Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

около 17 000 квадратных километров и объединяет в среднем 250 000 жителей и 17 муниципалитетов. В сравнении с регионами Европейского сообщества регионы Финляндии невелики.

ное либо частное происхождение. Подготовкой программ для Централизованных фондов занимаются Региональные советы совместно с государственными органами регионального управления и утверждаются сначала национальным правительством, а затем органамиЕвропейского союза.

Политическое руководство деятельностью Регионального совета осуществляют Совет, формируемый членами-муниципа- литетами, а также правление, назначаемое Советом. Членами этих органов могут быть как избранные члены муниципальных советов, так и муниципальные управляющие (мэры) муниципалитетов. В зависимости от численности населения региона в состав Совета могут входить от 20 до 100 членов, а в состав правления – от 10 до 20 членов. Региональный совет имеет свой аппарат, формируемый региональным управляющим. Последний является служащим, назначаемым Советом. Общая численность аппарата составляет от 25 до 50 служащих.

При назначении муниципалитетами Финляндии своих представителей в Региональный совет учитываются результаты предыдущих местных выборов согласно партийным спискам.

Субрегиональное сотрудничество местных властей традиционно включает в себя политику экономического развития и лоббирование. В будущем местные власти получат право оказывать основные услуги населению на субрегиональной основе (например, в городских округах – на территориях, прилегающих, к крупному городу), а также совместно согласовывать планирование землепользования, земельную политику, развитие местных разработок, информационных сетей, программ по охране окружающей среды. С помощью субрегионального сотрудничества может быть также организован доступ к услугам местного здравоохранения, а также к социальными образовательнымуслугам.

Иные формы межмуниципального сотрудничества

Среди местных властей получает всё большее распространение сотрудничество без образования организационных структур. В таких сферах, как организация сбора и удаления отходов, водо-

192

снабжение, работа спасательных служб, строительный надзор, консультирование потребителей и должников, а также образование, повсеместно распространено договорное сотрудничество. Заключение некоторых договоров обусловлено законодательными положениями. Это, в частности, сотруднические соглашения по работе спасательных служб, договоры о строительстве и содержании региональных диспетчерских центров по чрезвычайным ситуациям, а также о покупкеуслуг медицинских учреждений.

Договорное сотрудничество между муниципалитетами может обеспечиваться договорами как публично-правового (между публичными субъектами), так и частноправового (между частными контрагентами) характера. Применительно к договорам публично-правового характера некоторые рамочные правила содержатся в законе о местном самоуправлении, однако к частноправовым договорам применяются положения общего договорного законодательства Финляндии.

В небольших муниципалитетах может функционировать аппарат муниципальных служащих, общий для двух и более местных единиц. Обычно служащий состоит в штате какого-либо одного муниципалитета, однако расходы на его содержание (заработная плата и иные выплаты) делятся между всеми муниципалитетами, участвующими в данной форме сотрудничества. Служащий посвящает определённое количество служебных часов работе в интересах каждого из сотрудничающих муниципальных образований. Существует возможность образования объединённого комитета муниципалитетов-участников, а также подконтрольной ему организации в целях решения совместных задач. Таков один из примеров договорного сотрудничества.

Местные власти также наделены правом приобретения услуг друг у друга, а также у субъектов частного сектора. Конкурентоспособное предложение продаваемых услуг, а также управление качеством требуют специализированных знаний. Ассоциация местных и региональных властей Финляндии, способствуя накоплению этих знаний, приступила к реализации проекта сервисной конкуренции. Регулярная обратная связь с

193

пользователями услуг, а также открытое взаимодействие играют значительную роль в приобретении услуг. Раздел Закона о местном самоуправлении, посвящённый информированию, предусматривает для местных властей в случае делегирования местных функций корпорации либо учреждению, обязанность предупредить своих жителей адекватным способом.

Приведем примеры сотрудничества, основанного на договорном регулировании.

А. Служащий для нескольких муниципалитетов. В соответствии с положениями закона о строительстве и проектировании в каждом муниципалитете должен работать строительный инспектор, в круг обязанностей которого входят управление выдачей разрешений на строительство и контроль за осуществлением каждого строительного проекта. Три небольших муниципалитета заключили договор, согласно которому муниципалитет А примет на службу строительного инспектора, а муниципалитеты B и C возьмут на себя часть расходов по заработной плате и служебным затратам данного сотрудника пропорционально численности населения каждого из муниципалитетов. Строительный инспектор имеет офис и ведёт приём в каждом из трёх муниципалитетов.

Б. Школа для соседних муниципалитетов. Средняя школа (гимназия) муниципалитета А оказывает образовательные услуги учащимся, проживающим в том числе в муниципалитетах B и C. Расходы средней школы делятся между муниципалитетами пропорционально числу учащихсяот каждого измуниципалитетов.

В. Совместное приобретение имущества. Муниципалитеты А, B и C вместе покупают книги и другие учебные материалы для своих школ. Таким образом, благодаря общей сумме одной большой поставки каждый из муниципалитетов получает большую скидку у поставщика товара.

Г. Водоснабжение. Организация, обеспечивающая водоснабжение в муниципалитете A, осуществляет подачу воды и на территорию муниципалитета B. Каждый из муниципалитетов владеет своими системами водоснабжения и канализации раз-

194

дельно. В течение ближайших 5 лет муниципалитет A обязуется обеспечивать муниципалитет B определённым объёмом воды ежегодно (указываются минимальный и максимальный объём в кубометрах). Муниципалитет A взимает с муниципалитета B плату исходя из реального потребления воды, причём такая плата защищена от изменений индекса цен потребления. Оба муниципалитета взимают с конечных потребителей плату за водоснабжение в соответствии с собственными тарифами.

Д. Библиотеки общего пользования. Жители муниципалитетов A, B и C могут свободно пользоваться услугами всех муниципальных библиотек этих муниципальных образований. Каждая из них оснащена компьютерной базой, содержащей данные обо всех книгах, имеющихся в данных библиотеках, а также о том, какие книги в настоящее время находятся на руках. Три муниципалитета формируют объединённый библиотечный комитет, который занимается обменом информации и планированием новых приобретений. Каждый из муниципалитетов самостоятельно содержит свои библиотеки вне зависимости от того, кто пользуется их услугами.

Е. Совместные тренинги. Каждый из муниципалитетов A, B и C имеет свои плановые комитеты, а также своих экспертов. Дважды в год комитеты и эксперты проводят совместные тренинги и семинары по развитию, где обычно выступают с лекциями по актуальным вопросам приглашённые специалисты. После презентаций острые вопросы и подходы к их решению, применяемые в разных муниципалитетах, подлежат обсуждению. Данный вид сотрудничества не имеет договорной основы, однако, как показывает практика, подобные встречи повсеместно являются регулярным явлением и муниципалитет, организующий данное мероприятие, угощает всех его участников кофе.

В добавление к вышесказанному можно отметить, что муниципалитеты вправе вести общие опытно-конструкторские работы, к примеру, по разработке программного обеспечения для библиотек, либо они могут договориться о подготовке общих замечаний на предложения государственных органов или о совместных инициативах.

195

Совместные муниципальные предприятия

Разновидностями организационно-правовых форм местных предприятий, учреждаемых местными властями, являются общества с ограниченной ответственностью, кооперативы, а также учреждения. В ряде случаев муниципалитеты вправе сотрудничать с частными организациями, благодаря чему становится возможным сочетание муниципального и частного капиталов в целях оказания различных муниципальных услуг. Например, в одном или нескольких муниципалитетах действуют учреждённые ими организации водоснабжения, сбора и удаления мусора, центрального отопления, электроснабжения, общественного транспорта, организации по обслуживанию предпринимателей, а также по развитию туризма.

Если муниципалитет является мажоритарным акционером акционерного общества либо оказывает решающее воздействие на деятельность объединения, то вышеупомянутые юридические лица вместе с муниципалитетом образуют муниципальную корпорацию. Осуществляемое корпорацией регулирование определяет стратегию развития входящих в неё компаний и объединений, а также их обязательство представления местным властям отчёта о своей деятельности.

К примеру, ничто не препятствует энергоснабжающей организации муниципалитета A осуществлять свою деятельность и на территории муниципалитета B, даже если муниципалитет B не является владельцем акций данной компании.

В Финляндии нет отдельного законодательного акта, посвящённого муниципальным предприятиям, а это означает, что последние осуществляют свою деятельность как обычные предприятия. Однако закон о местном самоуправлении ограничивает муниципальную деятельность, с тем чтобы муниципалитеты не вовлекались в определённые сферы производства, где вести бизнес рискованно, а также в сферу торговли. Существование муниципальных предприятий должно иметь социальные основания, связанные с местными задачами; муниципальным пред-

196

приятиям не разрешается каким-либо образом ограничивать свободную конкуренцию.

Муниципальное предприятие имеет собственный бюджет, обособленный от местного бюджета. Управление деятельностью муниципального предприятия осуществляют его управляющие органы, то есть не Муниципальный совет напрямую. Муниципалитет как собственник предприятия использует свои властные полномочия на его собраниях, а также назначает своих представителей в правление предприятия. Задачами этих представителей муниципалитета, назначенных в состав правления, является представительство интересов жителей муниципалитета, а также, например, контроль тарифов предприятия в целях поддержания их приемлемого уровня. Муниципальное предприятие вправе извлекать из своей деятельности прибыль. В Финляндии эти предприятия не финансируются из местных бюджетов.

197

2.9.ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

ОПЫТ ПЕРМСКОГО КРАЯ

С.А. Ветошкин, М.Д. Фогель

Вопрос о подходах к разработке критериев оценки результативности деятельности органов местного самоуправления актуален для всех без исключения муниципалитетов не только Пермского края, но и Российской Федерации в целом.

Обязанность главы муниципального образования, главы местной администрации представлять в представительный орган ежегодный отчет о результатах своей деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления закреплена Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Также данный закон вменяет в обязанность представительного органа муниципального образования заслушивание ежегодных отчетов, на основании которых производится оценка деятельности главы муниципального образования и местной администрации.

Более того, ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд, является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку.

При этом принципиально важно, чтобы муниципальные депутаты, оценивая эффективность работы исполнительной власти территории, руководствовались исключительно объективными факторами, опираясь на четко сформулированные показатели, применяемые при оценке итогов деятельности органов местного самоуправления за отчетный период.

198

Совет представительных органов муниципальных образований Пермского края, работающий при региональном Парламенте, занимается изучением вопросов нормативно-правового регулирования в данной сфере. В процессе рассмотрения обозначенной проблематики члены Совета пришли к пониманию необходимости формирования единых подходов при оценке представительными органами результативности деятельности органов исполнительной власти муниципалитетов по итогам ежегодных отчетов глав муниципальных образований.

В ст. 18.1 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» провозглашено, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации. Также данная статья определяет, что нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значенийпоказателей.

Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утвержден Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607. В Указе приведен перечень из 13 основных критериев оценки эффективности.

Постановление Правительства РФ № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации № 607» утверждает перечень дополнительных критериев, состоящий из 27 показателей, разделенных по 8 функциональным блокам.

Таким образом, правовые акты федерального уровня устанавливают для региональных исполнительных органов власти критерии оценки эффективности деятельности муниципальных образований, предполагая возможность поощрения наиболее эффективных территорий.

На региональном уровне данная возможность реализована постановлениями краевого правительства «О конкурсе муниципальных районов и городских округов Пермского края по достижению

199

наиболее результативных значений показателей социальноэкономического развития», «О конкурсе муниципальных районов и городских округов Пермского края по достижению наиболее результативных значений показателей управленческой деятельности», «Омерах по реализацииУказа ПрезидентаРФ №607».

Всоответствии с данными постановлениями муниципальные образования оцениваются по критериям, установленным на федеральном уровне и с учетом достижения целей и задач развития региона, сформулированных в основополагающих документах Пермского края, – Уставе и Стратегии социальноэкономического развития.

Кроме того, с целью повышения эффективности работы муниципальных представительных органов в Пермском крае установлена практика оценки результативности деятельности представительных органов муниципальных районов и городских округов. Постановление Законодательного собрания края от 16.06.2011 года № 2724 «Об утверждении Положения о конкурсе на лучшую организацию работы представительных органов муниципальных районов и городских округов Пермского края» определяет перечень показателей эффективности деятельности муниципальных депутатских корпусов, в рамках которых ежегодно выявляются победители конкурса. Поощрение Законодательным собранием победителей, несомненно, является дополнительной мотивацией к более качественному исполнению обязанностей депутатов на территориях.

Вприведенных выше правовых актах, принятых на региональном уровне, приоритетными являются критерии, применяемые при оценке результативности деятельности муниципалитетов по следующим направлениям:

1.Социальная политика;

2.Экономическая политика;

3.Развитие инфраструктуры, создание комфортной среды проживания;

4.Развитие территорий;

5.Управление ресурсами;

200