Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

Немецкое законодательство пытается решить эту проблему различными способами: планы застройки общины, к примеру, могут быть признаны судом недействительными, если они не соответствуют целевым установкам планов расселения земель.

Пример: согласно плану пространственного развития земли на территории одной общины запланирована прокладка железнодорожных путей. Но община издает план застройки, который предусматривает иное использование этой территории и вообще не учитывает железную дорогу. Такой план не соответствует плану пространственного развития и может быть признан недействительным [4].

Более того, соседние общины могут при необходимости обжаловать в суде план застройки определенной общины, если с их точки зрения существует нарушение существующих документов территориального планирования [5].

Пример: если община предусматривает/отводит зону под строительство большого торгового центра, не являясь ни «крупным» ни «средним» центром, то соседняя община, имеющая, к примеру, статус «крупного» центра, может подать иск в суд [6].

Эти два примера показывают следующее. В определенных случаях признается, что право на местное самоуправление, включающее право на самостоятельность в вопросах планирования, уступает интересам согласованного и комплексного пространственного/территориального развитие.

Пространственное развитие как основа регионального развития

Региональное развитие начинается с разграничения и выполнения задач между органами власти (дороги, театры и др.) или частными лицами (например, торговые центры). Понятие «региональное развитие» шире, чем понятие «пространственное развитие». Пространственное развитие представляет собой ос-

171

нову для регионального развития. Исполнение разграниченных таким образом полномочий путем территориального планирования в общинах приводит к региональному развитию.

Пример: община получает статус «крупного» центра (т.е. особо значимого поселения) в рамках территориального планирования и решает создать театр. Создание и поддержка театра вытекают из права общины на решение всех вопросов местного значения под свою ответственность, что, собственно, является содержанием права на местное самоуправление, но еще не связано с территориальным планированием.

Одновременно с наделением статусом «крупного» центра и желанием земли создать культурный центр на данной территории финансовая поддержка театра осуществляется за счет бюджета земли. Кроме того, община как «крупный» центр получает больше субсидий в рамках финансового выравнивания [7].

Структурирование территорий земель и Германии в целом, предусмотренное территориальным планированием, стимулируется путем содействия выполнению задач/полномочий на местном уровне.

Решающим моментом остается выполнение общинами полномочий, которые обеспечивают региональное развитие.

Гарантии местного самоуправления проявляются в праве свободного решения вопроса о том, готова ли община осуществлять те или иные полномочия и каким способом. Такие полномочия являются добровольными [8]. Комплексное региональное развитие не может быть обеспечено только в рамках добровольно взятых на себя общиной полномочий, поскольку многие задачи оставались бы нерешенными. Повсеместное региональное развитие было бы подвержено риску торможения и регрессии. Добровольные задачи должны дополняться обязательными полномочиями, которые, в свою очередь, могут осуществляться двумя способами:

1) На общины возлагается только обязанность исполнения полномочия без конкретных предписаний о способе выполнения (так называемые «обязательные муниципальные задачи») [9].

172

Пример: закон о дорогах земли Бранденбург регулирует ответственность общин в части управления дорогами (§9 ч. 9а). В целом Закон предписывает только обязанность строительства и содержания в исправном состоянии. Каким способом община должна выполнять данную задачу – не регулируется.

2) Существуют и делегированные полномочия, когда государство определяет конкретные установки и распоряжения, а также конкретные способы осуществления полномочий. Данные полномочия показывают заинтересованность государства в правильном и полном выполнении задач и в едином подходе к их решению на всей территории Германии [9].

Пример: в земле Бранденбург местным органом правопорядка федеральная земля делегирует полномочия по предотвращению опасности (чрезвычайных ситуаций и катастроф. – Прим. перев.), которые подлежат исполнению в соответствии с указаниями земли.

Полномочия, которые делегируются землей (или Федерацией), должны сопровождаться соответствующим финансированием.

Таким образом, можно констатировать, что региональное развитие происходит и благодаря осуществлению общинами полномочий в сфере пространственного развития. Но при этом нельзя полагаться только на добровольное осуществление общинами всех задач, которые создают условия для жизнеобеспечения и регионального развития. Часть задач в этой сфере должна носить характер обязательных полномочий, в том числе и делегированных государством.

Список литературы

1.Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 1. Auflage, 2010, § 17, Rn. 6.

2.План развития земел Бранденбурга и Берлина [Элек-

тронный ресурс]. – URL: http://www.bravors.brandenburg.de/ sixcms/detail.php?gsid=land_bb_bravors_01.c.48069.de (Stand: 09.12.2013).

173

3.Stüer, NVwZ 2004, 814, 815; Battis in: Battis/Kratzberger/ Löhr, BauGB, 12. Auflage, 2014, § 1, Rn. 25.

4.BVerwG, Beschluss vom 07.02.2005, Aktenzeichen (Az.): 4 BN 1/05.

5.Battis in: Battis/Kratzberger/Löhr, BauGB, 12. Auflage, 2014, § 2, Rn. 24.

6.Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 27.09.2007, Az.: 3 S

2875/06.

7.Vgl. § 15 Finanzausgleichsgesetz (FAG) Schleswig-

Holstein.

8.Schmidt, Kommunalrecht, 1. Auflage, 2011, Rn. 231.

9.Schmidt, Kommunalrecht, 1. Auflage, 2011, Rn. 232.

10.Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Schumacher u.a., Stand: Juni 2010, § 2 BbgKVerf, Erl. 8.3.

174

2.7. ЭФФЕКТИВНОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ:

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

Ю.В. Дубровская

В условиях перехода экономики на инновационный путь развития одной из наиболее значимых задач государственной политики является определение эффективных направлений взаимодействия различных субъектов национальной экономической системы. При этом одним из условий осуществления взаимодействия является сочетание интересов субъектов данных уровней. Только при их однонаправленности и согласованности возможно продуктивное взаимодействие, обеспечивающее достижение высокого уровня территориального инновационного развития.

Следует отметить, что существующие на сегодняшний день теоретические и прикладные исследования проблем согласования интересов отдельных субъектов рассматривают процесс гармонизации интересов в основном в разрезе отдельно взятых уровней экономической системы. Вместе с тем абстрагирование от межуровневого анализа и взаимодействия интересов неоправданно, поскольку упрощает исследования в данном направлении, не позволяет сформировать целостное видение широкого спектра интересов, внутренних механизмов их реализации и развития. В таком контексте особую значимость в исследовании проблемы гармонизации интересов приобретает иерархический подход, который позволяет объяснить, каким образом на процесс формирования и реализации интересов экономических субъектов влияют факторы, определяющие функционирование микро-, мезо- и макроуровней экономики [1, с. 6].

Поскольку качество функционирования экономической системы обеспечивается обратной связью, возникающей в процессе взаимодействия субъектов экономики различных иерар-

175

хических уровней, основной задачей становится достижение согласованности интересов субъектов экономики отдельных уровней и поиск эффективных способов их взаимодействия.

Способность экономических субъектов к взаимодействию вусловиях согласования экономических и социально значимых целей выступает как способность к самоорганизации. В широком смысле под самоорганизацией понимают свойство сложных систем самопроизвольно упорядочивать свою внутреннюю структуру. Кроме того, самоорганизующаяся система должна быть адаптивной, то есть способной автоматически изменять алгоритмы своего функционирования с целью сохранения или достижения оптимального состояния при изменении не только внутренних, но и внешних условий [2, с. 8]. Применительно к вопросу гармонизации интересов самоорганизация может осуществляться на основе баланса интересов всех субъектовтой или иной системы.

Исторически первые формы территориальной самоорганизации в виде родовых общин возникли в процессе осознания обществом потребности в регулировании отношений между людьми, между личными и групповыми (общественными) интересами. Вместе с тем самоорганизуемые территориальные системы характеризуются формированием у территориальных систем азов внутрисистемной организации, тогда как более высокую степень территориальной самоорганизации представляют саморегулируемые (самоуправляемые) территориальные систе-

мы [2, с. 21].

Мы разделяем точку зрения, изложенную в монографии под редакцией А.И. Татаркина «Саморазвивающиеся социальноэкономические системы», согласно которой условно выделяют три стадии формирования саморазвивающихся территориальных социально-экономических систем: самоорганизацию, саморегулирование (самоуправляемость), саморазвитие.

При этом под самоорганизацией понимается способность территориальной системы обеспечивать организационную устойчивость к воздействиям внешней и внутренней среды; под саморегулированием (самоуправляемостью) – возможность террито-

176

риальной системы выбора направлений и приоритетов внутренней организации деятельности и развития отношений с другими системами; под саморазвитием – способность территориальной системы обеспечивать расширенное воспроизводство за счет имеющегося потенциала собственных ресурсных возможностей в интересах реализации как внутритерриториальных целевых установок, так и макроэкономических целей. Следует отметить, что к саморазвивающимся территориальным экономическим системам авторы указанной монографии относят только свободные экономические зоны и часть субъектов РФ, функционирующие на основе территориальной самоокупаемости.

Большинство исследователей сходятся во мнении о нацеленности всех саморазвивающихся систем на реализацию приоритетов и интересов системы более высокого уровня – страны в целом. Таким приоритетом в отечественной экономике является рост общественного благосостояния.

Признаки формирования новой парадигмы развития – саморазвития, ориентированного на учет интересов территориальных сообществ и взаимную координацию деятельности центральных и местных властей, появились в начале 90-х годов. Данная парадигма актуальна и в наши дни. Так, согласно концепции общих ценностей Майкла Портера и Марка Кремера [3], а также Кристофера Мейера и Джулии Кирби [4] существует сильная связь между социальным и экономическим прогрессом. Основная идея данной концепции заключается в том, что компаниям следует оценивать свои решения и возможности с точки зрения интересов общества, это позволит создавать больше инноваций и быстрее расти, а обществу получать больше благ.

Действительно, возможности саморазвития территориальной системы во многом определяются степенью согласованности интересов экономических субъектов, и в частности интересов общества и бизнеса. Устойчивые взаимосвязи в сложившейся экономической системе имеет муниципальный уровень, занимающий промежуточное положение между органами государственной власти и структурами, представляющими население (предприятия, домохозяйства). Это обусловливает двойст-

177

венную природу муниципального уровня, выражающуюся в том, что, с одной стороны, субъекты муниципального уровня участвуют в осуществлении воли государства, а с другой – наиболее полно учитывают интересы населения.

Именно на муниципальном уровне заложен значительный потенциал в решении проблемы согласования интересов различных экономических субъектов. Это подтверждают проведенные нами исследования, в частности эконометрическое моделирование институтов местного самоуправления на основе межстрановых сопоставлений [5, с. 166–170].

Понятие «саморазвитие» в большей степени предполагает эндогенное развитие территории, поэтому муниципальные со- циально-экономические системы обладают значительным потенциалом саморазвития. Вместе с тем исследования, посвященные вопросам функционирования местного самоуправления, показали, что в отечественной экономике лишь незначительную часть муниципальных образований можно отнести к числу саморазвивающихся территориальных систем. Это связано прежде всего с тем, что саморазвивающиеся системы отождествляются с автономными подсистемами, функционирующими на основе территориальной окупаемости. А в России на сегодняшний день более 90 % муниципалитетов получают межбюджетные трансферты, что свидетельствует о высоком уровне дотационности муниципальных образований и несоответствии возложенных расходных полномочий на органы местного самоуправления их доходным источникам.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что саморазвитие территориальной системы, в том числе муниципальной, не может быть обеспечено только на основе согласования интересов субъектов данной территории, саморазвитие может быть обеспечено путем согласования интересов субъектов различных уровней экономики, т.е. и эндогенными, и экзогенными по отношению к конкретной системе институтами. Таким образом, необходимым условием саморазвития являются определенные макроэкономические, институциональныеусловия, импульсы извнешней среды.

178

На основе предложенной Ю.В. Катаевой классификации институтов [6, с. 18] нами была осуществлена классификация институтов местного самоуправления по признаку направлений межуровневого взаимодействия субъектов (таблица).

Классификация институтов системы местного самоуправления по признаку направлений

взаимодействия её субъектов