Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

Окончание таблицы

Институтволеизъявления муниципальногосообщества Механизм взаимодействия органов местного самоуправления и муниципального сообщества, основанный на внедрении программ «электронного правительства», позволяющих получать непосредственную обратную связь по результатам деятельности органов власти

Согласно таблице институты местного самоуправления формируются на разных уровнях экономической системы, т.е. имеют по отношению к системе местного самоуправления экзогенный/эндогенный характер, а также подразделяются на формальные (официальные нормы, регламентирующие принципы организации системы местного самоуправления) и неформальные (элементы культуры, традиции, вносящие определенные коррективы в функционирование системыместного самоуправления).

Развивая данные институты и опираясь на поддержку центра, органы местного самоуправления должны делать главную ставку в своем развитии на эффективное использование прежде всего эндогенных (муниципальных) факторов – природных, материальных и финансовых. В данном случае развитие муниципального образования приблизится к такому режиму функционирования, как саморазвитие.

В заключение отметим, что территориальное развитие может быть активизировано на основе формирования такой институциональной структуры, которая способна обеспечить эффективное взаимодействие субъектов экономики различных иерархических уровней на основе согласованности их интересов.

Список литературы

1. Иерархический анализ социально-экономических систем: подходы, модели, приложения: моногр.: в 2 ч. / под общ. ред. д-ра экон. наук, проф. Ю.К. Перского. – Пермь : Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2011. – Ч. I. – 412 c.

181

2.Саморазвивающиеся социально-экономические системы

/А.И. Татаркин, Е.В. Попов и [др.]; ред. А.И. Татаркин. – М.:

Экономика, 2011. – 540 с.

3.Портер М., Креймер М. Капитализм для всех [Электронный ресурс] // Новый бизнес. Социальное предпринимательство. – 2011. – № 3. – URL: http://www.nb-forum.ru/interesting/experts/ kapitalizm-dlya-vseh.html (дата обращения: 15.05.2012).

4.Мейер К., Кирби Д. Сбой в эволюции капитализма

[Электронный ресурс] // Harvard Business Review Russia. – 2012. – № 4. – URL: http://www.ippnou.ru/article. php?idarticle= 010491 (дата обращения: 05.11.2013).

5.Иерархический анализ социально-экономических систем: подходы, модели, приложения: моногр.: в 2 ч. / под общ. ред. д-ра экон. наук, проф. Ю.К. Перского. – Пермь : Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2011. – Ч. II. – 322 c.

6.Катаева Ю.В. Развитие рынка жилищного строительства в социально-экономической системе региона : автореф. дис. … канд. экон. наук. – Пермь, 2009. – 24 с.

182

2.8. МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ФИНЛЯНДИИ

управления, формируемый посредством прямых выборов. Муниципалитеты ответственны за оказание большинства публичных услуг на местном уровне, таких как здравоохранение (за исключением многих частнопрактикующих врачей, в том числе зубных), образование (включая профессиональное образование и обучение взрослых граждан, однако исключая университетское образование), социальное обеспечение (ежедневная забота о детях, уход за пожилыми, забота об инвалидах, малоимущих и т.д.), а также планирование землепользования, техническая инфраструктура и охрана окружающей среды. Независимо от размеров и модели организации муниципалитета, круг обязательных задач и обязанностей одинаков для каждого из них. Права и обязанности городских и сельских муниципальных образований также равны. Каждый муниципалитет имеет возможность на добровольной основе осуществлять и дополнительные задачи сообразно своим интересам и имеющимся ресурсам.

ципальных служащих составляют учителя, средний медицинский персонал, работники социальной сферы. Лишь 3,4 % служащих работают в сфере местного управления.

Совокупный бюджет муниципалитетов Финляндии сопоста- вим по величине с бюджетом всего государства. Как уже было указано в параграфе 1.9 настояшей книги, средний размер местного бюджета в 2009 году составил 7100 евро на душу населения в год. Это относится и к органам межмуниципального сотрудничества. Все муниципалитеты вправе самостоятельно установить местный налог на трудовые доходы (15–21 % от доходов граждан), налог на недвижимое имущество; кроме того, они получают часть налога на доходы от предпринимательской деятельности. Наконец, экономически отсталым муниципалитетам государство оказывает поддержку в форме субсидий, которые весьма способствуют выравниванию бюджетной обеспеченности.

Зачем нужно муниципальное сотрудничество?

Межмуниципальное сотрудничество развивалось в Финляндии на протяжении 50 лет. В период с 1950 года по 1970 год наблюдался бурный экономический рост страны, что способствовало значительному усовершенствованию служб социального обеспечения. В особых секторных законах государство передало значительную часть региональных задач местным властям. Для планирования землепользования и общего развития на уровне регионов были созданы Региональные советы. Границы между регионами были утверждены правительством. Руководство Региональными советами было поручено муниципалитетам, с тем чтобы на основе результатов местных выборов и с учётом размеров муниципалитетов каждый член-муниципалитет мог назначить своих политических представителей в Совет. Региональные больницы были переданы муниципалитетам, и политическое руководство этими больницами стало определяться муниципалитетами соответствующего региона. Профессиональное образование и обучение взрослых граждан также развивались

184

главным образом под руководством муниципалитетов. Эти региональные задачи были закреплены законодательно и стали обязательными для муниципалитетов. В тот же период на все муниципалитеты была возложена обязанность планировать свою деятельность. Разработанный план стал основанием для выделения муниципальному образованию субсидий на осуществление его деятельности. Министерства, курирующие важные секторы, направляли и контролировали эту деятельность. Почему же решение региональных задач было поручено местным властям, а не региональной администрации? Дело в том, что в Финляндии не проводятся прямые выборы в региональные органы власти, а избранный путь нацелил демократически организованное руководство на решение указанных задач. В связи с этим можно было избежать создания региональной администрации с правом взимания налогов.

Общество благосостояния с ведущей ролью муниципалитетов строилось в Финляндии длительное время. В 1991 году произошёл серьёзный обвал экономики. Распался Советский Союз. В Финляндии начался банковский кризис. Государство посоветовало местным властям сократить свои бюджеты. Тысячи муниципальных служащих лишились работы. Однако использовать сбережения, как и повышать эффективность деятельности, в таких условиях было нелегко. Муниципалитеты констатировали невозможность своего дальнейшего развития в условиях жёсткой бюрократии, регулирования и контроля со стороны государства. Местным властям требовалась свобода для использования своего потенциала. Стартовала крупная административная реформа. Государство осуществило перераспределение денежных средств с детализированных секторных субсидий на общие субсидии муниципалитетам. Законодательство было очищено от чрезмерного бюрократизма, и муниципалитеты получили большую свободу действий по управлению собственной системой муниципальных услуг. Вообще прежнее законодательство обязывало каждый муниципалитет оказывать муниципальные услуги лишь своими собственными силами. После реформы за му-

185

ниципалитетами сохранилась обязанность оказания соответствующих услуг, однако они получили возможность в целях решения стоящих перед ними задач прибегать к помощи иных поставщиков услуг. Это позволило местным властям покупать услуги у соседних муниципалитетов, совместных межмуниципальных предприятий, а также у частных поставщиков услуг. Реформа положила начало расцвету межмуниципального сотрудничества с участием всех муниципалитетов страны.

В2005 году Правительство Финляндии в тесном сотрудничестве с Ассоциацией местных и региональных властей положило начало новым преобразованиям в системе местного самоуправления. Представляется, что финансирование служб социального обеспечения в будущем станет весьма сложной задачей. Тенденция старения населения страны в скором времени приведёт к увеличению численности пенсионеров и уменьшению численности работающего населения, а значит, и общего количества налогоплательщиков. Общественные затраты на старую часть населения, в том числе расходы на здравоохранение, быстро растут в связи со старением населения, с одной стороны, и внедрением новых медицинских технологий – с другой. Остро ощущается необходимость снижения себестоимости и повышения эффективности этих затрат.

Врезультате обширных дискуссий и парламентской работы было законодательно определено, что для достижения эффективности в работе системы здравоохранения и социальных услуг необходимо опираться на основу населения численностью не менее чем 20 000 жителей, а в системе профессионального образования – не менее чем на 50 000 жителей. Но как осуществить привязку социальных услуг к заданной численности населения? Существуют два основных альтернативных варианта. Муниципалитеты могут воспользоваться правом на слияние по собственной инициативе. Стимулирование этого варианта осуществлялось путём оказания особой финансовой помощи из государственного бюджета. 1 января 2009 года благодаря добровольным слияниям число муниципалитетов сократилось на 67, что составляет 16 %

186

от их общего количества. В некоторые из проведённых слияний было вовлечено до 8 муниципалитетов. Объединение муниципальных образований шло и в период 2005–2008 годы. На оставшиеся муниципальные образования была возложена обязанность сотрудничества, особенно в сфере здравоохранения и социальном секторе. Кроме того, они были обязаны представить планы реструктуризации к определённому сроку.

Помимо этого, на 18 городских регионов, включающих в себя от 6 до 10 муниципалитетов вокруг крупного города, была возложена обязанность представить план сотрудничества в городском регионе в целях усовершенствования координации по вопросам предоставления муниципальных услуг, землепользования, жилищного строительства, а также осуществления перевозок через границы муниципальных образований.

На сегодняшний день межмуниципальное сотрудничество в разных своих формах активно действует и распространено в Финляндии повсеместно. Некоторые небольшие муниципалитеты выразили своё нежелание объединяться с соседями и неприятие больших кооперационных структур. В соответствии с законом о реформе правительство будет неуклонно проводить ее в жизнь, а если будет необходимо, оно вправе в ближайшем будущем принять решение о принудительном слиянии неуступчивых муниципалитетов. Однако до последнего времени (по состоянию на 2010 год) слияний в принудительном порядке правительство не осуществляло.

Главная проблема проводимых преобразований состоит в том, что ожидаемых результатов, повышения эффективности, снижения затрат нельзя увидеть в краткосрочной перспективе. Это обусловлено действием нормы, которая гарантирует сохранность положения служащих в течение пяти лет после слияния муниципалитетов. Штат не может быть сокращён в короткие сроки, как и размер заработной платы. Тем не менее многие служащие предпочитают уволиться скорее. Случившийся недавно мировой финансовый кризис, как и следовало ожидать, нанёс болезненный удар по муниципалитетам Финляндии, и по-

187

требность в снижении затрат и повышении эффективности деятельности ещё более возросла. В сложившейся острой ситуации муниципалитеты повысили ставки местных налогов.

Цели межмуниципального сотрудничества в Финляндии:

–решение задач, которые невозможно выполнить силами одного муниципалитета;

–снижение затрат;

–гарантирование и повышение качества муниципальных

услуг;

–содействие повсеместному внедрению в деятельность муниципалитетов специальных разработок – ноу-хау;

–эффективное и гибкое оказание услуг;

–содействие обмену информацией;

–улучшение планирования землепользования и качества перевозок;

–укрепление развития регионов;

–содействие развитию торговли в регионе в целом. Межмуниципальное сотрудничество не избегает и критики.

Даже когда в управлении деятельностью органа межмуниципального сотрудничества в обычном порядке принимают участие члены муниципального совета, некоторые из них ощущают, что должным образом не осведомлены о деятельности органов сотрудничества и больше не могут принимать участие в оказании услуг органами сотрудничества. Некоторые члены муниципальных советов также осуждают тот факт, что органы сотрудничества лишь присылают муниципалитетам счета, и, возможно, добрая половина местного бюджета, особенно в небольших муниципальных образованиях, может быть потрачена на решение вопросов в тех сферах, где совет не в силах осуществить должный контроль.

Совместные муниципальные органы

Совместный муниципальный орган учреждается в целях выполнения определённых постоянных задач, стоящих перед муниципалитетами. Он представляет собой самостоятельное

188

юридическое лицо, имеющее собственную администрацию и бюджет. Совместный муниципальный орган осуществляет свою деятельность на основе соглашения, одобренного муниципальными советами каждого из членов-муниципалитетов (основного соглашения). Существенные условия такого соглашения определены в Законе о местном самоуправлении. Решения в Совместном муниципальном органе принимаются коллегиально избранными представителями членов-муниципалитетов на заседании Совместного муниципального правления либо органом сотрудничества, предусмотренным основным соглашением и сформированным членами-муниципалитетами. По условиям основного соглашения члены-муниципалитеты передают часть своих властных полномочий Совместному муниципальному органу. Он служит целям накопления местных ресурсов в специфическом секторе сферы услуг, а также призван осуществлять в данном секторе совместные властные полномочия в отношении отдельных муниципалитетов.

По ряду исторических причин Совместный муниципальный орган в Финляндии ответствен лишь за какой-либо один сектор услуг. По состоянию на 2009 годах в стране насчитывалось 184 Совместных Муниципальных Органа. Они учреждались двумя или более муниципалитетами для решения определённых задач на постоянной основе. Наиболее важными совместными органами являлись 19 региональных советов; 19 региональных больниц; 38 совместных советов общественного здравоохранения; 13 округов по уходу за инвалидами; 43 совместных совета по профессиональному образованию.

Деятельность Совместных муниципальных органов обеспечивали 108 000 служащих, что составило 25 % от общего количества служащих в системе местных властей.

Каждый Совместный муниципальный орган имеет собственный бюджет, доходы которого формируются прежде всего за счёт бюджетов членов-муниципалитетов, но кроме того, за счёт платы за услуги. Государственная поддержка Совместных муниципальных органов осуществляется через муниципалитеты в

189

виде части общей государственной субсидии муниципалитетам, т.е. не напрямую. Доля Совместных муниципальных органов в местных бюджетах находится на уровне 25 %. Из общих расходов Совместных муниципальных органов на долю здравоохранения приходится 76 %, образования – 19 %, социальной защиты – 6 %, региональных советов – 4 %.

Региональное сотрудничество

В Финляндии на региональном уровне нельзя обнаружить ни регионального управления в чистом виде, ни сформированных посредством прямых выборов региональных органов; региональное управление состоит из государственной системы регионального управления и Совместных муниципальных органов.

С января 2010 года государственное региональное управление Финляндии включает в себя шесть Региональных государственных административных служб, 15 Центров по экономическому развитию, транспорту и охране окружающей среды, а также особые секторные округа – военные, топографические и т.д. Прежние губернские правления и должности губернаторов были ликвидированы. Пришедшие им на смену Региональные государственные административные службы осуществляют исполнение законов, управление и надзор в регионах. Их вовлечённость в местные дела носит строго ограниченный характер. Государственное региональное управление, осуществляемое под руководством нескольких министерств, обеспечивают около 30 000 служащих. Большая часть региональных ресурсов сосредоточена в Совместных Муниципальных органах.