Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

Вместе с тем Федеральный закон №131 в первоначальной редакции исходил их принципа закрытости перечня вопросов местного значения. До принятия Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ органы местного самоуправления были не вправе включиться в решение вопросов за рамками установленного перечня вопросов местного значения и переданных им с соблюдением предусмотренной законом процедуры отдельных государственных полномочий. Очевидно, что это не только прямо противоречило принципу субсидиарности, но и пресекало для муниципальных образований возможность принимать на себя решение тех вопросов, которые актуальны для населения, но не предусмотрены в списках предметов ведения государстваи муниципалитетов.

Указанный недостаток был устранен Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ путем введения юридической конструкции «прав органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений». С точки зрения правовой теории подобная конструкция более чем сомнительна. Во-первых, это ставит как бы на «одну доску» предметы ведения (которые закреплены за тер- риториально-правовыми общностями – субъектами РФ, муниципальными образованиями) и полномочия, которые осуществляют государственные и муниципальные органы (другие субъекты права, призванные выражать волю и работать в интересах указанных территориальных общностей). Во-вторых, применительно к муниципальным органам здесь происходит замена понятия «полномочие» (значение которого обычно расшифровывается как «право-обязанность» – право (по отношению ко всем третьим лицам) осуществить определенные действия в сочетании с обязанностью сделать это в интересах территориальной общности людей в тех случаях, когда это необходимо для обеспечения публичного интереса) на «право». Тем самым, органы местного самоуправления рассматриваются в качестве субъектов собственного целеполагания, автономного по отношению к интересам самого муниципального образования. В данном случае было бы более уместно использовать конструкции обяза-

372

тельных и факультативных вопросов местного значения, что апробировано в зарубежной практике (в частности, в Германии).

Тем не менее введением в Федеральный закон №131-ФЗ статей 14.1, 15.1, 16.1, закрепивших права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, была осуществлена «расшивка» закрытого перечня вопросов местного значения, и теперь органы местного самоуправления получили право решать две группывопросов, неотнесенных к вопросам местного значения:

1)государственные полномочия – в случае если такое право предусмотрено федеральными законами, а представительный орган муниципального образования признал здесь необходимым участие муниципалитета и принял соответствующее решение. Помимо общего принципа, закон здесь непосредственно перечислил ряд прав, которые закрепляются за органами местного самоуправления;

2)вопросы, не отнесенные к компетенции каких-либо органов местного самоуправления или государственной власти – они могут решаться органами местного самоуправления без специального разрешения, если только на то нет специального запрета (в федеральном законе или законе субъекта РФ).

Вобоих случаях осуществление полномочий возможно только на добровольной основе и не является обязательным для органов местного самоуправления.

Таким образом, ценность подобных новелл состоит в том, что они исключили избыточные ограничения для муниципальных образований, что можно рассматривать как положительный факт. Основной минус таких изменений в том, что с их появлением окончательно стерлась грань между вопросами местного значения, полномочиями по их осуществлению, государственными предметами ведения и полномочиями, некими новыми «правами» государственных и муниципальных органов. На практике это привело к тому, что контролирующие органы стали требовать от муниципальных образований и выполнения государственных полномочий (например, по ведению капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной соб-

373

ственности до 1 марта 2005 года), но уже без необходимости соблюдения процедур, установленных статьями 19-21 Федерального закона № 131-ФЗ, т.е. без государственного финансирования. Вопрос финансового обеспечения «прав органов местного самоуправления» в законодательстве решен не был.

Кроме того, с появлением категории «прав органов местного самоуправления» в нее логично было бы перевести (однако сделано это не было) и значительную часть нынешних вопросов местного значения, решение которых являются составной частью работы государственного аппарата, а практическое включение в эту работу муниципальных органов сильно привязано к их финансовым и кадровым возможностям.

Анализ законодательства и предоставленной городскими округами – членами Союза российских городов фактической информации свидетельствует, что идея четкого разграничения полномочий между уровнями власти применительно к уровню городских округов на практике реализована не была. Размытость регулирования в этой части сохранилась, а по некоторым вопросам даже усилилась, чему способствовали и внесенные в первоначальную редакцию Федерального закона№131-ФЗ изменения.

Оценка методики разграничения полномочий применительно к уровню городских округов и возможностей ее совершенствования

Оптимизация существующей системы разграничения компетенций предполагает необходимость учета двух конфликтных друг относительно друга факторов. С одной стороны, внесение определенности в деятельность системы публичной власти, обеспечение ответственности каждого уровня за принимаемые решения и оказание публичных услуг жителями предполагает четкое законодательное разграничение полномочий. С другой стороны, формирование некоего законченного списка полномочий просто нереалистично ввиду постоянных изменений соци- ально-экономической и политической ситуации, системы публичного управления, которые неизбежно транслируются и на деятельность органов местного самоуправления.

374

Следовательно, разграничение компетенций нацелено на то, чтобы добиваться определенности в отнесении базовых функций к сфере ответственности того или иного уровня власти на время сохранения основ текущей конъюнктуры. Но одновременно необходимо оставлять пространство для маневра, гарантировать возможную гибкость в решении вопросов государственного (муниципального) значения.

Поэтому, на наш взгляд, необходимо идти по пути одновременно более четкого разграничения полномочий по основным (решаемым практически на всех территориях страны) вопросам и предоставления муниципальным образованиям права гибко учитывать собственные особенности, возможности соучаствовать в определении перечня вопросов, которыми муниципальное образование занимается.

Решение вопросов местного значения предполагает проведение целенаправленной деятельности населения (в случаях прямого участия) и органов местного самоуправления. Действия последних выражаются в осуществлении полномочий, которые должны корреспондировать вопросы местного значения и быть закреплены в нормативных правовых актах. Собственно, именно через регламентацию полномочий органов местного самоуправления и могут быть конкретизированы способы решения вопросов местного значения, которые сформулированынедостаточно четко.

Первоначальная редакция Федерального закона №131-ФЗ (ч. 1 ст. 17) обозначала в качестве актов, которыми могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления, только сам этот закон и уставы муниципальных образований. При этом сама ч. 1 ст. 17 содержала перечень лишь из 8 «технологических» полномочий, которые не привязывались к конкретным вопросам местного значения и отражали своего рода общие методы их решения (например, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги), а также обеспечения функционирования муниципального образования в целом (скажем, проведения местного референдума или учреждение СМИ).

375

Однако законотворческая практика уже тогда шла по иному пути, нежели был закреплен в Федеральном законе №131-ФЗ. Указания на полномочия органов местного самоуправления сохранились и продолжали появляться во многих иных федеральных законах и других нормативных правовых актах. К их числу относятся как подзаконные акты, так и ключевые законы, такие, например, как Жилищный, Градостроительный, Земельный кодексы.

В некоторых случаях отдельные полномочия органов местного самоуправления, которые явно не «тянут» по своему масштабу на вопросы местного значения, но и не укладываются в имеющийся перечень последних, были ошибочно инкорпорированы и в ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ (т.е. полномочия включены в вопросы местного значения). Яркие примеры – включение в число вопросов местного значения района и городского округа «выдачу разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдачу предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом "О рекламе"» (п. 26.1 ч. 1 ст. 16), «осуществление муниципального контроля за проведением лотерей» (п. 39 ч. 1 ст. 16), «осуществление муниципального контроля на территории особой экономической зоны» (п. 40 ч. 1 ст. 16). Число таких случаев постепенно растет, в результате чего законодательное регулирование все более утрачивает системный характер.

Федеральный закон от 18.10.2007 № 230-ФЗ частично «узаконил» сложившуюся практику, установив, что федеральными законами и уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В то же время стройная система перечней полномочий органов местного самоуправления по решению отдельных вопросов местного значения в действующем законодательстве пока так и не сложилась.

По сути, достижение определенности в регулировании «функциональной нагрузки» муниципальных образований можно обеспечить двумя возможными путями:

376

1)точно определить непосредственно в Федеральном законе №131-ФЗ перечень полномочий по каждому вопросу местного значения, предусмотренному ст. 14, 15, 16, при этом обеспечив полное соответствие этому перечню полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных всеми другими законодательными актам. Такой подход серьезно упростил бы работу органов местного самоуправления за счет появления полного систематизированного перечня их собственных полномочий, установленных на федеральном уровне (не считая закрепленных в уставе муниципального образования). Однако реалистичность этого пути вызывает сомнения: это потребует высокой степени синхронизации регулирования по отраслям законодательства, что на практике обеспечить чаще всего не удается;

2)предусмотреть перечень полномочий органов местного самоуправления по каждому вопросу местного значения в отраслевом законодательстве (жилищном, земельном, градостроительном

ит.д.), обеспечив при этом точное соответствие формулировок законов. Например, путем закрепления в одном из законов статьи под заголовком типа «Полномочия органов местного самоуправления поселения по развитию местного традиционного народного художественного творчества, участию в сохранении, возрождении

иразвитии народных художественных промыслов в поселении». Такого рода перечни целесообразно установить по каждому вопросу местного значения, пересекающемуся с предметами ведения других уровней управления, причем отдельно для поселений, муниципальных районов и городских округов.

Отдельно стоит подчеркнуть, что речь идет о такой регламентации федеральными законами решения только тех вопросов местного значения, в которых роль муниципалитета определенного уровня не исключительна. В случаях когда вопрос находится в «полном ведении» муниципального образования (скажем, благоустройство территории – в ведении поселений и городских округов), такая регламентация может быть и избыточной (во всяком случае, перечень полномочий органов местного самоуправления по таким вопросам местного значения не должен иметь закрытыйхарактер).

377

В последние годы (начиная с 2007 года) можно отметить позитивные сдвиги в виде начала практической реализации предлагаемого подхода. Так, перечни полномочий по отдельным вопросам местного значения четко структурированы:

−Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», вступившим в силу с 1 января 2008 г.;

−Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

−Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»;

−Федеральным законом от 27.07.2010 №190 «О теплоснабжении».

Представляется, что в полномасштабном развитии данной линии вкупе с системной коррекцией установленных статьями 14, 15, 16 Федерального закона №131-ФЗ перечней вопросов местного значения и должно состоять дальнейшее совершенствование разграничения полномочий местного самоуправления. Главное же в том, что оно должно учитывать накопленную

практику реализации закона, оценку имеющихся дефектов и перспективное видение, проводиться последовательно и исключать необходимость в постоянной хаотичной «перетряске» компетенции органов местного самоуправления.

Концептуальные предложения по совершенствованию разграничения полномочий

в части городских округов

Крупные города являются источниками и моторами соци- ально-экономической и технологической модернизации. Значение больших городов как основных центров опережающего развития диктует необходимость усиления роли городских властей,

378

придания нового импульса их деятельности, что требует принципиально иных подходов и к определению их компетенции. Должны быть созданы возможности для проявления активной позиции городских округов в инициировании новых муниципальных услуг и креативном решении вопросов своей компетенции.

Действующее законодательство определяет предметы ведения городских округов преимущественно по модели «вопросы поселения + вопросы района». Однако города, их человеческий потенциал, динамика развития сервисов, находятся на принципиально ином уровне развития, что определяет и иные требования к качеству муниципального управления. Поэтому назревшей представляется необходимость специфического регулирования вопросов местного значения городских округов (определения вопросов городской компетенции, не сводимых к вопросам районов и поселений).

Предлагаются следующие методические подходы к разграничению полномочий между уровнями власти в части городских округов.

1. Исключение из числа вопросов местного значения функций, не свойственных муниципальному образованию. Наличие у городских муниципалитетов серьезного организационного потенциала не означает, что они должны дублировать или подменять деятельность региональных властей. А равно и не означает, что на них могут «сваливаться» полномочия федерального центра и субъектов Федерации, не выполняемые на вышестоящих уровнях. Сегодня перечень вопросов местного значения, закрепленный в федеральном законе, обширен, но часть этого перечня дублирует полномочия органов государственной власти, в частности, в сфере безопасности (п. 7.1., 8, 28, 29, 32 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийскойФедерации»).

Необходимо четкое понимание, какие из возлагаемых сегодня параллельно и на государство, и на муниципальные образования задач являются по природе своей государственными, и исключение их из вопросов местного значения. Такие функции

379

могут возлагаться на муниципальные органы только в качестве отдельных государственных полномочий с соответствующим финансированием.

В частности, практически все функции по обеспечению безопасности (безопасности от терроризма, на водах, при чрезвычайных ситуациях, пожарах, а также гражданской обороны и мобилизационной подготовки) являются государственными и должны быть закреплены именно за органами государственной власти.

Впользу такого подходасвидетельствуютследующие аргументы:

1.Закрепление в этой части параллельной ответственности за органами местного самоуправления вряд ли эффективно для решения соответствующих задач в области безопасности: оно расслабляет ответственные государственные органы, а муниципальные образования в условиях отсутствия гарантированного финансирования, методического обучения и централизованного контроля вряд ли могут справиться с поставленными перед ними задачами. Неясность с определением ответственных за пресечение экстремизма, терроризма, чрезвычайных ситуаций не только вызывает организационную неразбериху, но и создает прямую угрозу безопасности граждан;

–в соответствии с п. «м)» ст. 71 Конституции РФ безопасность отнесена к ведению Российской Федерации, а согласно п. «з)» ст.72 осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Поэтому закрепление соответствующих вопросов в качестве предметов ведения муниципальных образований вызывает сомнения с точки зрения его конституционности;

–на практике участие муниципальных образований в решении этих вопросов минимально, несмотря на закрепление в качестве вопросов местного значения;

–соответствующие вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления, по сути, дублируют полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

380