Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

здоровья не могут полностью обслуживать себя сами. Оказывая услуги по уходу на дому другим лицам, участвующие в этой системе жители сами накапливают условные единицы труда, дающие им в будущем (если понадобится) возможность воспользоваться услугами системы взаимопомощи. Перечень подобного участия жителей в производстве общественных услуг можно продолжить. Главное, однако, заключается в том, что без активного участия жителей многие муниципалитеты не смогли бы позволить себе предоставление тех или иных услуг либо предоставление таких услуг было бызначительно дороже.

Участие жителей в производстве общественных услуг на местном уровне, а также в самом процессе управления имеет как минимум два позитивных эффекта. С одной стороны, оно приводит к расширению спектра услуг, которые оказываются на местном уровне (в частности, появляется возможность оказания таких услуг, которые органы местной власти не могли бы оказывать либо в силу отсутствия ресурсов, либо в силу государственного регулирования), а также к повышению их устойчивости (резистентности, меньшей зависимости от сиюминутной конъюнктуры и различных изменений) и – что крайне важно – степени восприятия их самим сообществом. С другой стороны, вовлеченность жителей в управление и оказаниеуслуг в определенноймере позволяет сохранитьи развивать в них и окружающих «чувство места», идентификацию жителей со своим муниципалитетом, упрочивает связь между жителями и властью, наконец – способствует формированию и развитию гражданского общества, самих граждан. Совершенно очевидно, что местное самоуправление, как никакая иная власть, живет именно за счет тесной связи с «местом» и за счет активного участия жителей в управлении. Суть самоуправления определяется в первую очередь совместным решением жителями общих (местных) дел. А это предполагает, что одной из основных задач местной власти является постоянное и разностороннее взаимодействие с жителями, их широкое вовлечение в решение общих дел, с одной стороны, и превращение органов местного самоуправления в площадку по поиску консенсуса, взаимоувязывания различных интересовжителей – с другой.

61

По убеждению автора (и в этом состоит третий заявляемый тезис), разработка концепции развития местного самоуправления в современном обществе и формирование соответствующей политики должны начинаться с решения ключевого вопроса о месте и роли жителей. Определяя это место, а также цели, возможности и пути развития местного самоуправления, необходимо ставить во главу угла самые простые, но насущные вопросы. Какими хотят видеть жители свой муниципалитет сегодня и завтра? Какие публичные услуги они считают необходимыми? Готовы ли они участвовать в решении общих дел (в том числе в управлении, в оказании услуг своим согражданам, локальному сообществу)? В каких формах? Какие предпосылки необходимы для этого с их точки зрения? Каковы их минималь- ные/макси-мальные ожидания в части публичных услуг? Безусловно, важно понять и проанализировать и позицию местных политиков и профессионалов-управленцев с точки зрения того, какими они видят свой муниципалитет в будущем. Какую роль, по их мнению, будут играть и какие функции осуществлять в обозримом будущем сами органы местного самоуправления? В чем видится потенциал развития отношений власти с гражданским обществом? Как они оценивают пределы разумного регулирования муниципальных услуг? Перечисляя эти вопросы, мы не претендуем ни на полноту и комплексность охвата, ни на глубину проникновения в эту сложную проблему и пытаемся на данном этапе лишь обрисовать общую картину.

Рассчитывая на будущую дискуссию по заявленной теме, попробуем сформулировать ряд важных позиций, которые, на наш взгляд, должны быть учтены в ней.

Во-первых, нам представляется, что власть (и местное самоуправление, и государство) должна быть чрезвычайно заинтересована в активности гражданского общества, как минимум, из «меркантильных соображений». Как отмечалось выше, многие публичные услуги не могли бы оказываться вообще либо стоили бы власти гораздо дороже, если бы в их оказании не участвовали сами жители. Данное обстоятельство подтверждается и

62

исследованиями экономистов-аналитиков, оценивающих, к примеру, экономический вклад жителей в предоставление социальных услуг в Германии в сумму около 75 млрд евро, а в Великобритании – до 150 млрд евро.

Во-вторых, по нашему мнению, привлекательность муниципалитета для жителей в немалой степени определяется возможностью их самореализации, в том числе в политической и общественной жизни, и в частности, – возможностью участвовать в решении общих дел, вносить вклад в общее дело. Причем

впервую очередь это касается наиболее активных жителей, которым небезразлична судьба самого муниципалитета и сообщества. Невозможность реализоваться в своем муниципалитете как

впрофессиональном плане, так и в общественной и политической жизни является одной из основных причин миграции в другие муниципалитеты, крупные города или за границу. Думается, что органам местного самоуправления следует не только помнить об этом, но и создавать необходимые условия для максимально широкого участия населения в сегодняшней жизни и развитии муниципалитета, в формировании и реализации местной политики. При этом требуются новые, соответствующие реалиям современного общества подходы к выстраиванию взаимоотношений власти и жителей для обеспечения участия жителей и в принятии решений, и в управлении местными делами, и в предоставлении услуг. Власть «не уполномочена» вмешиваться и пытаться оказывать давление на процесс самоорганизации жителей, ибо специфика мотивации граждан не терпит внешнего принуждения и вмешательства со стороны. Подобные попытки лишь порождают обратный эффект (чему свидетельство огромное количество примеров). В то же время власть может

вразумных цивилизованных формах стимулировать соответствующие процессы. В частности, важно отметить, что жителям, гражданскому обществу, как правило, важно признание их роли и значения как обществом (его отдельными сегментами или в целом), так и властью. Взаимоотношения между гражданским обществом и властью должны ориентироваться на создание отношений доверия, но без «взаимного проникновения».

63

В-третьих, в контексте рассматриваемой проблемы нам кажется уместным сослаться на примечательный вывод, который уже более десяти лет тому назад сделал Союз немецких городов (старейшее объединение крупнейших муниципалитетов Германии). Проектируя образ «города будущего» и определяя роль местного самоуправления в достижении этой цели, в так называемой Лейпцигской резолюции, принятой в 2001 году, Союз, в частности, отмечал: «Если мы хотим как минимум сохранить уровень демократии и участия жителей в решении общих дел и в управлении, мы не должны рассматривать жителя только как потребителя, а себя как фабрику по производству услуг». В то же время в современной российской науке и практике муниципального управления предпочтение отдается как раз «технократической» концепции, в соответствии с которой эффективное муниципальное управление рассматривается в контексте профессиональной деятельности муниципальных служащих и определяется в соответствии с критериями, стандартами и регламентами, устанавливаемыми государством.

По нашему мнению, следует особо подчеркнуть, что модель «муниципалитет – поставщик услуг» (как ключевая и, по сути, единственная функция местного самоуправления), активно внедряемая в российскую муниципальную теорию и практику, во многих европейских странах уже давно подвергнута переосмыслению и – более того – критике.

Расширение участия жителей в местном самоуправлении, превращение их в активных соучастников процесса управления нередко рассматривается представителями власти в качестве некого обязательного, но обременительного и, по сути, излишнего «ритуала», как дань традиции и буквальному толкованию сущности понятия «самоуправление». Нам же кажется, что широкое, активное участие жителей должно расцениваться в первую очередь как потенциал и путь повышения эффективности муниципального управления, расширения спектра муниципальных услуг, роста их качества и устойчивости предоставления. Об этом, в частности, свидетельствует и опыт организации му-

64

ниципальных услуг во многих европейских странах. Существующий же скепсис по поводу целесообразности расширения вовлечения граждан в муниципальное управление, а порой – и противопоставление демократизации местного самоуправления и эффективности муниципального управления, на наш взгляд, отражает довольно распространенное заблуждение. Накопленный опыт (в том числе международный) позволяет сделать вывод о том, что эти тренды не только не разнонаправленны, но и могут удачно дополнять друг друга и обеспечивать развитие муниципалитета в современных условиях.

Отмечаемая всеми аналитиками и политиками низкая гражданская активность российских жителей, их неготовность или нежелание участвовать в политической и общественной жизни (см., к примеру, подготовленные в 2011–2012 годах доклады о состоянии местного самоуправления таких организаций, как Всероссийский совет местного самоуправления, Институт современного развития при Президенте РФ и др.), как правило, обосновывается отсутствием традиций, причиной чему является советская система коллективного иждивенчества, страха перед последствиями активных действий. Безусловно, в таких объяснениях есть рациональное зерно. Однако, по нашему мнению, в подобном отношении жителей есть и немалая «заслуга» последних десяти лет. И, в частности, такой характерной для России «нулевых» черты общественной жизни и государственной политики, как сознательное культивирование имиджа «сильной» (чуть ли не всемогущей) вертикали власти, которая все решает за граждан и без них. Столь же губительно для развития общества и взаимоотношений общества и власти и то, что социальная активность граждан зачастую расценивается властью как угроза существующему «порядку» (системе) со всеми вытекающими отсюда последствиями, включая применение механизмов запугивания и наказания в отношении активных граждан. При этом нельзя не отметить крайне низкий «болевой порог» российской (федеральной, региональной, а зачастую и муниципальной) власти к несогласию и критике. Наконец, не меньший удар по вы-

65

страиванию конструктивного взаимодействия жителей и властей

винтересах развития общества наносит широко практикуемая в России на различных уровнях имитация общественной активности «по заказу» власти, а также инструментализация ею реальной активности для неблаговидных целей. Все эти порочные практики имеют следствием отказ жителей воспринимать власть как свою (дистанцирование от власти любого рода), участвовать

врешении общих дел (в том числе и оказывать публичные услуги в рамках местных сообществ), социальную апатию и иждивенчество, потребительское отношение.

В завершение позволим себе еще раз подчеркнуть, что в современном обществе, нацеленном на развитие, всё большее значение приобретает интегрирующая роль местного самоуправления (муниципалитета) как платформы для реализации интересов и возможностей жителей, общественных групп, предпринимателей на локальном уровне. Это не только не умаляет роли муниципалитетов в организации и обеспечении предоставления жителям муниципальных услуг, но и расширяет взгляд на такие услуги и возможности их предоставления. В известной мере можно говорить о том, что будущее муниципалитетов должно строиться на соединении двух «ипостасей» муниципалитета: как платформы для активного участия жителей в управлении делами, с одной стороны, и как «фабрики» по производству муниципальных услуг – с другой.

66

1.6. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – РЕСУРС ИЛИ ТОРМОЗ РАЗВИТИЯ?

С.В. Разворотнева

В 2013 году мы празднуем юбилей – десятилетие реформы местного самоуправления. Каковы результаты реформы? И каково место нынешнего местного самоуправления в социальноэкономическом развитии страны? Десять лет – достаточный срок, чтобы делать обоснованные выводы.

Реформа 1993 года базировалась на принципах, провозглашенных Европейской хартией местного самоуправления. МСУ рассматривалось в первую очередь как форма самоорганизации граждан – самостоятельное и под свою ответственность решение гражданами вопросов местного значения. Одной из важнейших задач являлась оптимизация взаимодействия государственной власти и местного самоуправления через введение четкого разграничения предметов ведения и полномочий каждого из уровней власти. Обеспечение необходимыми финансами всех переданных полномочий стало ключевым принципом реформы.

Следует отметить, что реформа МСУ осуществлялась в условиях постоянной трансформации концепции отечественного местного самоуправления. Практически сразу местное самоуправление «избавили» от функции социального обеспечения, которое было передано на уровень субъекта.

Исторические примеры говорят о том, что в разные времена и в разных странах местное самоуправление неплохо справлялось с заботой о сиротах, инвалидах и престарелых. Во многих субъектах РФ МСУ и сегодня берет на себя функции социальной защиты в сфере опеки и попечительства малолетних. Но выполняет их не как функции местного значения, а как переданное государственное полномочие. Таким образом, социальная защита признана сферой, не имеющей прямого отношения к вопросам местного значения.

67

По мере развития реформы от местного самоуправления «отпадали» и другие функции. Так, на уровень субъекта РФ были переданы полномочия по организации учебного процесса и выплаты зарплаты педагогам, а МСУ оставили лишь обязанности по обеспечению материально-технической базы.

Вслед за образованием на региональный уровень передали заботу о здравоохранении. На очереди – дошкольное воспитание. В ближайшем будущем о зарплате воспитателей «позаботятся» региональные власти, а местному самоуправлению останется «всего лишь» развитие материально-технической базы: строительство и содержание зданий детских садов. Местное самоуправление не отвечает за охрану порядка на вверенной ему территории: вопрос о формировании муниципальной милиции по-прежнему остается благим пожеланием, а нереальностью.

Из числа вопросов местного ведения, изначально провозглашенных № 131 Федеральным законом «Об основах местного самоуправления в РФ», остался круг обязанностей, в основном ограниченный жилищно-коммунальными и культурно-спортивными вопросами.

Зато за 10 лет реформы к старым вопросам местного значения прибавился целый круг обязанностей. В том числе:

– участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;

–предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке городского округа сотруднику, замещающему участковогоуполномоченного полиции;

–организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

68

–организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа;

–осуществление мер по противодействию коррупции в границах городского округа и так далее.

Врезультате всех этих превращений многие вообще перестали понимать, что такое это самое пресловутое местное самоуправление, в чем его уникальные особенности и почему эта власть считается самостоятельной и независимой? Не случайно на последнем заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе ГД РФ многие участники-мэры задавали вопросы: «Кто мы такие? Дворники с метлой или власть, которая отвечает за развитие территории в целом?».

Всамом деле, сегодня органы местного самоуправления выполняют мозаичный набор функций, еще теснее, чем когдалибо, переплетенных и перепутанных с функциями государственных органов власти. Являясь продолжением органов власти государственной, местное самоуправление все чаще становится этаким «мальчиком для битья», который при случае всегда оказывается «крайним». Вспомним, к примеру, жаркое лето 2010 года. На основании того, что за властями поселений были закреплены функции «организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне, защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», многие главы были привлечены к уголовной ответственности за последствия природных пожаров. При этом никто не принял во внимание, что эти же самые главы вместе с населением без специальной техники и оборудования несколько дней подряд в одиночку боролись со страшной стихией и зачастую так и не дождались помощи от укомплектованных спецоборудованием предприятий МЧС. Похожая ситуация сложилась и после наводнения в Крымске. Мэр, в отличие от губернатора, снят с должности. В самом деле, раз отвечаешь за «организацию мероприятий» – неси ответственность по полной программе.

69

Однако смена принципов, провозглашенных Европейской Хартией, возможно, не является таким уж страшным преступлением. Ведь у каждой страны – свой исторический путь, свои принципы организации жизни и управления территориями. И с этой точки зрения гораздо важнее ответить на вопрос: насколько местное самоуправление в его нынешнем виде способствует социальноэкономическому развитию страны, обеспечивает качество жизни?

Очевидно, что сегодня полномочия, все еще исполняемые органами местного самоуправления, не способны даже приблизительно обеспечить никаких единых социальных стандартов. Ведь бюджетная обеспеченность различных муниципальных образований различается в десятки и сотни раз. Все сходятся на том, что публичные обязательства муниципалитетов сегодня не соответствуют их финансовым возможностям. Однако, насколько именно не соответствуют, – никто не может сказать наверняка. Стоимость каждого полномочия не просчитана даже приблизительно. Напомним, что в 2003 году при рассмотрении Государственной думой проекта Федерального закона «Об основах местного самоуправления» на рассмотрение законодателей был также внесен законопроект «О минимальных социальных стандартах». Ряд фракций и депутатских групп увязывала тогда свое голосование за Закон об МСУ с принятием социальных стандартов. Последние даже были приняты в первом чтении, однако этим дело и ограничилось. С тех пор каждый муниципалитет выполняет свои обязательства перед гражданами в меру существующих возможностей. По мнению Председателя ВСМС, депутата Государственной думы В.С. Тимченко, «полномочия и обязательства муниципальных бюджетов сегодня в целом по стране составляют 5 трл рублей, а консолидированные бюджеты местных органов власти – 3 трл. 2 трл недофинансированных полномочий, недофинансированных обязательств».

При этом Счетная палата РФ, ряд экспертов заявляют о том, что доходы муниципалитетов в расчете на душу населения постоянно сокращаются.

Принципиально иную оценку дает Министерство регионального развития. В своем выступлении на Совете по местному

70