Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

вом Российской Федерации (ст. 8 Закона о ЗТР), но сама заявка на создание зоны территориального развития подается в Правительство Российской Федерации только высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, хотя и с одновременным приложением решения о согласии исполнительно-распорядительных органов и представительных органов муниципального образования или муниципальных образований, на территориях которых предполагается создание зоны территориального развития (ст. 7 Закона о ЗТР). При этом рассматриваемый федеральный закон вообще не предусматривает возможности участия органов местного самоуправления в процессе управления зоной территориального развития, а также гарантий осуществления ими муниципального контроля на ее территории. Роль одного или нескольких муниципальных образований в этом случае сводится фактически к роли объекта, пространства и социально-экономические характеристики которого кладутся в основу мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации (в подтверждение этого мы можем обратиться к п.3 ст.5 Закона о ЗТР, где описываются показатели, которым должно соответствовать муниципальное образование для создания на его территории зоны территориально развития).

Наиболее одиозно выглядит вопрос о реализации гарантии местного самоуправления на территории инновационного центра «Сколково». Заметим, что федеральным законодателем определен перечень полномочий, изъятых из компетенции соответствующих органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 20 Закона о Сколково), прочие их полномочия также должны осуществляться с учетом положений Федерального закона «Об инновационном центре "Сколково"» (ч. 3 ст. 20). Помимо этого, положения рассматриваемого федерального закона требуют размещать органы местного самоуправления вне территории инновационного центра «Сколково» (ч. 4 ст. 20)3.

3Лейба А. Сколково: правовое положение проекта // ЭЖ-Юрист. 2013.

№41. С. 15.

461

Мы полагаем, что данные законодательные положения не только сомнительны с точки зрения ст. 12 Конституции России, но и вызывают опасения, что при конституционном закреплении прав и свобод человека и гражданина в качестве высшей ценности, в данном случае государство бесконтрольно передает обеспечение ряда социальных, культурных и экономических прав и свобод управляющей компании4.

Рассмотрев конституционные основы создания и функционирования специальных территорий инновационного развития, мы не можем не задаться вопросом – чем же являются данные территории: особой территориальной единицей или специальным правовым режимом на территории одного или нескольких муниципальных образований?

Полагаем, что в данном случае корректно говорить именно о специальном правовом режиме. Данный вывод мы можем подтвердить изучением соответствующей нормативно-правовой базы. Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации» недвусмысленно указывает на то, что наукоградом является муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом (ст. 1 Закона о наукограде), границы которого устанавливаются и изменяются в порядке, определенном законом соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 9).

В отношении особой экономической зоны отметим, что федеральный законодатель в п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» упоминает о том, что особая экономическая зона может располагаться на территории одного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований в пределах тер-

4 См. более подробно об этом: Комарова В.В. Особый правовой статус территорий в России (на примере инновационного центра «Сколково») // Российская юстиция. 2011. № 6, Гриценко Е.В. Конституционные основы и правовые формы привлечения частных субъектов к решению муниципальных задач в России в сравнительной перспективе // Закон. 2013. №2. C. 113–128.

462

ритории одного субъекта Российской Федерации или территорий нескольких субъектов Российской Федерации. Не допускается создание особой экономической зоны на территории муниципального образования, на которой создана зона территориального развития.

Особенности территориальной организации зон территориального развития также предусматриваются федеральным законодателем. Создание зоны территориального развития допускается на территории одного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований, если такие муниципальные образования являются муниципальными районами или городскими округами. Муниципальные образования, на территориях которых допускается создание зоны территориального развития, могут не иметь общие границы, но должны находиться на территории одного субъекта Российской Федерации. Границы зоны территориального развития определяются по границам муниципальных образований, на территориях которых располагается зона территориального развития. При этом создание зоны территориального развития на территориях нескольких субъектов Российской Федерации не допускается (п. 1-2 ст. 5 Закона о ЗТР).

Исходя из вышеизложенного, можно предположить, что речь идет не о создании новой территории, чей статус выходил бы за пределы общей модели федеративного устройства России, закрепленной в ст. 5 и ст. 65–66 Конституции, или модели местного самоуправления, а об установлении особого режима в границах уже существующих публичных образований в целях государственной поддержки инновационного развития Российской Федерации.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (прин. Всенарод. голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Федерал. конституц. законами «О поправках к Конституции Российской Федерации» от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ) //

СЗ РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445.

463

2.О Правительстве Российской Федерации: Федерал. конституц. закон от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. Федерал. консти-

туц. законов от 07.05.2013 № 2-ФКЗ, от 07.05.2013 № 3-ФКЗ) // СЗ РФ. – 1997. – № 51. – Ст. 5712

3.О статусе наукограда Российской Федерации: Федеральный закон от 07.04.1999 г. № 70-ФЗ (в ред. Федерального закона от 27.12.2009 г. № 360-ФЗ) // СЗ РФ. – 1999. – № 15. – Ст. 1750.

4.Об особых экономических зонах в Российской Федерации: Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ (в ред. Федерального закона от 04.03.2013 г. № 21-ФЗ) // СЗ РФ. – 2005. –

№30 (ч. II). – Ст. 3127.

5.Об инновационном центре «Сколково»: Федеральный закон от 28.09.2010 г. № 244-ФЗ (в ред. Федерального закона от

10.07.2012 № 100-ФЗ) // СЗ РФ. – 2010. – № 40. – Ст. 4970.

6.О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации: Федеральный закон от 03.12.2011 г.

№392-ФЗ // СЗ РФ. – 2011. – № 49 (ч. 5). – Ст. 7070.

7.О создании на территориях Верхнеуслонского и Лаишевского муниципальных районов Республики Татарстан особой экономической зоны технико-внедренческого типа: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2012 г.

№1131 // СЗ РФ. – 2012. – № 45. – Ст. 6267.

8.Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 г.

№2227-р // СЗ РФ. – 2012. – № 1. – Ст. 216.

9.О государственной программе «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий»: Распоряжение Правительства РФ от 10.03.2006 г. № 328-р (в ред. Распоряжения Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 г.) // СЗ РФ. – 2006. – № 11. – Ст. 1226.

10.Определение Конституционного суда РФ от 16 июля 2009 г. № 1010-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Алкен" на нарушение конституционных прав и свобод ч. 37 и 38 ст. 37 и ч.

464

2 ст. 40 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации"» // Официальный сайт Конституцион-

ного суда Российской Федерации. – URL: http://www.ksrf.ru/ru/ Pages/default.aspx).

11.Гриценко Е.В. Конституционные основы и правовые формы привлечения частных субъектов к решению муниципальных задач в России в сравнительной перспективе // Закон. – 2013. – № 2. – C. 113–128.

12.Комарова В.В. Особый правовой статус территорий в

России (на примере инновационного центра «Сколково») // Рос-

сийская юстиция. – 2011. – № 6. – С. 44–47.

13.Лейба А. Сколково: правовое положение проекта // ЭЖ-

Юрист. – 2013. – № 41. – С. 15.

14.Конституционное право России : учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. – 3-е изд., пересмотр. и доп. –

М.: Норма, 2008. – 544 с.

15.Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. – М.: Эксмо, 2009. (Ин- формационно-правовая система «Гарант»).

465

4.8. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ВО ФРАНЦИИ

А.В. Антонов

Приход к власти во Франции в 2007 году Н. Саркози и прошедшие парламентские выборы, принесшие победу пропрезидентскому большинству, дали возможность для совершенствования французской политической системы, в том числе и для реформы региональных и местных органов власти.

Как указывает Т.С. Масловская [1, с. 143–153], «приспособить институты V Республики к «новым требованиям современных демократий» было одним из обязательств Н. Саркози в ходе предвыборной президентской кампании». В выступлении, озаглавленном «Безупречная демократия», президент Франции высказался о необходимости «нового демократического движения вперед», которое он связал, прежде всего, с «демократизацией публичных властей».

Изменения, внесенные в Конституцию 1958 года [2] в ходе проведения конституционной реформы 2008 года, дали толчок для развития существовавших и создания новых демократических институтов. Продолжением этого процесса можно назвать реформирование региональных и местных органов власти.

Продолжением этого процесса явилось реформирование региональных и местных органов власти. Как указал Президент республики Н. Саркози в письме к Премьер-министру от 22 октября 2008 года: «Настало время … принятия решения по реформе местной администрации. Все согласны, что ситуация в настоящее время является неудовлетворительной: увеличение ступеней для принятия решений, смешение компетенции, отсутствие четкости в распределении средств, единообразие применяемых правил ко всем, вне зависимости от их ситуации.…Все приводит к усложнению ситуации… и отдалению граждан» [3].

466

В результате на основании декрета [4] президента был создан Комитет по реформе местного самоуправления (Comite pour la reforme des collectivites locales), который подготовил специ-

альный доклад [5]. После чего в парламент был внесен ряд законопроектов, предлагающих меры по реформированию системы регионального и местного самоуправления.

1. Общие понятия о территориальном устройстве, организации и структуре органов региональной власти и местного самоуправления во Франции

Прежде чем перейти к вопросу о реформе, хотелось бы напомнить о нескольких принципиальных характеристиках, отличающих политико-административное деление и организацию органов местного самоуправления во Франции.

ВКонституции Франции ст. 72 [2] закрепляет организацию местного самоуправления и указывает, что территориальными коллективами являются коммуны, департаменты, регионы, территориальные образования с особым статусом и заморские территориальные образования. Таким образом, имеется три вида местных коллективов: коммуна, департамент, регион.

Внастоящее время во Франции классической является система, состоящая из трех уровней. Коммуна – первый уровень, входит территориально в департамент, а несколько департаментов образуют регион. В качестве исключения несколько департаментов имеют одновременно статус региона.

Внастоящее время насчитывается 26 регионов, из которых 22 в метрополии и 4 заморских (Гваделупа, Гвиана, Мартиника

иРеюньон), 99 департаментов (95 из них в метрополии и 4 заморских, которые являются одновременно и вышеупомянутыми

регионами), 4 заморские территории – Новая Каледония [2,

сель (ст. L2511-1 Кодекса о территориальных коллективах) [6]. В их составе находятся самоуправляющиеся округа – 20-й, 16-й

и9-й соответственно. Специальным статусом обладает остров Корсика [6, L4421-1]. В законе установлено, что она имеет статус региона но обладает радом особенностей. В отличие от иных регионов, на Корсике имеется Исполнительный совет Корсики – своего рода правительство, которое возглавляет председатель регионального совета. В качестве представительного органа выступает ассамблея Корсики, а также имеется совещательный орган – Культурно экономический совет Корсики.

Кроме того, в ст. 72 Конституции Франции [2] установлено, что территориальные коллективы республики свободно управляются выборными советами. Таким образом, подчеркивается самостоятельность системы органов и территориальных коллективов. Принцип свободного управления территориальными коллективами и принцип выборности представительных органов остаются основой организации местной власти в стране.

Как отмечает Э.В. Дюран [7, с. 34–35], Е.В. Болотина [8, с. 5]

идругие авторы, система организации власти в территориальных единицах во Франции складывается по континентальной модели, которая характеризуется сочетанием в органах на местах функций местного самоуправленияи функцийгосударственной власти.

Органами муниципального управления в коммунах являются муниципальные советы, избираемые населением, а также мэр и его заместители, которые в совокупности образуют муниципалитет. При этом мэр сочетает функции главы муниципального образования, органаисполнительной властиигосударственного чиновника.

Мэр избирается из состава совета. Действуя в качестве государственного чиновника, мэр публикует и исполняет законы и акты вышестоящих властей, участвует в организации выборов и выполняет другие функции, например, обладает полицейской властью (ст. L2211-1 – L2211-5 Кодекса о территориальных коллективах) [6]. Часть функций он осуществляет под руководством прокурора (регистрирует браки, факты рождения и смерти.); другие же – обеспечение процесса проведения выборов,

468

выдача от имени государства различных лицензий (на охоту, на торговлю напитками), участие в организации переписи населения и тому подобное он осуществляет под руководством представителя государства в департаменте – префекта.

Действуя как орган исполнительной власти коммуны (ст. L 2122-21 Кодекса о территориальных коллективах), мэр исполняет решения ее совета, является распорядителем кредитов и руководителем коммунальных служб. Кроме того, он подготавливает и ведет заседания муниципального совета; руководит общественными работами, дает разрешение на использование общественного имущества при соблюдении условий, установленных муниципальным советом и осуществляет другие полномочия, в том числе делегированные ему муниципальным советом. В соответствии со ст. L 2122-22 Кодекса о территориальных коллективах совет может передать мэру следующие полномочия: устанавливать и изменять назначение собственности коммуны; устанавливать размеры некоторых сборов, поступающих в коммунальный бюджет; получать займы для финансирования капиталовложений, предусмотренных бюджетом.

На уровне департаментов представительным органом является Генеральный совет (ст. L 3121-1 Кодекса). В соответствии с Законом от 2 марта 1982 года исполнительная власть в департаменте, ранее принадлежавшая префекту – представителю центрального правительства в департаменте, была передана председателю Генерального совета. Вопросам организации власти на уровне департамента посвящена третья часть Кодекса о территориальных коллективах.

Исполнительная власть в департаментах осуществляется постоянной комиссией Генерального совета, состоящей из председателя Генерального совета и его заместителей. Постоянная комиссия совета включают от 4 до 15 заместителей председателя Генерального совета (с учетом требования, что их число не должно превышать 30 % от общего числа совета) [6, ст. L3122-4] и, если это требуется, одного или нескольких других членов совета. Председатель и его заместители составляют бюро.

469

Председатель совета осуществляет подготовку и исполняет решения совета, он является распорядителем кредитов и главой публичных департаментских служб, иногда исполняет функции полиции при сохранении полномочий мэров в этой области. Председателю помогает часть служб, находящихся в распоряжении префекта. Кроме того, председатель совета в соответствии со ст. L3141-1 Кодекса имеет право использовать подразделения государственных органов, находящиеся на территории департамента. Часть своих полномочий председатель делегирует своим заместителям. [7, с. 54–58; 8, с. 13–16]. Таким образом, председатель совета выполняет одновременно две базовые функции – он руководитель совета (представительного органа) и единоличный орган управления общей компетенции, осуществляющий ее через постоянную комиссию.

Врегионах действуют региональные советы, которые избирают председателя, Председатель совета возглавляет исполнительный орган; ему помогают вице-председатели и другие члены бюро совета. Председатель является главой региональных служб, он подготавливает и исполняет решения совета; является распорядителем кредитов, управляет имуществом региона.

Париж – столица, город со сложной системой организации местного самоуправления. Согласно своему статусу Париж одновременно представляет собой и коммуну, и департамент, а муниципальный совет Парижа выступает в качестве органа то одного, то другого территориального коллектива в зависимости от характера решаемых вопросов [7, с. 7]. Исполнительная власть в Париже принадлежит мэру.

2.Направления реформы

Внастоящее время реформа предусматривает три направления и ее лозунг: «Упростить, демократизировать и адаптировать».

Необходимость реформы обосновывается следующими доводами:

– сохранить опыт децентрализации;

470