Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

При этом нельзя забывать, что в соответствии с Концепцией

«муниципальных капиталов» (Community capitals framework – да-

лее CCF) «человеческий капитал», являющийся носителем ценностей местного сообщества, одновременно служит основой формирования, сохранения, приумножения и развития всех видов «муниципальных капталов». Их уровень и вектор развития зависят от параметров ценностных ориентаций впервуюочередь.

Список литературы

1.Пригожин И.Р., Стенгерс И. Порядок из хаоса = Order out of chaos. – М.: URSS, 2009. – 294 c.

2.Zamora B.A. New Discussion of the Human Capital Theory in the Methodology of the Scientific Research Programs. – Castellon (Spain): Universitat Jaume I, 2007. – 24 p.

3.Community Capitals: A Tool for Evaluating Strategic

Interventions and Projects / C.B. Flora, M. Emery, S. Frey, C. Bregendahl. – Ames IA: Iowa State University, 2007. – URL: http://www.soc.iastate.edu/staff/cflora/ncrcrd/capitals.html

4.Шейн Э.Г. Организационная культура и лидерство: пер.

сангл. – М.; СПб.: Питер, 2012. – 336 с.

5.Малые города России. – URL: http://www.otr-online.ru/ programmi/5484.html

6.Город Мышкин. – URL: http://en.wikipedia.org/wiki/ Myshkin.

7.Stadt Сelle. – URL: http://www.celle.de/index.php? mNavID=2092.477&sNavID=2092.477&La=1

8.Вебер М. История хозяйства. Город. – М.: Кучково поле, 2001. – 576 с.

251

3.3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ВЫРАЖЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ:

БАЛАНС ВЛАСТИ И СВОБОДЫ

Н.С. Бондарь

1. От государственно-управленческой «демократии участия» – к самоуправленческой

демократии

Современная система демократии как способ осуществления политической власти приобретает универсальные, если не сказать – глобалистские, характеристики с точки зрения сфер, уровней, форм, способов своей реализации. При всем многообразии современных институтов демократии аксиомой является тот факт, что демократизм политического режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в социальную практику начал самоуправления. В этом плане конкретные институты самоуправления в содержательном, социально-полити- ческом плане во многом совпадают с институтами демократии, хотя само по себе понятие самоуправления тесно соприкасается, но не тождественно понятию демократии.

Возрождение и развитие местного самоуправления как особой, относительно самостоятельной системы демократической организации жизни российского общества явилось одним из важных и реальных (а не декларативных) направлений утверждения основ новой российской государственности.

В условиях централизованного государственного управления (что было характерно не только для советского периода развития нашей страны) представления о демократии укладывались, в своей основе, в модель демократии как институционной основы «участия» населения в управлении общественными и государственными делами. Нельзя не отдать должное имевшемуся тогда концептуально-идеологическому обоснованию данного подхода,

252

всоответствии с которым вся система демократии сверху донизу представлялась в качестве государственной: ведь государственная власть и есть воплощение системы народовластия, так как вне государственных институтов влияния невозможна реализация политической власти как власти народа. Более того, и сама по себе демократия в совокупности всех ее институтов – в отсутствие сформировавшегося гражданского общества – представляет собой в этом случае политическую форму осуществления государственной власти, а государственный суверенитет выступает в этом случае юридизированной формой реализации суверенитета самого народа. Из этих постулатов, соответственно, несложно сделать вывод и о самой природе государства как «общенародного». Необходимо ли в этих условиях самоуправление «малых территорий» (говоря о местном самоуправлении языком А. Солженицына [1]), если вся система организации государственной власти реализуется на основе «поголовного участия» в ее осуществлении всех граждан и каждой кухарки?

Сегодня как некий идеологический противовес политико-

правовым подходам «государственно-управленческой демокра-

тии участия» на Западе активно разрабатываются идеи «совещательной демократии». В конечном счете, ее смысл – государство, политическая власть решают, а граждане совещаются, дискутируют. «В концепции совещательной демократии отнюдь не считаются равноценными все аргументы и принципы, выдвигаемые гражданами и публичными деятелями в защиту своих собственных интересов… Идея состоит прежде всего в том, что

вдемократическом государстве без полноценных дискуссий граждане не могут прийти даже к временному согласию относительно некоторых противоречивых процедур и конституционных прав»[2].

Таким образом, концепция демократии как «власти народа» подменяется некими институциями «совещательной демократии». Как не вспомнить в этом случае известного немецкого философа Р. Дарендорфа, определенно утверждавшего, что «вопреки буквальному значению слова действующая демократия не

253

"правление народа"; такового на свете просто не бывает» [3]. На самом деле демократия, как можно продолжить эту мысль уже на основе анализа как зарубежного опыта, так и новейшей истории России, это «определенная технология обретения и осуществления государственной власти меньшинством с помощью большинства, с опорой на большинство, но далеко не всегда в интересах и во благо большинства» [4].

В этой связи весьма интересным представляется предложенный профессором Г.Г. Арутюняном анализ современных тенденций конституционного развития государств на основе концепции «корпоративной» демократии. Справедливо отмечая, что, в частности, в переходных обществах основными проявлениями иррациональных процессов в конституционной практике являются «искаженные представления о демократии и ценностной системе правового государства», «укоренение политического и бюрократического цинизма, которые порою преподносятся в демократической упаковке», автор приходит к выводу о формировании некой «корпоративной демократической системы», которая является «результатом слияния политической, экономической и административной сил», «своим характером искажена, игнорирует принцип верховенства права, основана на теневой экономике и реалиях абсолютизации власти» и по своей сути, будучи основана на искаженных конституционных ценностях, «более опасна для общественной системы, чем тоталитарная система» [5].

Не касаясь некоторых отдельных акцентов и оттенков соответствующих характеристик современных моделей государственных институтов демократии, нельзя не признать, что в современной практике конституционного развития государств не только «молодых», но и «развитых» демократический принцип народного суверенитета в реальном его проявлении приобретает применительно к большинству населения как «электорату» суб- сидиарно-совещательный характер, а применительно к государственной власти – чисто формально-юридическое значение ее легитимации. И не более того.

254

Иная модель демократии, которая вполне возможна и реальна в условиях современных государств, – когда граждане не просто совещаются и не только участвуют в политических, социальноэкономических процессах, а сами решают пусть ограниченный, но четко установленный на законодательном уровне круг жизненно важных для них вопросов. И это уже иная модель демократии –

самоуправленческая (муниципальная) демократия, хотя ее проти-

вопоставление «государственно-управленческой» не вполне корректно. В идеальном варианте речь идет о возможности оптимального сочетания государственных и самоуправленческих (муниципальных) институтов демократии в единой системе осуществления народом своей власти. В этом плане далеко не случайно, что даже весьма критически оценивающие демократию как форму организации государственной жизни авторы признают возможным и допустимым использование демократических принципов формирования и функционирования публичной власти на ее низовом уровне, «в малых коллективах, вроде древнегреческого полиса или современной деревни»1.

Вместе с тем для демократического развития общества, как и для самого по себе местного самоуправления в качестве одного из институтов современной демократии, одинаково опасными являются крайности как самоуправленческого романтизма, так и муниципального нигилизма. Одна из основных причин существования этих полярных представлений заключена в том, что мы, не успев освободиться от господствовавшего ранее иллюзорноидеологического восприятия местного самоуправления как некой самоцели, связанной с решением задач по «поголовному привлечению» населения к управлению делами общества и государства, заболели новыми, не менее иллюзорными – по крайней мере, для нас – идеями, ориентированными на построение системы публичной власти в лице местного самоуправления, независимой, а в чем-то и противостоящей власти государственной.

1 См.: Проект «Россия». М., 2006. С. 174 и др.

255

Между тем исторический опыт свидетельствует, что уровень развития местного самоуправления оправдан исключительно в той мере, в какой это позволяет выстроить эффективную систему управления городом, районом, которая содействовала бы созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь человека. При поиске «золотой середины» между крайностями в оценке местного самоуправления следует исходить из того, что не политико-идеологические критерии, а социальное содержание и ориентация на конкретную личность являются главной ценностью местного самоуправления как института демократии.

В этом находит свое отражение сущностная природа местного самоуправления, которая проявляется в единстве публичных и частных начал, власти и свободы. Именно на этой основе становится возможным превращение местного самоуправления в систему местной (муниципальной) демократии.

На уровне местного самоуправления ярко и одновременно наиболее зримо, результативно обнаруживаются личностные моменты развития демократических процессов, здесь проявляется «очеловеченный» образ социально-экономических и политических начал демократии. Именно местное самоуправление, обеспечивающее развитие «демократии малых пространств», способно создать в конечном счете органическое сочетание вла-

сти и свободы, внешнего управления (реализуемого в том числе посредством выстроенной в последние годы исполнительной вертикали) и внутренней самоорганизации населения [6]. Тем самым становится возможным преодолеть наши традиционные, этатистские по своей сути, представления о демократии.

2. Конституционная природа муниципальной демократии

Конституционная природа муниципальной демократии определяется не только формально-юридическими, вытекающими из текста Конституции началами, но прежде всего материальными основами, самим характером отношений, складывающих-

256

ся в системе местного самоуправления и являющихся самоуправленческими отношениями. Отношения в сфере муниципальной демократии возникают по поводу публично-террито- риальной самоорганизации населения и связаны с необходимостью самостоятельного решения населением определенного круга общих (для местного сообщества) дел публично-власт- ными и иными средствами. Речь идет о конституционном значении достаточно широкой сферы отношений, составляющих область местного самоуправления. При этом самоуправленческие отношения тесно соприкасаются с реализацией публичной политической власти, с одной стороны, и самореализацией индивидов (населения), осуществлением их прав и свобод в пределах территории проживания, с другой.

Формально-юридическая основа муниципальной демократии проявляется в характере и содержании заключенного в Конституции правового регулирования местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ст. 130–133 и др.) как относительно самостоятельных институтов муниципальной демократии.

На основе единства материальных и правовых, формальноюридических характеристик необходимо подходить и к определению самой по себе категории муниципальной демократии как имеющей ярко выраженное конституционное содержание.

Особенности муниципальной (поселенческой) демократии определяются главным образом особой природой института местного самоуправления, его местом в конституционной системе народовластия. В отличие от государственной власти местное самоуправление, как это следует из самого наименования данного института, составляет определенную форму самоорганизации, которая может быть охарактеризована как управленческая система, в которой управляемый субъект (население) располагает возможностью оказывать решающее воздействие на организацию и функционирование управляющей системы (органов местного самоуправления) и корректировать ее деятельность на основе механизмов обратных связей (выборы, референдум, публичные слушания, обращения в органы местного

257

самоуправления и к их должностным лицам и т.д.). В этой системе каждый входящий в состав местного сообщества индивид является совместным участником осуществления муниципальной власти, действующим по своей воле и в своих интересах, которые – в рамках коллективных форм местного самоуправления – сообразуются с волей и интересами других. Таким образом, индивид реализует свою политическую свободу влиять на состояние муниципальных дел для того, чтобы привести их к состоянию, которое обеспечивало бы наиболее оптимальный режим удовлетворения повседневных потребностей, связанных с проживанием на определенной территории, а местное сообщество в целом – свое право самостоятельно решать вопросы местного значения.

Отсюда следует, что осуществление местного самоуправления как публичной власти и одновременно развитие муниципальной демократии в индивидуально-личностном аспекте предполагают процесс реализации субъективных публичных (муниципальных) прав членов местного сообщества, направленный на обеспечение, прежде всего, социально-экономических, культурных, равно как и политических интересов и потребностей граждан по месту жительства.

Исходя из этого, демократия в системе местного самоуправления проявляется – в глубинных ее характеристиках – через сущностное единство отношений власти и свободы, в котором она образует политическую форму реализации муниципальной власти и прав местного населения.

В этом плане определение понятия муниципальной демо-

кратии, если говорить об этом в самом общем плане, сводится к тому, что это основанная на единстве свободы и ответственности самоуправленческая форма осуществления населением по месту жительства публичной власти, коллективных и индивидуальных прав граждан по самостоятельному решению в пределах, установленных Конституцией и действующим законодательством, вопросов местного значения, непосредственному обеспечению жизнедеятельности и оказанию муниципальных услуг, безо-

258

пасному и комфортному развитию муниципального образования в интересах местного сообщества и отдельных граждан.

Одновременно предполагается, что основные характеристики данного определения могут быть развернуты посредством анализа системы институтов муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия, базируясь на общих конституционных принципах демократизма, включая, например, принцип взаимосвязи и взаимного дополнения непосредственной и представительной демократии, имеет ряд своих отличительных черт.

Во-первых, она осуществляется в особой сфере общественных отношений, которую формируют вопросы местного значения; во-вторых, она реализуется на низовом территориальном уровне организации публичной власти; в-третьих, охватывая собой всю территорию Российской Федерации, она проявляется как публичная власть местных сообществ и, таким образом, имеет своими пространственными пределами территории муниципальных образований; в-четвертых, основываясь на принципах самоуправления, она предполагает максимальное сближение управляющего и управляемого субъектов, органов муниципальной власти и местного сообщества и, соответственно, непосредственной и представительной демократии (однако без их отождествления!); в-пятых, она организационно обособлена от демократических институтов государственной власти; в-шестых, муниципальная демократия не ограничивается самоуправленческими властеотношениями, но включает также институты общественного, не публично-властного характера (например, территориальное общественное самоуправление, опросы граждан, собрания (конференции) граждан и т.п.).

Возможна также оценка муниципальной демократии как самостоятельного явления социально-политической и правовой действительности, что позволяет оценить ее с позиций внутрисистемных характеристик, выявить составляющие ее собственные институционные и структурно-функциональные характеристики (элементы), показать взаимосвязи между ними. В этом

259

случае возможны различные варианты системного анализа институтов муниципальной демократии.

Демократические институты муниципальной власти определяют как организационную структуру местной публичной власти (глава муниципального образования, местная администрация, представительный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, создание которых предусмотрено уставом конкретного муниципального образования), так и характер взаимодействия данных организационных структур местного самоуправления.

К институтам муниципальной демократии относятся также: муниципальные выборы, муниципальный референдум; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также иные институты, если они закреплены в уставе муниципального образования.

Что же касается прав и свобод как институтов муниципальной демократии, то в концентрированном виде они могут быть выражены посредством обобщенной категории «муници-

пально-правовой статус личности», которой определяется субъективно-личностная мера возможной самореализации индивида в муниципально-правовых отношениях и одновременно обязанности муниципальной власти по обеспечению свободы личности, степень и объем ее гарантирования на муниципальном уровне.

Соответственно, в многоуровневой системе конституционного регулирования местного самоуправления находит свое отражение его сложная, триединая конституционно-правовая при-

260