной Европе // Вопросы философии. – 1990. –

№9. – С. 71.

4.Керимов А.Д. Современное государство: вопросы тео-

рии. – М.: Норма, 2007. – С. 26.

5.Арутюнян Г. Угрозы корпоративной демократии // Конституционное правосудие. – Ереван. – 2006. – № 3 (33). –

С. 39, 41, 42.

278

6.Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. – М.: Норма, 2008. – С. 32–66.

7.Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М.:

Норма, 2007.

8.Гражданское общество: истоки и современность / под. науч. ред. проф. И.И. Кального. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2000. – С. 116.

9.Постановление Конституционного суда РФ от 2 апреля

2002 г. № 7-П // СЗ РФ. 2002. – № 14. – Ст. 1374.

10.Постановление Конституционного суда РФ от 11 ноября

2003 года № 16-П по делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда // СЗ РФ. 2003.

–№ 46 (ч. 2). – Ст. 4509.

11.Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ в ред. от 26 апреля 2007 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе-

дерации» // СЗ РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253.

12.Стенограмма круглого стола «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления» // Местное право. – 2004. – № 1–2. –

С. 21.

13.Постановление Конституционного суда РФ от 3 ноября

1997 года №15-П // СЗ РФ. – 1997. – № 45. – Ст. 5241.

14.Окончательное решение Европейского суда по правам человека от 16 октября 2004 г. по вопросу приемлемости жалобы №24669/02 «Галина Петровна Герасимова» против Российской Федерации // Журнал российского права. – 2005. – № 1. –

С. 115–119.

15.Публичные услуги и право: научно-практическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. – М.: Норма, 2007. – С. 30.

279

3.4. ПРЯМАЯ ДЕМОКРАТИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ РЕСПУБЛИКИ БОЛГАРИИ

М. Белов

1. Прямая демократия и местное самоуправление

Прямая демократия и местное самоуправление не являются просто рутинными частями конституционного права и политической системы страны. Они также являются мощными и влиятельными стратегиями «демократизации демократии» [1]. Создание публичного управления, которое находится близко к людям, учитывает их нужды и потребности и рассматривает их как формально равноправные и одинаково достойные: такое управление – мечта многих конституционалистов всего периода – с раннего Нового времени и до наших дней. Конституционное наделение граждан правом системно участвовать в политике, существование юридических возможностей для них действовать не только как реактивные, но и как проактивные вето-акторы1 – все это является правовыми предпосылками создания входящей демократической легитимности2.

Сочетание прямой демократии с местным самоуправлением с идеально-теоретической точки зрения является наилучшей формулой поощрения гражданского участия в политическом процессе, снижения степени олигархичности системы через устранение некоторых условий политического покровительствова-

1Теория о вето-акторах рассматривает как реактивные и проактивные вето-акторы те субъекты процессов принятия политических решений, которые могут подтверждать или отбрасывать проэкторешения на их выходе, соответственно, инициировать политики на их входе. Теория о вето-акторах является одной из разновидностей теории неоинституционализма. На английском языке термин имеет вид: «proactive veto player».

2Входная демократическая легитимность состоит в создании оправдания существованию данной институции, решения или политической и конституционной системы как целого ввиду возможности граждан влиять непосредственно на них. На английском языке термин имеет вид: «input democratic legitimacy».

280