Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

По свидетельству экспертов, в Правительстве РФ и Администрации Президента РФ в настоящее время продолжается работа над проектом создания в России порядка 20 агломераций с населением не менее 3 млн человек [2].

Идея метрополизации и агломерирования нашла отражение и в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года, разработанной Министерством экономического развития РФ. Раскрывая стратегию региональногоразвития, авторы Концепцииотмечают:

«…Важнейшее значение будет иметь «инфраструктурный эффект» формирования городских агломераций, связанный с реализацией проектов строительства новых энергомощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, образовательной и инновационной инфраструктуры. На востоке страны такой сценарий даст выборочный толчок развитию городов с самым значительным объемомнакопленного инновационного потенциала»10.

Вместе с тем, несмотря на наличие отдельных экономических и пространственных проектов, касающихся развития крупных городов в России, а также попыток их реализации на практике, следует констатировать отсутствие системного подхода к решению данного вопроса, недостаточную проработанность моделей управления как агломерацией в целом, так и городомметрополией, выступающим в качестве центра агломерации, существенное отставание, а порой и полное игнорирование юридической стороны намечаемых проектов.

Следует также учитывать, что процессы метрополизации в России не являются уникальными, хотя и осуществляются с учетом российской специфики. Нельзя игнорировать опыт, накопленный в этом направлении другими государствами. В этом смысле для разработки российских вариантов организации управления в городах-мегаполисах несомненный интерес представляют анализ уже реализованных в других государствах моделей управления в крупном городе (городской агломерации,

10 www.economy.gov ru. Проект Концепции от 15 окт. 2008 г. С. 181–194.

391

столице, городе – субъекте федерации), оценка положительных сторон и недостатков соответствующих моделей, их оценка с точки зрения и с учетом российских особенностей.

Для ответа на вопрос о возможностях реализации той или иной модели организации публичной власти в городе-мегапо- лисе в российских условиях необходим комплексный анализ существующих экономических, политических и государствен- но-правовых предпосылок, причем как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, применительно к каждой из выделенных моделей.

I.Варианты организации управления

вгороде-мегаполисе за рубежом

Вроссийской экономической и управленческой литературе предлагаются различные классификации моделей городского управления в городских агломерациях или городах-мегаполисах. Актуальное обобщение имеющихся позиций по данному вопросу представлено в монографии сотрудников Института экономики переходного периода В. Глазычева и И. Стародубровской «Челя-

бинская агломерация: потенциал развития» (Челябинск, 2008. С. 34–40, 46–58). Опираясь на предложенную названными авторами типологию, можно выделить следующие модели управления городских агломераций:

единицы, что позволяет компенсировать дефицит демократического участия населения в решении вопросов собственной жизнедеятельности и приближенности власти к населению).

В качестве примеров формирования муниципального обра- зования-агломерации таким путем в литературе приводятся:

Лос-Анжелес (1909–1914 гг.), Торонто (1996–1998 гг.), Винни-

пег (1972 г.), Эдмонтон (1947–1980 гг. – 19 раз), Шанхайская городская агломерация, Луисвилл (Кентукки, США).

2.«Фрагментированная» или договорная агломерация (согла-

сование стратегий, сотрудничество в реализации инфраструктурных проектов и оказании услуг отдельными самостоятельными муниципальными образованиями на территории агломерации) также представляет собой одноуровневый вариант организации, однако децентрализованный. Договорные отношения позволяют в рамках данной модели использовать самый широкий спектр форм сотрудничества. Однако подобная форма не создает единой правосубъектности агломерации и не позволяет ей самостоятельно выступать в отношениях с внешними субъектами. В качестве примеров подобной модели управления мегаполисом называются НьюЙорк, Большой Чикаго, Буэнос-Айрес.

3.Двухуровневая модель управления: придание агломера-

ции статуса муниципального образования «второго уровня» при сохранении ранее существовавших муниципалитетов. В этом случае должно быть произведено разграничение полномочий между двумя уровнями муниципальных образований: часть муниципальных услуг продолжают оказывать муниципальных образования «низового» уровня, а часть функций передается вновь образуемому агломеративному образованию. В зависимости от способа разграничения полномочий различают агломерации, основанные на директивном или договорном разграничении полномочий.

Не исключаются различные модификации данной модели: как, например, передача функций управления городом, составляющим ядро агломерации, органам агломерации без образования центром агломерации (метрополией) собственного ис-

393

полнительно-распорядительного органа (модель: «два совета – одна администрация» используется, например, в Страсбурге). Вместе с тем следует учитывать, что выработанные во Франции формы организации управления в крупных городах – мегаполисах в настоящее время находятся в состоянии реформы. Важными тенденциями планируемых изменений являются «метрополизация» страны и устранение излишних уровней управления (см. об этом подробнее § 4.8 работы).

В рамках двухуровневой модели возможны и иные варианты организации управления. Так, существуют агломерации, в которых исполнительно-распорядительные функции управления агломерацией возлагаются не на органы агломерации, а на органы ее центрального города («ядра»). Этот вариант является в определенном смысле противоположным страсбургскому примеру, когда, как было отмечено выше, исполнительно-распорядительные функции центрального города – ядра делегируются органам агломерации и создается одна администрация.

4. Модель «совместной администрации»: в данном случае органы агломерации функционируют как совместная администрация города-ядра и группирующихся вокруг него поселений. В этом случае органы управления агломерацией формируются путем делегирования представителей из муниципалитетов низового звена, а финансовая основа мегаполиса (агломерации) образуется за счет отчислений из «нижестоящих» местных бюджетов.

Данный вариант в литературе также зачастую рассматривается как разновидность двухуровневой модели.

Как указывается в Правовом докладе Института современного развития «Правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, направления совершенствования» по результатам Исследовательского проекта «Местное самоуправление в России: состояние и пути развития», двухуровневая модель управления агломерацией поддерживается широким кругом специалистов, поскольку позволяет обеспечить и эффективное предоставление муниципальных услуг, и развитие демо-

394

кратии на местном уровне [3]. В качестве примеров муниципалитетов, использующих такую модель, приводятся Большой Стокгольм и Большой Монреаль.

5. «Региональная агломерация»: агломерация, управление которой осуществляется региональными властями. В данном случае агломерация также не имеет собственной правосубъектности, функции агломерации (общеагломерационные функции) выполняются региональными органами. Данный вариант может быть реализован в том случае, когда агломерация имеет доминирующее положение в регионе (например, занимает значительную часть его территории, охватывает основную часть населения региона). Данный вариант реализован, в частности,

всистеме управления агломерацией Большого Мельбурна.

6.Государственно-муниципальная система управления аг-

ломерацией применяется в городах – субъектах федерации, на территории которых действуют муниципальные образования либо которые сами одновременно являются и государственными, и муниципальными образованиями. Примерами данной модели являются города – федеральные земли Германии (Берлин, Гамбург, Бремен) и с определенными оговорками города федерального значения Российской Федерации (Москва и СанктПетербург).

При конструировании любой типологии и осуществлении «моделирования» систем управления в городах-мегаполисах необходимо однако учитывать, что выделяемые модели управления носят в определенной степени условный и упрощенный

Пример организации управления Большого Лондона

Двухуровневая модель управления с отдельными элементами фрагментированной структуры управления реализуется в настоящее время в Большом Лондоне.

Большой Лондон представляет собой, с одной стороны, адми- нистративно-территориально структурированное образование – объединение 32 муниципальных округов (London boroughs), 12 из которых относятся к внутреннему Лондону (inner London), а 20 – к внешнему (other London), вокруг города-графства Лондон-сити

(City of London) – регион Большого Лондона (Greater London Region) со своей системой управления. С другой стороны, под Большим Лондоном понимается городская агломерация (Greater London Urban Area), не отличающаяся четкой организационной обособленностью и имеющая относительно подвижные границы. По различным данным в городскую агломерацию Большого Лондона включаются от 50 до 67 муниципальных единиц, помимо региона Большого Лондона, примыкающие к нему и функционально с ним связанные некоторые муниципальные образования регионов Восточная Англия и Юго-Восточная Англия11. Городская агломерация Большого Лондона не имеет четко структурированной системы управления и представляет собой фрагментированный или договорной тип агломерации.

Регион Большого Лондона, напротив, имеет не только установленные границы и состав территории, но и собственную систему органов управления, закрепленную в Законе об организации местных властей Лондона 1999 года с поправками 2007

года (Greater London Authority Act). Администрация Большого Лондона возглавляется непосредственно избираемым Мэром (Mayor of London) и включает в себя Ассамблею Лондона (Assembly of London), состоящую из 25 членов. В муниципальных округах Лондона избираются собственные советы (London boroughs councils), а Лондон-сити управляется корпорацией Лондон-сити (City of London Corporation), органом муниципаль-

11 URL: http://en.wikipedia.org

396

ного управления, действующим под руководством лорд-мэра. Закон об организации местных властей Лондона разграничивает компетенцию между администрацией Большого Лондона и муниципальными округами.

Пример организации управления Большого Мельбурна

Организация управления в Австралии, как одной из стран Содружества, традиционно складывалась под влиянием метрополии. Вместе с тем, сопоставляя используемые в Великобритании модели управления городом-мегаполисом среализуемыми в Австралии, нельзя не обратить внимания на целый ряд особенностей, обусловленных спецификой социальной и экономической географии, особыми пространственными условиями, федеративной формой государственногоустройстваи рядом других факторов.

Несмотря на то, что в Австралийском союзе действует пи-

саная Конституция (Commonwealth of Australia Constitution Act),

она не содержит гарантии местного самоуправления или какихлибо принципиальных начал организации муниципального устройства. С учетом особенностей построения австралийской федерации основная роль в решении вопросов жизнедеятельности населения сосредоточена в руках властей семи штатов, которые согласно Конституции делегируют на федеральный уровень определенный круг вопросов общегосударственного значения, сформулированный исчерпывающим образом. Именно в компетенции штатов находятся учреждение, регулирование и надзор за органами местного управления. Соответственно вопросы организации местного управления получают специальное закрепление в конституциях штатов.

Единицы местного самоуправления (Local Government Area) в Австралии имеют различные наименования. Однако общей чертой их статуса является тот факт, что их органы не обладают собственной оригинальной компетенцией, а решают только те вопросы, которые переданы им конституцией или законодательством штата (здесь также действует принцип исчерпывающего позитивного регулирования компетенции муници-

397

палитетов «ultra vires», являющийся отличительным признаком англосаксонской муниципальной системы). С учетом проведенных в последнее время в штатах территориальных реформ, по данным на конец 2009 года Австралийского бюро статистики, в Австралии насчитывается 567 единиц местного управления и 14 невключенных территорий, находящихся под непосредственным управлением властей штата или федерации.

Мельбурн является одним из мегаполисов Австралии, столицей штата Виктория. По оценке Австралийского бюро статистики, в конце 2009 года население штата Виктория составило 5 496,4 тысячи человек, из них примерно 4 млн человек проживают в так называемом Большом Мельбурне (Melbourne metropolitan area), который представляет собой объединение 31 муниципального округа, включая собственно Мельбурн-сити (City of Melbourne)12, 26 других городских муниципальных округов и 4 пригородных13. При этом штат в целом после проведенных реформ территориального устройства, связанных с укрупнением муниципалитетов, включает79 муниципальных единиц.

В соответствии с Законом штата Виктория о местном управлении (Local Government Act 1989)14 муниципалитеты ответственны за решение следующих вопросов: забота о детях, культурные учреждения, садово-парковое хозяйство, регистрация домашних животных, борьба с вредителями, санэпидемнадзор, уборка мусора, переработка отходов, проведение оздоровительных мероприятий и социальная работа, городское планирование и строительный надзор, охрана муниципальных памятников, муниципальный транспорт, содержание зданий, где расположены муниципальные власти. В рамках своей компетенции вправе принимать муниципальные акты.

12К вопросу о системе управления Мельбурн-сити см.: City of Melbourne Act 2001.

13Australian Bureau of Statistics. Victoria http://www.abs.gov.au/ausstats/ abs@ nsf/Products/3218.0~2008-09~Main+Features~Victoria?OpenDocument#PA- RALINK0

14URL: http://www.austlii.edu.au/au/legis/vic/consol_act/lga1989182/

398

В то же время муниципальные образования и их органы управления характеризуются австралийскими исследователями как относительно слабые и менее правомочные, чем в других западных демократических государствах15. Примечательно, что на долю местных органов управления в целом приходится менее 5 % государственных расходов. Значительная часть местных вопросов, в том числе решение задач общегородского управления Большим Мельбурном, находится в ведении органов управления штата Виктория, в первую очередь Департамента планирования и общественного развития (Department of Planning and Community Development), в

котором соответственно организованы и действуют Отдел общественного развития иОтделместного управления16.

Большой Мельбурн нельзя считать организационно оформленным единым административно-территориальным образованием, у агломерации Большой Мельбурн отсутствует правосубъектность, не созданы собственные органы управления. Большой Мельбурн существует лишь как объект управления и планирования со стороны властей штата17. Таким образом, мегаполис Большой Мельбурн представляет собой пример «региональной агломерации», управление которой осуществляется главным образом региональными властями, притом что регион включает, помимо агломерации, и другие территории.

Пример организации управления в городах-государствах

Особый интерес в направлении поиска путей повышения эффективности системы управления в городах федерального значения в России представляет опыт Германии по организации городского управления в городах, наделенных статусом субъектов Федерации и выступающих в качестве муниципальных об-

15Dunstan, David, Municipal government (http://www.emelbourne.net.au/ biogs/EM01028b htm)

16http://www.dpcd.vic.gov.au

17Так, Стратегия развития Мельбурна до 2030 г., план территориального развития агломерации приняты и реализуются Департаментом планирования и общественного развития штата (http://www.dpcd.vic.gov.au/planning). О плани-

ровании развивающихся территорий (growth area) см. также: Planning and Environment Act 1987 (amendments as at 24.09.2010) (http://www.austii.edu.au/au/ legis/vic/consol_act/paea1987254).

399

разований. Речь идет в первую очередь о Берлине, Гамбурге и Бремене. С точки зрения представленной выше классификации система управления в названных мегаполисах может быть отнесена к государственно-муниципальной модели. Причем примеры Гамбурга и Берлина демонстрируют также наличие в их городском управлении отдельных признаков унитарной (централизованной) модели.

Пример Берлина является для России особенно показательным, поскольку данный город сочетает в себе целый ряд «статусов», каждый из которых имеет собственные признаки и задачи, зачастую разнонаправленные и предполагающие необходимость их согласования и взаимоувязки. Так, Берлин является одновременно и общиной, и объединением общин, и федеральной землей18, и столицей19, и метрополией, центром агломерации, далеко выходящей за пределы городской черты, что предполагает совершенно особый уровень взаимоотношений с соседней землей Бранденбургом. Таким образом, в процессе организации системы городского управления в Берлине возникает потребность поиска баланса между различными интересами: между необходимостью расширения демократического участия населения в решении вопросов собственной жизнедеятельности, приближения власти к гражданам, с одной стороны, и объективным процессом метрополизации, необходимостью обеспечения единой политики территориального развития, слаженного решения все более усложняющихся задач в масштабах расширяющихся границ города-мегаполиса – с другой.

Организацию управления в Берлине пронизывает идея неразрывной связи государственного управления и местного самоуправления. Здесь государственная и общинная деятельность не

18Ст.3 абз. 2 Конституции Берлина от 23 ноября 1995 г. с изм. от 6 июля

2006 г. (GVBl. 1995, S. 779; 1998, S. 82; 2005, S.494; 2006, S.262, 446, 710), от 17 дек. 2009 г. (GVBl. 2009, S.872), от 17 марта 2010 г. (GVBl. 2010, S.134).

19Статус столицы ФРГ за Берлином был впервые закреплен на конституционном уровне в ст.22 абз.1 Основного закона в ходе федеративной рефор-

мы 2006 г. (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I 2006, S.2034).

400