Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

–Увеличение публичного финансирования заботы о старой части населения;

–Разделение обязанностей между муниципальными и частными организациями в сфере ухода за пожилыми;

–Приоритет муниципальной поддержки нуждающихся гра-

ждан;

–Контроль качества услуг, оказываемых пожилым людям;

–Тесноесотрудничество медицинских и социальных служб;

–Привлечение иностранной рабочей силы;

–Повышение эффективности оказания всего объёма муниципальных услуг.

Многие муниципалитеты Финляндии рассматривают возможность слияния, объединения с одним или несколькими соседними муниципалитетами. В 2001 году в стране насчитывалось 448 муниципалитетов, в 2009 г. их осталось лишь 348.

К2015 же году их численность может сократиться до 300. Дата 1 января 2009 года стала днём многих слияний. Все это – результат финансовых проблем. Существует очевидная потребность в снижении издержек и повышении эффективности расходов. Слияние – одно из возможных решений этих проблем, которое в последнее время поддерживается правительством с помощью политических и финансовых инструментов. Все объединения происходят добровольно, хотя закон и обязывает органы местного самоуправления сотрудничать в области высокотехнологичной медицинской помощи. Правительство предоставляет существенные «свадебные подарки» для объединяющихся муниципалитетов. Однако многие по-прежнему предпочитают сотрудничать, сохраняя при этом независимость: преимущества объединения для них не вполне очевидны. Во многих случаях издержки не сокращаются, поскольку гарантия занятости муниципальных работников распространяется на пять лет и результаты объединения можно будет ощутить только в будущем.

Острая проблема ограниченности ресурсов и растущих потребностей в публичных услугах требует повышения эффективности деятельности муниципалитетов. Один из способов может

111

заключаться в том, чтобы переосмыслить роли местного самоуправления и частного сектора и, возможно, приватизировать часть публичных услуг. В Финляндии закон достаточно четко определяет объём обязанностей местного самоуправления, однако не конкретизирует, как и кем именно та или иная услуга должна оказываться. Муниципалитет не может отказаться от организации предоставления обязательных услуг, однако они могут быть предоставлены как непосредственно муниципалитетом, так и муниципальным предприятием, другим муниципалитетом, либо частным поставщиком, действующим на основе муниципальной закупки и под контролем местных властей. Примерами возможного использования услуг частных поставщиков являются строительные, консалтинговые фирмы, компании по электроснабжению, по сбору и удалению отходов, частные детские сады и дома престарелых, а также частные врачи в муниципальных учреждениях здравоохранения. Насколько можно судить, темпы приватизации в сфере муниципальных услуг нарастают. Тем не менее, есть и немало трудностей. Часто процедура оформления закупки достаточно сложна, и случается, что местные власти оказываются недостаточно компетентными. Нелегкой может быть и организация контроля качества услуги в процессе ее выполнения. Сопоставление цены и качества различных альтернатив муниципальным услугам требует от местных властей соответствующих навыков. Кроме того, решения об оптимизации предоставляемых муниципалитетом услуг должны основываться на данных о соответствующих затратах. Несколько лет назад всё это привело к тотальной ревизии муниципальной финансовой отчетности. Сегодня между бухгалтерским учетом в муниципальном образовании и в частном секторе принципиальных различий нет, что позволяет муниципалитетам вычислять и учитывать реальную стоимость их собственных услуг.

Мировой экономический кризис нанёс Финляндии и ее муниципалитетам болезненный удар. В 2009 году налоговые доходы муниципалитетов сократились, выросла безработица и, соответственно, увеличились затраты на социальную поддержку.

112

2010 год оказался еще более сложным. Принимаемые антикризисные меры были довольно традиционными. Государственный бюджет 2010 года предусматривал в частности предоставление муниципалитетам дополнительных субсидий, которых, однако, было недостаточно для того, чтобы изменить негативную экономическую динамику. В результате более 100 муниципалитетов подготовили решения об увеличении местных налогов, а урезать бюджеты пришлось всем без исключения. Это привело к сокращению объемов муниципальных услуг. Некоторые муниципалитеты пытались хотя бы на время улучшить своё положение за счет займов. Многие направили часть своих муниципальных работников в обязательный неоплачиваемый отпуск. В 2013 году финансовая ситуация муниципалитетов оставалась сложной: увеличение муниципальных налогов и муниципальных займов продолжилось. Это однако не остановило реформы местного самоуправления.

113

Глава 2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ: ЭКОНОМИЧЕСКОЕ, СОЦИАЛЬНОЕ

ИПРОСТРАНСТВЕННОЕ ИЗМЕРЕНИЯ

2.1.О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ КАК ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ

Ю.В. Арбатская

Эффективное социально-экономическое развитие муниципального образования зависит от многих факторов. При этом важная роль должна отводиться грамотному планированию, представляющему собой естественную форму любой целеполагающей человеческой деятельности. Именно планирование призвано сбалансировать потребности муниципального сообщества и его возможности.

На протяжении последних десятилетий произошли значительные преобразования в сфере бюджетного планирования. Так, был внедрен принцип приоритета среднесрочного планирования, ориентированного на результат, направленный на распределение бюджетных ресурсов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики в прямой зависимости от достижения конкретных результатов и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

В качестве первого этапа реализации обозначенного принципа в 2007 году бюджетным законодательством Российской Федерации был закреплен трехлетний период, на который прогнозируется и планируется бюджетная деятельность [1]. При этом муниципалитетам предоставлялась возможность путем

114

принятия муниципального правового акта представительного органа муниципального образования (за исключением решения о бюджете) самостоятельно определить одну из двух моделей трехлетнего планирования:

–утверждение местного бюджета сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период);

–утверждение местного бюджета сроком на один год с одновременным утверждением местной администрацией среднесрочного финансового плана, содержащего основные показатели местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период. От обязанности составлять среднесрочный финансовый план освобождались лишь муниципалитеты первого уровня – городские и сельские поселения [2].

Позднее данное правило претерпело изменения [3]. Начиная с 1 января 2014 года, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных районов и городских округов будет возможно определить модель бюджетного планирования только в случае, если Законом субъекта Российской Федерации, за исключением Закона о бюджете субъекта Российской Федерации, не определен срок, на который составляются и утверждаются проекты соответствующих местных бюджетов. Таким образом, можно констатировать некоторое ограничение самостоятельности муниципальных районов и городских округов в данной сфере. Кроме того, указанным Законом ужесточились правила бюджетного планирования и в отношении поселений, на местную администрацию которых возлагается обязанность (а не возможность) по составлению среднесрочного финансового плана при утверждении местного бюджета сроком наодин год.

Следующим этапом претворения в жизнь принципа приоритета среднесрочного планирования, ориентированного на результат, явился переход к утверждению так называемого «программного бюджета».

Программно-целевой метод организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является одним из основных инструментов повышения эф-

115

фективности бюджетных расходов. Он направлен на разработку такой структуры бюджета, которая бы была жестко привязана к целям государственной политики. То есть изначально должны формироваться цели государства, каждая из которых ложилась бы в основу отдельной государственной программы. В программе должны раскрываться механизмы реализации обозначенной цели, т.е. комплекс определенных мероприятий. В свою очередь бюджет должен основываться на ранее утвержденных государственных (муниципальных) программах и включать в себя главным образом расходы на них и лишь незначительную часть непрограммных расходов.

Для осуществления программного планирования в БК РФ были внесены изменения [4], касающиеся составления проекта бюджета, бюджетной классификации Российской Федерации. Также были даны новые определения категорий «ведомственная структура расходов бюджета», «целевые статьи расходов бюджетов», предусматривающие программные и непрограммные направления деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Изменения коснулись и ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая ранее посвящалась долгосрочным целевым программам. При этом указанные программы были переименованы в государственные (муниципальные) программы. Однако содержательно сама концепция долгосрочных целевых программ остается без существенного изменения:

1)в частности, как и ранее, муниципальные программы предполагается утверждать местной администрацией муниципального образования;

2)объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ должен утверждаться решением о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом, утвердившим программу;

3)сохраняется также правило о том, что по каждой государственной (муниципальной) программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. По результатам указанной

116

оценки органом, утвердившем программу, может быть принято решение о прекращении или об изменении, начиная с очередного финансового года, ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы, в том числе объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы.

Таким образом, муниципальная программа, как и ведомственная целевая программа, призвана увязать по ресурсам, срокам, исполнителям комплекс мероприятий, направленных на достижение определенной цели.

Соответственно, бюджет, включающий в себя главным образом расходы на осуществление программных мероприятий, должен иметь преимущества по сравнению с традиционным бюджетом, выражающиеся в прозрачности целей расходов (они утверждаются в паспорте каждой муниципальной программы). Таким образом, бюджетные расходы направлены на финансирование комплекса взаимосвязанных единой целью мероприятий, становятся ориентированными на результат. Кроме того, при программном планировании в бюджет включаются преимущественно расходы, направленные на финансирование программных мероприятий, подлежащих в дальнейшем оценке с помощью системы критериев (индикаторов) на предмет их эффективности, что позволит судить об эффективности и самих расходов бюджета.

Вместе с тем первые шаги к переходу на «программный бюджет» выявили ряд проблем, с которыми столкнулись как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления:

–на сегодняшний день не продуман механизм стимулирования органов местного самоуправления к применению программных методов в сфере муниципального управления и бюджетного планирования;

–переход на «программный бюджет», несомненно, увеличит сроки административных процедур, связанных с его принятием, поскольку увеличатся сроки, предусмотренные для согласования целого комплекса различных программ;

117

–в настоящее время наблюдается некоторая бессистемность в принятии программ, программы пересекаются, нечетко привязаны к целям;

–значительные сложности у органов местного самоуправления вызывает необходимость обеспечения объективной оценки эффективности реализации программы [5, с. 99].

Обозначенные проблемы, безусловно, важны и требуют тщательного исследования. Однако даже их решение и воплощение в жизнь принципа среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, вряд ли заметно отразятся на качестве социально-экономической сферы. Устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований невозможно обеспечить без установления четких стратегических целей, задач и приоритетов осуществления социально-экономической политики на соответствующих территориях, а также определения системных и взаимоувязанных механизмов их реализации. Все принимаемые муниципальные программы, ведомственные целевые программы должны соответствовать долгосрочным стратегическим целям и задачам.

На сегодняшний день вопросы планирования и прогнозирования социально-экономического развития регулируются Федеральным законом от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [6], которым, как следует из преамбулы к Закону, определены цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ. Указанный Федеральный закон имеет множество изъянов и на протяжении всего последнего десятилетия подвергается критике: документы планирования и прогнозирования социально-экономического развития России плохо увязаны между собой, не всегда четко определены последовательность и преемственность разработки долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных документов.

118

Еще одним существенным недостатком Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах соци- ально-экономического развития Российской Федерации» является отсутствие взаимосвязи между стратегическим планированием и бюджетным планированием. В Законе не предусмотрен механизм, направленный на практическое воплощение долгосрочных и среднесрочных планов, к которым, как правило, и относятся все инновационные проекты и которые без оказания государственной либо муниципальной поддержки вряд ли будут реализованы. Таким образом, без решения этих проблем будут невозможны практическая реализация запланированных стратегически важных мероприятий и дальнейший перевод национальной экономики на инновационный путь развития.

Особое внимание следует обратить на тот факт, что в предмет регулирования Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» не входят вопросы осуществления стратегического планирования органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления. В анализируемом Федеральном законе не определены какие-либо принципы планирования и прогнозирования соци- ально-экономического развития в субъектах Российской Федерации или муниципалитетах и тем более не установлены какиелибо требования к составляемым на субфедеральном уровне документам. Следовательно, Законом не устанавливается преемственность стратегического планирования при разработке аналогичных документов органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Однако стратегическое планирование в рамках Российской Федерации должно представлять собой единую систему, скоординированную как по вертикали, так и по горизонтали [7]. Муниципальное стратегическое планирование не может эффективно осуществляться отдельно от государственного стратегического планирования и без учета документов государственного страте-

119

гического планирования. При этом органы местного самоуправления должны обладать определенным уровнем свободы по формированию своих значимых направлений развития наряду с реализацией общефедеральных приоритетных направлений.

Вместе с тем следует отметить, что федеральное законодательство создает правовые предпосылки для осуществления органами местного самоуправления стратегического планирования. В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8] в целях решения вопросов местного значения к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов отнесены принятие и организация выполнения планов и программ комплексного со- циально-экономического развития муниципального образования. Законодательством Российской Федерации также предусмотрена разработка документов градостроительного планирования, которые могут включаться в систему планирования и прогнозирования социально-экономического развития муниципалитетов. Так, в соответствии со ст. 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов муниципального образования документации по планировке территории относится к вопросам местного значения. Согласно ст. 18–26 Градостроительного кодекса Российской Федерации [9] документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов. Указанные документы разрабатывают органы местного самоуправления с учетом положений Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Основываясь на приведенных положениях законодательства Российской Федерации, органы местного самоуправления принимают правовые акты по вопросам регулирования системы до-

120