Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

Почему же у «них» – это рационализация и эффективность, а у «нас» – затратность и непрофессионализм?

Люди – единственный надежный ресурс

Любое государство – маленькое или большое – не может существовать без ресурсов. Даже там, где отсутствуют в достаточном количестве полезные ископаемые, свободные земли, леса (запасы древесины) и т.п., всегда есть вечный ресурс – люди. Их потенциальная энергия, если ее использовать правильно, способна стать ресурсом, сопоставимым со стоимостью, например, углеводородов. И если государство ставит своими постоянными и долгосрочными целями экономическую сбалансированность, социальную справедливость, политическое равноправие – роль такого ресурса становитсяопределяющей при достиженииэтих целей.

Развитые европейские страны, которые обычно приводят

вкачестве примера правильной организации государственного аппарата и социума, оказались как раз в такой ситуации. С одной стороны, они провозгласили курс на развитие политических, гражданских и экономических свобод, а с другой – попали

втиски территориальных и ресурсных ограничений.

Преодолев взаимное противостояние из-за нещадной эксплуатации человеческого труда, уничтожения окружающей природной среды, европейские страны пришли к приоритету прав и свобод человека и гражданина, упразднению границ и идее принятия общеевропейской конституции.

Жизнь вынудила власти этих государств договариваться не только друг с другом, но и с собственным населением. Поскольку возможности для экстенсивного территориального развития закончились еще до Второй мировой войны, а бессмысленность физического захвата чужих территорий после войны стала очевидной абсолютно всем, встал вопрос о том, как решать накопившиеся проблемы в условиях ограниченных ресурсов.

Пришлось считать каждую, что называется, копейку, то есть оценивать наличие дополнительных РЕСУРСОВ. И тут оказалось, что одним из немногих неучтенных ресурсов является живущее на

31

территории население, люди. Но чтобы перевести этот ресурс из состояния экстенсивной эксплуатации в режим интенсивного сотрудничества, его пришлось, так сказать, активировать. В том числе посредством демократических выборов и развития полноценного и полноправного местного самоуправления.

Другими словами, сначала был найден и осмыслен сам ресурс, а затем уже созданы условия, при которых он смог эффективно работать на развитие государства и общества.

Урусских собственная гордость

ВРоссии ситуация отличается от европейской кардинальным образом. Страна огромная. В границы соседей мы еще не уперлись – внутри еще не все освоили. Территории и ископаемых, минимум, на двести лет хватит. Поэтому человек, как ресурс СОТРУДНИЧЕСТВА, абсолютно не оценен и не востребован государством. Как следствие – прохладное отношение к местному самоуправлению и со стороны государства, и со стороны самого населения. Его ресурс не востребован, потому что ситуация еще не «дозрела» окончательно. И власть вполне себе может позволить жить без сотрудничества, без кооперации с гражданами. Но она вынуждена сотрудничать с внешним экономически и политически развитым миром. А этот мир выставляет условия такого сотрудничества, одним из которых является признание права населения на осуществление местного самоуправления.

Ивот в условиях, когда население ни по степени экономической свободы, ни по уровню менталитета не подготовлено к самоуправлению, когда само государство не видит в этом населении РЕСУРСА развития, начинается фиктивно-демонстративное «внедрение» самоуправления, рассчитанное исключительно на создание позитивного имиджа страны намеждународной арене.

Внутри государства публично декларируемая федеральными властями приверженность принципам укрепления и развития местного самоуправления опровергается практикой сворачивания форм экономической, гражданской и политической активности граждан. И здесь еще большой вопрос: население не гото-

32

во к участию в местном самоуправлении или государство не созрело для передачи властных полномочий (особенно налоговых и финансовых) вниз?

Куда идем?

Между тем сегодня Россия находится в ситуации, когда нарастает не только внешнее давление государств, начинающих понимать всю демоактивность российской власти по развитию местной демократии, но и внутреннее напряжение в российском обществе. Невозможность реализовать свой потенциал на местном уровне, через органы местного самоуправления, приводит граждански и экономически активную часть населения либо к решению покинуть страну, либо к жесткому противостоянию федеральной власти. И то и другое никакой пользы стране принести не может, поскольку деятельный человеческий ресурс растрачивается совершенно бездарно и неэффективно.

В связи с этим нужно четко понимать, что фиктивная деятельность государства по «децентрализации», какими бы благими намерениями она ни диктовались, способна завести нас лишь в очередной тупик. Очевидно (и это в ряде случаев можно наблюдать уже сейчас), что сохранение курса на сворачивание системы местного самоуправления с высокой степенью вероятности ведет к следующим негативнымдля страны иее гражданпоследствиям.

1)отток части креативного и активного населения из провинции в крупные города, а затем и за пределы страны;

2)на почве «вымывания» населения из «неперспективных» регионов страны наращивание претензий ряда государств в отношении несправедливого, на их взгляд, использования расположенных на территории России природных ресурсов;

3)рост политической, социальной и этнической напряженности в среде активного населения, оставшегося в стране, усиление радикализации отдельных социальных групп населения;

4)рост потребительских, иждивенческих настроений основной массы граждан (и соответствующий рост государственных расходов на удовлетворение этих настроений);

33

5)сокращение национального валового продукта в сфере малого и среднего бизнеса;

6)увеличение рисков обвала национальной валюты (после решения проблемы энергоносителей странами-потребителями) ввиду отсутствия «второй резервной системы», которую в развитых странах формируют малый и средний бизнес и муниципальная экономика.

Очевидно, что подход, ведущий к такого рода развитию событий, трудно назвать государственным или державным.

Сколько протянем?

Судя по событиям последних двух лет – не очень долго. Нарастание негативных настроений в обществе после выборов 2011 года привело к целой серии ответных действий государства. К сожалению, эти действия были направлены не на создание условий для самореализации граждан по месту жительства, а, напротив, на закручивание гаек в сфере гражданской активности. Другими словами, внутренние противоречия уже достигли критической величины и путей выхода из ситуации, кроме силового давления, государство предложить не в состоянии.

Внешнее окружение России, при всей разнополюсности интересов составляющих его стран, тоже усиливает экономическое и политическое давление. Экспансия китайской рабочей силы в постепенно пустеющие сибирские и дальневосточные регионы, интенсивная разработка европейским сообществом альтернативных источников энергии, почти не скрываемое присутствие Турции в тюркоязычных и исламских регионах страны грозят уже в ближайшие 5–7 лет нанести серьезный урон и экономическим и политическим интересам России.

МСУ спасет Россию?

Как это ни парадоксально прозвучит, но одним из эффективнейших средств предотвращения такого развития событий может стать именно местное самоуправление. Его организаци-

34

онные формы и финансовое наполнение могут различаться, но главным должен оставаться принцип территориальной и финансовой автономии, полноты прав и обязанностей, невмешательства государства в законную деятельность МСУ.

Города и села, получившие от государства возможность свободно самоуправляться, НИКОГДА не будут врагами такому государству. Более того – они будут являться и опорой, и РЕСУРСОМ его РАЗВИТИЯ.

Все, что для этого нужно – честные выборы, политические свободы, широкий слой обеспеченных и экономически независимых граждан, развитый малый и средний бизнес. Не так уж и много, если приложить к этому усилия.

35

1.3. РАЗВИТИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

А.В. Черных

Актуальность становления и развития политической культуры в условиях местного самоуправления становится необходимым рычагом для дальнейшего развития местного самоуправления в его системном, правоведческом, политическом, социологическом, социокультурном и цивилизационном аспектах.

Последние выборы 2012–2013 годов в органы местного самоуправления г. Перми в очередной раз показали, что граждане не смогли вместе с депутатами найти эффективный механизм взаимодействия по многим вопросам развития местного самоуправления, что обусловлено недостаточным уровнем развития политической культуры как самих избирателей, так и депутатов местных законодательных органов.

Это объясняется недоразвитием на практике «законодательной модели» местного самоуправления (в том числе отрывом интересов граждан данной территории от интересов мегаполиса) и новой реальной модели местного самоуправления. Сложившаяся в России система местного самоуправления характеризуется следующими чертами: разнообразие созданных на практике моделей местного самоуправления, ограниченность муниципальной автономии (особенно экономическая), нечеткость разграничения компетенций муниципалитетов между собой («война» за ресурсы, налоги, преференции, гранты города, поселка и т.д.) и с субъектом федерации; низкая степень реальной свободы и практик муниципальной власти в регулировании оказываемых ею публичных услуг, законодательная ограниченность местной фискальной автономии, избыточный государственный контроль за органами местного самоуправления; гражданская, экономическая и политическая пассивность населения, которая проявляется в слабом участии граждан в деятельности

36

своих муниципальных образований, в решении вопросов местного значения, в том числе планирования деятельности на будущий период1.

Политическая и экономическая культура местных сообществ находится на низком уровне, субъектность социальных групп в части их дифференцированных интересов не выражена и не представлена на обсуждение с целью поэтапного разрешения этих противоречий и проблем на территории местных органов власти.

В связи с этим в современных условиях, когда социальная и политическая структура социума усложняется, а интересы социальных групп дифференцируются по мере развития, возникает новый политический контекст, в котором происходит реформирование местного самоуправления, с рисками и угрозами процессам реформирования. Это предполагает оперативное оценивание мер по их профилактике и нейтрализации.

Основными рисками развития местного самоуправления являются риски политические и экономические. Муниципальные чиновники не ощущают себя носителями реформирования местного самоуправления. Их главная цель, к сожалению, выстраивание финансовых потоков, их отжим и складирование в «местные оффшоры» для приобретения предметов статусного назначения: квартир, машин, высокоэффективного бизнеса для личного потребления.

Процесс формирования муниципальных элит происходил в условиях деформации административно-управленческих структур «вертикали» власти без опоры на базовые положения науки, диалектику взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. На практике это привело к катастрофическому снижению ресурсной базы местного самоуправления, невозможности покрытия основных социальных расходов (как минимум в 30 % муниципальных бюджетов). В 400 моногородах России ощущается систематическое ожидание социального

1 Попова В.В. Местное самоуправление: власть и население // Социоло-

гия власти. 2008. № 2. С. 144–145.

37

взрыва в связи с резким снижением доходной части бюджетов муниципальных образований, ростом аномии, безработицы, национальных конфликтов.

В связи с этим научная общественность обязана дать оценку состояния новой доктрины местного самоуправления в современных условиях, выработать новые подходы с учетом особенностей каждой территории, экономического менталитета, национального самосознания. Речь идет об отторжении навязанных западом либеральных ценностей в государственном строительстве, возвращении консервативной модели государственного жизнеустройства, где главным итогом деятельности госструктур будет народосбережение как условие нового цивилизационного этапа. Реформируемая система местного самоуправления должна давать адекватные ответы на требования политического, социально-экономического развития России.

38

1.4. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ДВИГАТЕЛЬ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ1

Х. Альберс

I. Об истории местного самоуправления в Германии

Местное самоуправление в Германии имеет давнюю традицию. Эпохи централизации в истории нового времени постоянно заканчивались хаосом. В Средневековье преобладали преимущественно города, характеризующиеся новым, инновационным развитием. Реформы Штейна и Гарденберга, которые к началу XIX века выявили проблемы и недостатки незыблемой правительственной системы, явились предтечей современного муниципального законодательства Германии. В частности, английская система правления, предоставляющая общинам и городам достаточно много свободы и прав, стала прообразом реформаторских подходов. Штейн, будучи приверженцем антиабсолютизма, скептически относился к центральным учреждениям и к бюрократии в целом. Концепция его реформы заключалась в децентрализации и введении коллегиального правления. Так, на местном уровне определять политику развития муниципалитетов должны были теперь их выборные представители.

Преодолеть последствия двух мировых войн можно было лишь путем оказания конкретной помощи пострадавшим со стороны муниципалитетов, городов и районов. В обоих случаях государственный порядок (строй) был сломлен. Действенной была лишь власть на местах. Креативные идеи рождались в муниципалитетах, городах и районах. По своим личным наблюдениям могу сказать, что после Второй мировой войны мы, как районное управление, в конце 1960 года должны были исполнить обязательства по кредиту, который сразу по окончании

1 Die kommunale Selbstverwaltung als Motor der regionalen Entwicklung /

пер. с нем. Д. Лавриновича.

39

войны был предоставлен округом гражданам, чьи дома были разрушены вследствие войны, – это была программа, не государственное предписание, которая могла смягчить самое бедственное положение. Равно как и в истории нового времени, мы видели, что после распада государственного строя ГДР восста- новление/ре-конструкция началась именно на местном уровне. В 1990 году уже существовали муниципалитеты, которые брали шефство над муниципалитетами новых земель в области создания и организации публичного управления.

II.Роль муниципалитетов

втрехступенчатой структуре управления ФРГ

Вгосударственно-правовом отношении Федеративная Республика Германия имеет два уровня власти: федеральный (федеральное правительство) и региональный (земельное правительство). Однако в административном отношении речь идет

отрехуровневой структуре, когда муниципальные образования (общины, города и округа) входят в состав земель (ст. 20 и 28 Основного закона).

Муниципальные образования (местная власть) занимают прочные позиции в государственном устройстве, которые закреплены как Основным законом, так и конституциями федеральных земель. Они ответственны за решения всех вопросов местного значения. Они регламентируют эти функции/задачи, действуя в рамках закона, под свою ответственность. В соответствии с Конституцией Нижней Саксонии, равно как и конституционных положений остальных земель, при ответе на вопрос, какой из уровней власти должен на себя взять исполнение того или иного полномочия, сначала на уровне земли необходимо проверить, может ли оно быть делегировано муниципалитету или округу. Законодатель должен обосновать свое решение в случае, если полномочия не могут быть реализованы на местном уровне, а также объяснить причины такого решения. Здесь Конституционный суд имеет полное право проверки. Очень важно, с точки зрения муниципалитета, что конституционные и админи-

40