Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

2) каковы механизмы, способные удержать в организации системы нормативно-законодательных отношений фундаментальные ценности, заложенные в их основу и конституирующие основания государственного устройства, конституционные ценности?

Первую из этих групп составляют вопросы «социологии и экономики» местного самоуправления, вторую – вопросы механизмов и институтов конституционного устройства государства. Их анализ, мне кажется, и должен составлять основу для ответов на вопросы о том, каким может и должно быть местное самоуправление, не теряющее в ходе своего «развития» фундаментальных ценностей, закладываемых в него изначально.

Не пытаясь охватить всю полноту этих вопросов и не имея возможности это сделать, я пытаюсь ниже предложить некоторые представления, относящиеся к первой группе вопросов.

Размышления над процессами, определяющими характер текущих отношений, определяющих положение дел в местном самоуправлении, позволяют охарактеризовать следующий круг определяющих их субъектов.

Определяющими в сегодняшней России являются централизованные системы власти, сформированные в период укрепления «вертикали власти», сменивший «разгул демократии» 1990-х. Сложившаяся и продолжающаяся складываться централизованная система политического устройства страны по своему воспроизводит структуру централизованной политической власти, характерную для СССР с номенклатурой, в качестве определяющего социально-политического класса. Конкретные контуры этой структуры сегодня существенно иные, но ключевые характеристики вполне узнаваемы: централизация принятия решений в сочетании с узостью и закрытостью круга принимающих их субъектов1.

Сфера властных отношений сегодня выступает в качестве основного источника ритма российской государственности. Внутри

1 Развернутый анализ советской номенклатуры дал М. Восленский [1]. Процессы формирования современной российской управленческой элиты анализируют О. Крыштановская [2] и социологи Левада-центра [3].

21

этой сферы основными источниками ритма являются те или иные «отрасли» или структуры власти: в первую очередь федеральный центр, а также силовые и традиционно-бюрократические структуры. Отчасти эта система воспроизводится в некоторых регионах, но в целом региональный уровень власти имеет здесь вторичное значение.

Доминирующая идеология, продуцируемая этой системой, ориентирована на вопросы эффективности организации управления («эффективного государства») без развернутого обсуждения и анализа вопросов о его целях в форматах публичной политики. В качестве обеспечивающих составляющих этой идеологии выступают идеи конкурентоспособности и стабильности или порядка.

Местное самоуправление в этой системе представлений выступает как составная часть «вертикали власти»: ресурс, помогающий обеспечить решение задач, поставленных «центром» или инструмент управления, реализующий «установки центра» на местном уровне. Превращаясь из местного самоуправления,

всобственном смысле слова в муниципальное управление, а то

ив местные органы государственной власти.

Но политические отношения, складывающиеся как баланс договоренностей сильных политических субъектов, не полно-

стью встроены в отчетливые формальные структуры власти. Такие субъекты формируются в разных нишах и системах деятельности, и рисунки их взаимоотношений могут быть достаточно причудливыми. Конечно, в состав этих субъектов входят органы централизованной системы власти, о которых шла речь выше, но помимо них полноправными участниками этого «неформализованного» политического поля являются структуры регионального управления, крупные бизнес-структуры, органы власти крупных городов2.

2 Политологический анализ процессов, определяющих развитие местного самоуправления, последовательно составляет предмет внимания В. Гельмана и С. Рыженкова [4–6].

22

Доминирующей ориентацией этих субъектов, в отношении властно-управленческих возможностей, является конкуренция за внимание и ресурсы центра. Идеологией, оформляющей эту ориентацию, является региональное, отраслевое/ сферное или городское развитие.

Местное самоуправление выступает в этой системе представлений как ресурс или инструмент региональной системы власти и управления или крупного бизнеса. Региональные органы власти обычно стремятся встроить органы местного самоуправления в «свою вертикаль власти», рассматривая их в первую очередь как органы муниципального управления или местные органы региональной власти. Бизнес-структуры рассматривают местное самоуправление в числе других условий ведения их бизнеса: поддерживают инициативы, способствующие этому, безразлично относясь к остальному.

Специальным моментом здесь является позиция центральной власти, связанная с ее включенностью в систему международных отношений. Доминирующей ориентацией в этом отношении здесь является борьба за ресурсы/возможности, связанные с международной кооперацией.

Система международных взаимодействий, выражаемая, в частности, в разного рода межгосударственных соглашениях, определяет специфическое отношение к местному самоуправлению, определяемое «общепринятыми» мировыми стандартами. Здесь, в частности, возникает необходимость соблюдать, как минимум, внешние признаки местного самоуправления, наличие которых может играть определенную роль, облегчая или затрудняя доступ к международным ресурсам.

Собственно органы местного самоуправления в разных местах реализуют разные стратегии. В большой мере они встроены в системы «вертикали власти», во многом выражают интересы местных центров силы – от бизнеса и местных силовиков до криминала.

23

Их доминирующие ориентации разночинны и в целом могут быть поняты как поиск возможностей для реализации собственных интересов в консолидации с другими участниками политических и хозяйственных отношений.

Вероятно, наиболее последовательным сторонником самоуправления являются структуры гражданского общества – самоорганизующиеся сообщества с теми или иными тематическими интересами. Доминирующей идеологией здесь является собственная самореализация, ориентация которой может быть самой различной; достаточно часто она носит общественно значимый характер, хотя здесь же оказываются и, наоборот, сообщества, преследующие очень узкие собственные интересы – от бизнеса до криминала. Эти сообщества активны в поиске возможностей реализации своих интересов и инициатив и местное самоуправление воспринимают как потенциального союзника. Хотя конкретные органы местного самоуправления в зависимости от складывающихся отношений могут, наоборот, восприниматься какпомеха.

В этом секторе активно развиваются разные формы и направления деятельности, и здесь идеология самоуправления представлена наиболее последовательно. Идеологически это самоуправление не обязательно местное, но оно всегда становится таковым по факту реализации в определенном месте. Хотя это «место» не обязательно совпадает с территорией определенного муниципального образования3.

Собственно территориальная общность (местное сооб-

щество), в той своей части, в которой оно не объединено стремлением к реализации общих интересов или организацией общего труда (на общем производстве и т.п.), складывается родственными, дружескими и т.п. социальными сообществами. Их доминирующая ориентация – защита и реализация собственных ин-

3 Сегодня большое внимание привлекают к себе концепция и инструменты социального предпринимательства. В этих рамках идет поиск механизмов, обеспечивающих экономическую устойчивость для деятельности, отвечающей на реальные запросы людей и формирующейся на принципах самоорганизации (см. [7, 8]).

24

тересов, и органы местного самоуправления для них выступают как источник возможностей/услуг. Идея местного самоуправления как таковая специального значения здесь не имеет, ключевым вопросом являются объем и качество возможностей, получаемых этими группами.

Ключевыми для развития местного самоуправления среди этих субъектов представляются самоорганизующиеся сообщества. Именно здесь у людей есть возможность максимально реализовать их интересы во взаимодействии с другими людьми. Соответственно, развитие самоуправления будет обусловливаться, в частности, теми условиями, которые будут содействовать или, наоборот, препятствовать развитию таких сообществ.

Структуры местного самоуправления, закрепленные власт- но-законодательно, сегодня функционируют, скорее, как органы муниципального управления, обеспечивая, в первую очередь, условия для нормального функционирования различных систем жизнеобеспечения населенных пунктов – от инженернотехнических до социально-культурных. На это и обращено внимание всей системы власти.

Безусловно, эти структуры, вступая во взаимодействие с самоорганизующимися сообществами, и участвуют в поиске ресурсов для жизнеобеспечения своих муниципалитетов, оказываются вовлечены и в отношения местного самоуправления, но это, вопреки их наименованию, не является сутью их деятельности. Задача усиления «местносамоуправленческой составляющей», если ее поставят, будет требовать специальных усилий по децентрализации системы власти. Но, похоже, время романтической устремленности к реализации отвлеченно-демократичес- ких устремлений на сегодняшний день осталось в минувших 1990-х годах, и идеология эффективного государства и эффективного муниципального управления в ближайшей перспективе сохранит свое доминирующее значение.

В дополнение к анализу субъектов, отношения которых определяют реалии развития местного самоуправления, позволю

25

себе попытаться сделать короткий обзор представлений, складывающих в сегодняшних дискуссиях идею местного самоуправления.

С одной из базовых позиций местное самоуправление выступает как реализация определенной системы этико-граж- данских представлений, в рамках которой ценностью является наличие у людей возможности свободной деятельности, волеизъявления и т.п. Основы этой системы ценностей лежат в соци- ал-демократическом мироотношении. Этот круг идей был активно задействован в качестве идеологической базы перестройки и продолжает играть важную роль в представлениях о необходимых путях развития страны.

К этой позиции примыкает представление о местном само-

управлении как единице системы государственного устройст-

ва (в частности, по принципу «так – во всех развитых странах»). Здесь живут идеи федерализма и «общественного договора». В то же время для многих сегодня местное самоуправление – это единица системы государственного управления, этаж, наиболее близкий к людям и территориям населенных пунктов. Здесь местное самоуправление понимается, скорее, как муниципальный уровень управления (муниципальное управление).

Характерным здесь является представление о системах ор-

ганизации экономической жизнедеятельности и развития, а

также территориальных особенностях, определяющих характер таких систем. Отсюда возникает вопрос об административнотерриториальном делении страны и месте в нем такие единиц, как «муниципальные образования».

Наконец, еще один взгляд на местное самоуправление появляется из понимания принципов и форм самостоятельной активности людей и ее самоорганизации. Здесь ячейками са-

моуправления оказываются не муниципалитеты, а самые разные самоорганизующиеся «объединения по интересам».

На этих основах сложились разные относительно самостоятельные подходы к рассмотрению местного самоуправления, определяющие/наполняющие концептуальные представления о нем.

26

Гражданский подход

Местное самоуправление как управление «вопросами местного значения», осуществляемое «местным сообществом», рассматривается здесь как самостоятельная ценностьи точкаотсчета.

Реалии так понимаемого местного самоуправления определяются тем, как устроено и по каким принципам живет «местное сообщество». Увы, часто эти принципы оказываются достаточно отличными от базовой ценностной платформы. Так «городские политические режимы» (В. Ледяев), системы «поместных отношений» (С. Кордонский) и даже системы социальных отношений по типу сложившихся в печально известной станице Кущевской – все это разные формы/составляющие самоорганизации местного сообщества и, соответственно, местного самоуправления.

Важным вопросом здесь является вопрос о правовых/институциональных основах местного самоуправления, имеющих двоякую природу. С одной стороны, они задаются нормами законодательства (определяющими легальность отношений в системе местного самоуправления), а с другой – системой неписанных норм и правил, складывающихся в конкретных социальных системах и принимаемых ими (определяющих легитимность отношений в системе местного самоуправления).

Управленческий подход

Местное самоуправление здесь понимается как (под)система территориального и социального управления.

Реалии такого местного самоуправления определяются системой принятия решений и распределения/делегирования полномочий и ресурсов.

Ключевыми вопросами являются профессионально-полити- ческая компетентность в сфере муниципального (и шире – территориального) управления и распределение полномочий между разными уровнями управления.

Пространственный/территориальный подход

Местное самоуправление здесь понимается как система действий и отношений, необходимых для освоения и удержания пространства («управления пространственным развитием»).

27

Реалии так понимаемого местного самоуправления определяются принципами и практикой административно-террито- риального деления. Для России, с учетом относительно низкой плотности заселенности большей части ее территории, это очень важный вопрос, на который все время вынуждена отвечать система власти и управления и управляться с которым все время получается (насколько вообще получается) с трудом.

Ключевыми здесь являются специфические вопросы и политики/ стратегии территориального развития, рассматриваемого на разных уровнях – от локальных до региональных, страновых, макрорегиональных и геополитических.

Социальный подход

Здесь местное самоуправление выступает как одна из форм самоорганизации людей в соответствии с их собственными интересами.

Реальность так понимаемого местного самоуправления определяется кругом интересов и способностью людей к самоорганизации для их достижения.

Ключевыми здесь являются структуры социальных интересов, а также механизмы и формы социальной самоорганизации.

Список литературы

1.Восленский М.С. Номенклатура. – М.: Захаров, 2005.

2.Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. – М.: Захаров, 2005.

3.Гудков Л.Д., Дубин Б.В., Левада Ю.А. Проблема «элиты»

всегодняшней России: размышления над результатами социологического исследования. – М.: Изд-во Фонда «Либеральная миссия», 2007.

4.Реформа местной власти в городах России, 1991–2006 / В.Я. Гельман, С.И. Рыженков, Е.В. Белокурова, Н.В. Борисова. – СПб.: Норма, 2008.

5.Гельман ВЯ. Политические аспекты реформы местного са-

моуправления [Электронный ресурс]. – URL: http://ru90.ru/con-tent.

28

6.Гельман В.Я., Рыженков С.И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» // Политэкс. – 2010. –

Т. 6, № 4. – С. 116–129 – URL: http://www.politex.info/content/ view/764/30.

7.Новый бизнес – социальное предпринимательство [Элек-

тронный ресурс]. – URL: http://www.nb-forum.ru/

8.Социальное предпринимательство предпринимательство

[Электронный ресурс]. – URL: http://cloud-watcher.ru/social- entrepreneurship/

29

1.2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ГАРАНТ СОХРАНЕНИЯ РОССИИ

В.А. Черников

В мире существует немало стран, живущих либо без местного самоуправления вообще, либо с местным самоуправлением, урезанным до предела. К числу таких стран, как правило, относятся маленькие страны, страны с высокой долей сельскохозяйственного производства, бедные, технологически неразвитые страны. Отдельно стоит выделить государства с авторитарными или тоталитарными режимами.

Напротив, практически все экономически успешные государства сегодня всячески развивают и поддерживают систему местного самоуправления, стимулируют развитие гражданской активности, расширяют возможности местной демократии.

Зачем «европам» головная боль?

В нашей стране широко распространен тезис о «затратности» местного самоуправления, неготовности населения к этой форме осуществления власти, об отсутствии кадровых и экономических возможностей для осуществления самоуправления даже на уровне малых городов. Почему же рациональные, очень хорошо умеющие считать государственную копейку государства идут на развитие института местной власти?

Ответ прост. Местное самоуправление признано в этих странах одной их форм именно РАЦИОНАЛИЗАЦИИ публичных расходов, повышения ЭФФЕКТИВНОСТИ работы власти в целом. Политическая составляющая процесса развития местной демократии, конечно же, очень важна. Но она, как это ни покажется странным, стоит, в лучшем случае, на втором месте. На первом – совершенно прагматический, просчитываемый на калькуляторе подход к МСУ как одному из ИНСТРУМЕНТОВ успешной организации публичных услуг.

30