Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

стративные суды пользуются судейской независимостью, подчиняются положениям Основного закона и федеральных законов и не подвержены, в частности, политическому влиянию.

Местные власти берут на себя ответственность за решение задач предоставления публичных услуг. Спектр этих задач, охватывая инфраструктуру (в том числе транспорт, водо- и электроснабжение, вывоз ТБО) и социальные учреждения и систему школ, включает в себя политику интеграции для людей с иммигрантским происхождением. Вопросы планирования организации строительных работ, т.е. какие территории планировать под жилую застройку, а какие выделять под промышленно-торговые комплексы, определяют общины и города. Благодаря такому инструменту планирования они оказывают решающее влияние на экономическое и социально-культурноеразвитие своихмуниципалитетов.

Frankfurter Allgemeine Zeitung, один из крупных общенацио-

нальных органов печати, в одном из комментариев как-то верно подметил (Rüdiger Soldt, 14/09/2013): «Федеративно-субсидиарное политическое устройство показало себя на деле. Проблемы могут быть лучше всего решены там, где они возникают. Каждый местный Совет, даже самого маленького муниципалитета, это лаборатория будущего: реализация новой энергетической политики, прием беженцев, борьба с последствиями снижения численности населения, трудности интеграции иммигрантов – каждая из этих проблем – это, безусловно, проблема, решать которую надо на местном уровне. При проведении реформы содействия занятости или интеграционной политики каждый из глав администрации и органов местного самоуправления сделал больше, чем отдельные федеральные министерства». Основной принцип гласит: Местные проблемы должны решаться на местном уровне, национальные и государственные вопросы должны регулироваться на национальном и государственномуровнях.

Территориальное развитие страны подлежит законодательному регулированию, которое содержит в себе подведомственность и основополагающие уложения. Главным образом сюда относятся Федеральный закон и законы земель о пространст-

41

венной организации территории (Raumordnungsgesetze), а также СтроительныйкодексГермании (Baugesetzbuch).

Федеральный Закон и законы земель о пространственном развитии территории определяют цели и способы пространственной организации. В соответствии со ст. 74, абз. 1, п. 31 Основного закона территориальное устройство является предметом конкурирующего законодательства Федерации, что означает, что земли до тех пор наделяются правотворческими полномочиями, пока Федерация не воспользуется своим правом. В рамках реформы федерализма ст. 72 Основного закона в 2006 году была расширена положением, согласно которому земли могут включать расходящиеся от закона положения, если Федерация в рамках конкурирующего законодательства воспользовалась своими законодательными полномочиями. Это правило распространяется также на территориальную организацию. Таким образом, законодательство ряда земель (например, Баварии и Нижней Саксонии) в некоторых деталях имеет расхождения с Федеральным законом.

Федеральный закон о пространственной организации территории изначально в качестве задачи и руководящего принципа пространственной организации фиксирует, что вся территория и отдельные ее части необходимо развивать, регулировать и разграничивать посредством обобщающих, включающих несколько населенных пунктов межотраслевых планов организации пространства, посредством регионального сотрудничества по территориальному планированию, а также посредством координации планов и мероприятий регионального значения. При этом необходимо:

1)согласовывать различные требования к территории и регулировать конфликты, возникающие на соответствующем уровне планирования;

2)заранее предусматривать индивидуальное пользование и функции территории.

Руководящий принцип выполнения задач – устойчивое территориальное развитие, которое ставит в соответствие социаль-

42

но-экономические требования к территории с ее экологическими функциями и приводит к продолжительной, продуманной организации с равными условиями жизни на отдельных территориях. Согласно принципу «противотока» (Gegenstromprinzip) развитие, планирование и сохранение территории должны, с одной стороны, быть приспособлены к обстоятельствам и потребностям всей территории, с другой стороны, должны учитывать все эти обстоятельства и потребности. Поэтому планирование происходит не только «сверху вниз», но и «снизу вверх».

В Законе прописываются основные принципы, на которые должно ориентироваться территориальное планирование. Среди этих принципов выделяются следующие:

–Необходимо стремиться обеспечивать/создавать одинаковые социальные, инфраструктурные, экономические, экологические и культурные условия на всей территории Федеративной Республики Германии. При этом важно гарантировать устойчивое жизнеобеспечение и поддерживать устойчивый рост экономики и инноваций. Необходимо обеспечивать потенциал развития и бережно относиться к ресурсам. При этом в равной мере необходимо принимать во внимание территориальное планирование как городских агломераций, так и сельских районов, структурно слабых и структурно сильных регионов. Этот принцип закона перекликается с положением Основного закона, которое устанавливает единый уровень жизни на всей территории Федерации (ст. 106 ч. 3 п. 2 Основного закона).

–Необходимо сохранять все многообразие имеющейся территории в целом и его отдельных составляющих. Любой посетитель Федеративной Республики Германии без труда увидит, как между собой различаются отдельные ее территории. Например, между Баварией и Восточной Фрисландией существует огромная разница как в структуре поселения, таки в менталитете людей.

–Территориальная организация также должна гарантировать предоставление услуг и инфраструктуру жизнеобеспечения, особенно доступность учреждений по предоставлению первичной помощи и социальных услуг для всех групп населения.

43

Различные центральные места, которые должны предоставлять шансы и возможности, наделяются различными задачами. Так, например, социальная инфраструктура должна быть, в первую очередь, расположена в центральных местах, критерии доступности и нагрузки согласно теории центральных мест должны быть гибкими к региональным потребностям.

– При территориальной организации необходимо гарантировать развитие территории как конкурентоспособной на долгий период и равномерно развитой экономической структуры, с развитой хозяйственной инфраструктурой, так и создание достаточных по количеству и разнообразию рабочих мест и мест в учебных заведениях.

III.Вовлечение граждан и муниципалитетов

врегиональное развитие и территориальное планирование

Как Федеральный закон о пространственном развитии территории, так и соответствующие законы земель в процессе планирования предусматривают всестороннее участие общественности и граждан, затронутых данным процессом. Пострадавшие в результате планировки граждане или собственники участков могут обратиться в суд, если они считают, что их права были нарушены (ст. 19 п. 4 Основного закона). В настоящее время этим правом пользуются очень интенсивно. Как административные суды, так и высшие суды по административным делам (высшие административные суды земель) очень часто имеют дело с подобными процедурами. Так, фаза планирования одной трассы, одного автобана, одной дороги федерального значения, железнодорожного и водного путей может длиться от года до десятилетий. То есть то, что может быть хорошо с точки зрения ущемленных в правах нескольких противников, одновременно может быть невыгодным с точки зрения большинства граждан. Тем не менее в интересах одобрения государственного и муниципального планирования важно вовлекать граждан и объяснять им необходимость данных проектов.

44

Общественность, а также затрагивающие ее интересы публичные учреждения должны быть уведомлены о подготовке плана развития; им необходимо предоставлять возможность комментировать тот или иной проект территориального планирования и его обоснование.

Федеральный закон о пространственной организации террито-

рии предполагает по участию общественности и затронутых планированием ведомств, например, среди прочего следующие правила:

–Если при составлении плана территориального развития проводится экологическая проверка, то его проект с обоснованием, отчет по экологической экспертизе, а также другая относящаяся к данному вопросу документация, по оценке ответственного за территориальное развитие ведомства, должны быть общедоступны на срок не менее одного месяца. Факт общедоступности данных документовподлежит обязательному обнародованию.

–Пока план территориального развития не будет утвержден в качестве закона или постановления, с ним или заключением на него необходимо ознакомить общественность. Только после официального опубликования плана территориального планирования последний вступает в силу.

Органы местного самоуправления (советы / собрания депутатов / профильные комитеты) на открытых заседаниях регулярно обсуждают возникающие проблемы государственного и межрегионального планирования. Закрытые совещания проходят лишь в случае, когда обсуждаются кадровые вопросы или когда затрагиваются законные интересы отдельных лиц. Во время публичных обсуждений, как правило, граждане во время часа вопросов и ответов или на слушаниях имеют возможность высказаться. В местной прессе приводятся сообщения о состоянии планирования и об отношении к этому планированию муниципалитета. Передача на рассмотрение выборным представительным органам местного самоуправления материалов по государственному или межрегиональному планированию и, следовательно, обозримого регионального планирования – это одна из

45

возможностей оказать влияние на представление и обдумывание центральных мест. Это влияние муниципалитета нельзя недооценивать. Представители, «носители» государственного или регионального планирования обязаны давать толкования своими возражениями, рассуждениями и замечаниями, включать их в свою оценку и уметь безаппеляционно представлять свои позицию и решение. Органы местного самоуправления при недостаточной оценке имеют право законным путем обходить решения «носителей» территориального планирования.

Такие информационно-правовые стратегии и возможности успешно зарекомендовали себя на практике. Уже на первой стадии планирования «носители» государственного и межрегионального планирования стремятся найти контакт с местными властями, чтобы выяснить их отношение к данному вопросу и вовлечь их самих на данном этапе планирования. Так, начинает эффективно работать так называемый принцип противотока, когда органы местной власти могут привнести свои планы территориального развития. Если так поступать с «носителями» планирования, то, как правило, реализация соответствующих проектов протекает без каких-либо серьезных проблем.

В последние десятилетия, начиная с местного уровня, все большее число плебесцитных элементов было включено в уставы муниципальных образований и конституции федеральных земель. Такими плебисцитными элементами являются опрос граждан, запросы (заявления) жителей по жилищным вопросам, гражданские инициативы и референдумы.

По своему запросу (заявлению) жители имеют возможность потребовать у местных властей рассмотрения того или иного случая.

Гражданская инициатива означает, что граждане без органа местного самоуправления, который является, вообще-то, ответственным за решение конкретного вопроса, могут принимать решение по этому вопросу самостоятельно.

На референдуме граждане непосредственно решают те вопросы, в которых органы местного самоуправления не прини-

46

мают участия. Органы местного самоуправления обязаны реализовать решения референдума.

Реально подобные (такие) возможности права в Германии на практике фактически не применяются. Хотя был проведен ряд референдумов граждан, которые привели в муниципалитетах к определенным последствиям. Сам факт того, что есть такие плебисцитные элементы, способстовал тому, что органы местного самоуправления смогли разобраться (понять для себя), в чем состоял интерес лиц, затронутых в запланированных мероприятиях и проектах. Заслушивание инициативы граждан по конкретным муниципальным вопросам может быть действительно очень эффективным. Тем не менее органы МСУ, избираемые непосредственно населением, продолжают нести высокую ответственность перед муниципалитетом за региональное развитие. Частные интересы не должны преобладать над общественными (играть доминирующую роль в общем благосостоянии). Такие рассуждения и вытекающие из них решения остаются органам МСУ, которые должны видеть общую концепцию развития муниципалитета.

IV. Современные вызовы муниципалитетов Германии при планировании развития региона

Муниципалитеты Германии сегодня противостоят следующим вызовам:

–последствия глобализации для местных работников и предприятий;

–последствия демографических изменений;

–последствия миграционных процессов;

–изменения в общественном строе – разрушение семейных ценностей;

–поддержание и развитие инфраструктуры, в том числе цифровых систем коммуникации;

–последствия новой энергетической политики / отказа от использования ядерной энергии;

–преодоление текущих финансовых проблем.

47

К вопросу о глобализации

Глобализация не является чем-то новым. Взаимосвязь и взаимная зависимость национальных экономик, государств и континентов существовали всегда. В современной истории, однако, мировая интеграция получила новый виток развития. Вся национальная экономика, равно как и общество, должна обсуждать это явление и учитывать последствия решений, которые будут приняты. Говоря о муниципалитетах, это, в первую очередь, последствия, которые скажутся на местных рабочих местах и обслуживающих муниципальный сектор предприятиях. Чтобы стать высококвалифицированным персоналом или независимыми предпринимателями, работники заинтересованы в хорошо функционирующей системе образования и превосходно оборудованных учебных заведениях. Для возможности производить товары и предоставлять услуги на рынке компаниям и предприятиям требуется отвечающая современным потребностям инфраструктура.

Все более ожесточенной становится конкуренция среди низкоквалифицированных работников. Рабочие из стран Восточной Европы, которые готовы работать за низкую заработную плату, стремятся на немецкий рынок труда. Низкие зарплаты еще более способствуют их демпингу. Здесь, в первую очередь, должны этой тенденции противостоять стороны коллективного трудового соглашения. Кроме того, не последнюю роль должно играть государство с установлением минимальной заработной платы и минимальных стандартов условий труда. Особенно последнее время показало, что муниципалитеты заключают соглашения с местными компаниями с тем, чтобы интересы работников соответствовали минимальным стандартам. Это относится, например, к предоставлению жилья работникам, которые заключили трудовой договор с т.н. иностранными, в частности, восточноевропейскими, компаниями в Германии.

К вопросу о демографическом положении

Согласно официальной статистике в Германии с 1972 года смертность превышает рождаемость. Этот факт имеет два послед-

48

ствия: население сокращается, наряду с увеличением продолжительности жизни, доля пожилых людей увеличивается по сравнению с долей молодежи. Демографические изменения оказывают влияние почти на все сферы жизни. Количество детей школьного возраста снижается. Это особенно касается сельских школ, которые должны быть закрыты из-за малого количества детей. Чем меньше школьников окончат школу и начнут работать, тем больше будет нехватка в трудовых ресурсах. Увеличивающаяся доля пожилых людей приводит в системе пенсионного страхования к дополнительным нагрузкам. В соответствии с «договором между поколениями», который является основой пенсионного страхования, получается, что все меньшее количество работающих должно будет производить все большую долю отчислений в пенсионный фонд. Систему медицинского обслуживания и ухода за пожилыми людьми нужно будет адаптировать к возрастающему числу нуждающихся в уходе людей при снижающемся количестве плательщиков, что будет иметь последствия для страхования на случай болезни и потребности впостороннем уходе. Публичная инфраструктура должна учитывать эти изменившиеся обстоятельства. Государственное планирование может только устанавливать рамки. Муниципалитеты, города и округа, из-за разницы условий и обстоятельств, в которых они находятся, должны на местах разрабатывать соответствующие стратегии.

К вопросу о миграционных процессах

Причины иммиграции в Германию весьма разнообразны; среди лиц, ищущих убежище в Германии, можно выделить такие группы как: претенденты на получение статуса беженца, которые преследуются в своей стране; те, кто стал беженцами в следствие гражданской войны; немецкие граждане преимущественно из Польши и России, которые переехали в Германию; люди, которые ищут в Германии лучших условий жизни, чем они могут получить в их родной стране, например, цыгане из стран, недавно присоединившихся к ЕС. Проблемы муниципалитетов и городов, которым приходится этих людей расселять у себя, заключаются,

49

вчастности, в обеспечении их достойным жильем, избегая создания т.н. «гетто», в готовности предоставить рабочие места в соответствии с имеющимся резрешением на работу, в готовности предоставить соцпакет. Для детей школьного возраста, очевидна,

вчастности, проблема, связанная с тем, что многие родители не владеют немецким языком и поэтому не могут оказывать помощь своим детям. К ним добавляются образовательные проблемы. Существуют даже отдельные районы городов, где из обучающихся в школах более 75% это дети мигрантов. Здесь муниципалитеты совместно с социальными и благотворительными организациями должны предлагать всестороннюю помощь. Государственные программы могут покрыть лишь определенную область проблем, но они не решают всего многообразия и сложности вопросов. Есть потребность в программах, которые бы соответствовали местным и региональным проблемам.

Квопросу изменения общественного строя

Вобществе в Германии за последние годы произошли существенные изменения. Были разрушены традиционные семейные устои. Семьи, в которых можно встретить три живущих вместе поколения, стали редкостью. Высокий уровень разводов, матерейодиночек и отцов, семьи с общими детьми и детьми от предыдущих супругов – очевидный признак произошедших социальных изменений. Если в прошлом благополучные семьи были т.н. социальной гарантией в случае превратностей жизни, то сейчас государство должно временно брать на себя решение основных задач, которые ранее решались в семье. Это относится как к постройке яслей, так и учреждений для инвалидов и пожилых людей. Реакция муниципалитетов должна заключаться в социальном планировании и в выделении существенных финансовых средств. Муниципалитеты, города и округа в рамках своих далеко идущих правомочий разрабатывают соответствующие планы и создают совместно с государственными структурами собственные учреждения или поддерживают некоммерческиеорганизации.

50