Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

Конституции нашего государства таких принципов конституционного строя, как народовластие (ст. 3), государственный суверенитет (ст. 4), равноправие и самоопределение народов в качестве одного из принципов российского федерализма (п. 3 ст. 5).

В полиэтническом государстве нужен особый единообразный порядок учреждения национальных муниципальных образований. В качестве способа волеизъявления населения он должен предусматривать референдум с участием избирателей не только потенциальной титульной, но и всех национальностей, проживающих в границах будущей территориальной единицы. Это вызвано необходимостью соблюдения конституционных принципа равноправия и самоопределения народов и принципа равенства прав и свобод человека и гражданина. Пункт 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации запрещает «любые ограничения прав граждан по признакам национальной принадлежности».

Требования к порядку организации национальных муниципальных образований уместно было бы поместить в федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления, ибо действующее законодательство не содержит каких-либо непосредственных упоминаний об этом.

Статья 131 Конституции Российской Федерации говорит лишь о том, что местное самоуправление осуществляется с «учетом исторических и иных местных традиций», а «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». Как видим, положения предельно общие, но для Конституции вполне достаточные. При отсутствии специального упоминания о национальном (национально-языковом) факторе его наличие здесь не исключается, так как содержание используемых в статье понятий достаточно широко и многозначно.

Относительно данного фактора в ряду исторических и иных местных традиций следует говорить о национальных (этнических) традициях и обычаях. В самом общем плане их можно было бы определить как правила поведения, исторически сложившиеся внутри этнической общности в результате фактического

331

применения без фиксации в официальных писаных документах в качестве наиболее оптимального варианта общественных отношений, обусловленного этническими представлениями о должном, возможном и допустимом при соответствующем уровне экономического, социального и культурного развития.

Однако ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не уточняет, входят ли в состав исторических и иных местных традиций национальные традиции.

Это плохо, поскольку соответствующий Конституции федеральный закон должен развивать и детализировать конституционные формулировки, а не просто копировать их.

Не исключено, что законодатель хотел подчеркнуть свою принципиальную незаинтересованность впредь использовать подобный критерий при формировании муниципальных территорий, что, собственно, и вытекает из буквального толкования ст. 11. Очень возможно, он исходил из того, что вопросы административного деления входят в предмет регулирования административного права, относящегося, согласно п. «к» ст. 72 Конституции России, к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В силу ст. 76 Конституции разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в данной сфере осуществляется на основании федерального закона. Однако пп. «л» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции ФЗ от 29 декабря 2004 года № 199 ФЗ относит к сфере законотворчества субъектов Российской Федерации только само установление админи- стративно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения. Определение имеющих принципиальный характер единообразных требований к установлению и изменению такого устройства находится за пределами содержания права субъектов на издание собственных за-

332

конов. Поэтому конкретизация и расширительная интерпретация в этих законах положений ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 6 октября 2003года № 131-ФЗ без изменения федерального законодательства невозможна. Так что, хотим мы этого или нет, но вывод об отсутствии в нашем законодательстве конституционно-правовых основ для появления новых национальных муниципальных образований в исторической перспективе напрашивается сам собой.

Однако в Российской Федерации муниципальные образования по месту компактного проживания отдельных национальных групп не только создавались в прошлом, но существуют

ив настоящее время. Эта практика нуждается в нормативноправовом подтверждении на федеральном уровне, что еще больше укрепит авторитет национальной политики государства, его внутреннюю безопасность в сфере национальных отношений. Отсутствие этноязыкового критерия среди юридических требований к муниципальному территориальному строительству способно породить у некоторых категорий населения предположение о противозаконности существования национальных территориальных единиц на местном уровне [4, c. 31–32]. Как следствие, в подобной ситуации нельзя исключать выдвижения инициатив об их повсеместном упразднении, которые сами по себе, не говоря уже о стремлении их реализовать, чреваты осложнением межнациональных отношений и угрозой дестабилизации политической обстановки в стране.

Вне национальных муниципальных образований интересы этнических общностей учитываются и реализуются через конституционные институты прямой и опосредованной демократии. Среди прямых форм это прежде всего референдум и свободные выборы, дополняемые на местном уровне сходами и собраниями граждан по месту жительства, голосованием по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, голосованием по вопросам изменения границ муниципального образования

ипреобразования муниципального образования.

333

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ относит к формам прямого народовластия конференции граждан (собрания делегатов). Однако решения на таких форумах принимаются не всем дееспособным населением путем непосредственного голосования, а делегатами, избранными по установленным нормам представительства. Поэтому конференцию граждан логичнее относить скорее к представительным, нежели к прямым формам местного самоуправления.

Как и другие формы непосредственного народовластия, референдум и выборы проводятся на общедемократической основе, базируются на конституционных принципах равноправия граждан и равного избирательного права, без разделения людей по этническим признакам. Использование народного голосования для непосредственного решения застарелых потенциально конфликтных проблем возможно только в обществе, обладающем достаточно высоким уровнем политической и правовой культуры и определенными демократическими традициями.

Однако референдум отнюдь не является универсальным средством решения всех вопросов муниципального уровня. Прежде всего это касается нормотворческой деятельности, ибо принятие закона или подзаконного акта путем прямого голосования совершенно не гарантирует того, что избирательный корпус изучит и поймет содержание обозначенного в бюллетене документа. В отечественной практике участники референдума в большинстве случаев знают лишь его название, и не более того.

Кроме того, процедура референдума, требуя голосовать только «за» или «против» проекта, исключает возможность исправить в нем допущенные разработчиками ошибки и неточности. В ходе референдума на первый план выступают не высокопрофессиональные, а массовые политико-правовые сознание и культура, которые играют определяющую роль при формировании коллективного волеизъявления дееспособного населения. По качеству они значительно ниже профессиональных, а иногда имеют и откровенно негативную направленность, в силу чего их обладатели, как

334

правило, не способны сформировать у себя объективное представление о содержании и юридической технике проекта. Это облегчает манипулирование сознанием избирателей со стороны власти, привлекающей для таких целей и административный ресурс, и официальные средства массовой информации. Однако, поскольку в структуре избирательного корпуса лица с подобным потенциалом составляют подавляющее большинство, во многих случаях именно их голосаоказываютсярешающими.

С учетом сказанного, использование референдума в нормотворчестве, и прежде всего для принятия актов конституционного характера, представляется крайне нецелесообразным и допустимо лишь в исключительных случаях, когда в силу высокой степени остроты внутриполитической ситуации иной способ принятия невозможен.

В отношении учёта интересов этнических общностей в выборных органах государственной власти и местного самоуправления высказываются самые разные точки зрения. Например, предлагалось организовать в структуре коллегиальных представительных органов этих уровней вторые палаты с одинаковым либо пропорциональным численности населения представительством в них от проживающих на соответствующих территориях этнических общностей1. Также выдвигались инициативы создания заранее установленных квот в однопалатных органах местного самоуправления пропорционально доле лиц каждой национальности в составе населения муниципального образования.

Создание специальных палат представителей от этнических общностей крайне затруднительно прежде всего потому, что не ясны процедура и, самое главное, субъекты выдвижения кандидатов. Федеральный закон о политических партиях не предусматривает создания национальных политических партий, а не-

1 Предложение группы депутатов Законодательного Суглана Эвенкийского автономного округа по обеспечению прав коренных малочисленных народов Севера, живущих в ЭАО (16 июля 1993 года); Рекомендации доцента кафедры философии ОмГУ Н.Ф. Третьякова по укреплению демократических начал на территории Омской области. (Копии данных документов имеются в нашем личном архиве.)

335

политическим общественным объединениям право выдвигать кандидатов на выборные должности действующим законодательством не предоставлено. Остается самовыдвижение, но его существующий порядок не позволяет проследить, представляет ли кандидат интересы конкретной этнической общности. Для этой цели в подписных листах потребуется указывать национальную принадлежность не только самого кандидата, но и выдвигающих его избирателей, чтобы иметь возможность доказать легитимность «этнически обусловленных» выборных полномочий этого человека. Наконец, в данной ситуации было бы логичным распространить этнический принцип и на порядок голосования, наделив правом голосовать за «этнического» кандидата исключительно избирателей выдвинувшей его национальности.

Однако подобные новации в избирательном законодательстве недопустимы, поскольку принуждают избирателей и кандидатов указывать свою национальную принадлежность, что категорически запрещено п. 1 ст. 26 Конституции Российской Федерации. Они нарушают признанные мировым сообществом и отечественным законодателем принципы всеобщего и равного избирательного права, так как изменяют возможности участия в выборах в зависимости от национальности. Тем самым нарушается и ст. 19 Конституции Российской Федерации, запрещающая любое ограничение прав гражданина по этому признаку.

Сложно определить и оптимальную норму этнического представительства. Если исходить из прямой пропорциональности численности каждой этнической единицы, чтобы самую меньшую из них представлял хотя бы один человек, то представительство от наибольших по численности этносов способно превысить долю от наименьших в десятки раз. Это не только существенно увеличит штаты и, следовательно, затратность коллегиального представительного органа, но и сделает его менее оперативным, удлинив процедуру принятия решений за счет ее прохождения еще в одной палате. Другой вариант – равное представительство от каждой этнической общности вне зависимости от ее численности на первый взгляд кажется более пред-

336

почтительным. Но и он неприемлем из-за невозможности организовать выдвижение кандидатов и голосование за них без упомянутых выше изменений закона о политических партиях и отказа от соблюдения общепризнанных мировым сообществом демократических принципов избирательного права, а также закрепленного во Всеобщей декларации прав человека и Конституции Российской Федерации принципа равноправия людей независимо от национальной принадлежности.

Национальные квоты далеко не бесспорны. Они противоречат свободному волеизъявлению избирателей, ограничивают закрепленный в ст. 2 Конституции Российской Федерации принцип свободы выборов. К тому же этническая принадлежность сама по себе не определяет профессиональную пригодность кандидата. Даже при создании избирательных округов в пределах расположенных на территории муниципального района поселений с однородным или почти однородным национальным составом нельзя гарантировать, что в орган местного самоуправления будут избраны кандидаты толькоиз национального большинства.

Следует иметь в виду неодинаковую степень политической активности представителей различных национальностей. Это тем более важно, поскольку в условиях избирательной системы Российской Федерации для избрания депутатом любого коллегиального органа необходимо предварительно осуществить выдвижение и регистрацию кандидатов и успешно провести предвыборную агитацию. Кроме того, как показывает практика, победу на выборах в условиях современной социальноэкономической ситуации с наибольшей вероятностью способен одержать кандидат, осуществляющий материальные и финансовые вложения в развитие «своего» округа. Причем чем благоприятнее его имущественное положение, тем ощутимее это преимущество проявляется.

В силу указанных обстоятельств одновременное выдвижение по различным округам кандидатов от каждой из проживающих в пределах территории местного самоуправления национальностей представляется весьма проблематичным. Как показывает анализ состава населения подавляющего большинства муниципальных

337

образований, количество национальных групп на их территории значительно, а то и многократно превышает число депутатских мест в коллегиальном представительном органе местного самоуправления. Поэтому, как и в случае организации второй палаты, на всех попросту не хватит мест, а увеличение численного состава органа неоправданно ни с экономической, ни с управленческой точек зрения. Даже при увеличении количества депутатов серьезные проблемы вызовет определение нормы представительства от каждой национальной группы, поскольку их численность может быть весьма различной: от нескольких человек до нескольких десяткови даже сотен тысяч.

В связи со сказанным, центр тяжести учета этнических интересов в многонациональных муниципальных образованиях следует перенести на соответствующие комитеты (или комиссии) местных дум, сугланов, хуралов, советов и иных подобных органов. Аналогичные структуры целесообразно создавать и в местных администрациях или мэриях. Они могут называться по-разному, но без их обязательного участия не должно приниматься ни одно решение, касающееся жизни и развития этнических общностей и межнациональных отношений. Формы участия различны: сбор и обобщение предложений, участие в обсуждении, представление подлежащих обязательному учету заключений на проекты решений, внесенные другими субъектами и прочие формы. Подразделения по учету этнических интересов в органах местного самоуправления должны согласовывать свою работу с соответствующими подразделениями законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, а те, в свою очередь, с аналогичными структурамина федеральном уровне.

К работе по учету национальных интересов в деятельности органов местного самоуправления необходимо привлекать общественные объединения и прежде всего национально-культур- ные автономии и органы общественной самодеятельности. Они обладают довольно значительными потенциальными возможностями, которые, к сожалению, совершенно не раскрыты на практике. Именно формы работы по месту жительства в тесной связи

338

с муниципальными органами, комитетами территориального общественного самоуправления способны стать наиболее эффективными. Это детские утренники, культурные праздники, вечера досуга, национальной кухни и иные подобные мероприятия, в ходе которых происходит знакомство с этнической культурой, бытом, укладом и потребностями людей разных национальностей. Как показывает практика, именно межличностный повседневно-бытовой уровень закладывает самые прочные основы межэтнической комплиментарности, способствует наибольшему раскрытию своеобразия и понимания интересов каждой национальной общности.

Что касается национально-культурных автономий, то Федеральный закон «О национально-культурной автономии» вступил в силу летом 1996 года, а «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», впервые в России закрепившие возможность создания подобных объединений, – еще в октябре 1992 года. Закон характеризует национально-культурную автономию как добровольную самоорганизацию граждан Российской Федерации в целях решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Она обладает широкими правами и гарантиями, и прежде всего правом на представление своих национальных интересов путем официального обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Однако содержание этого права следует расширить.

В частности, целесообразно конкретизировать ч.1 ст.6 «Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации» этого закона, дополнив содержание перечня субъектов такого права «съездами региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации».

Аналогичным образом можно было бы конкретизировать ч. 1 ст. 46 «Подготовка муниципальных правовых актов» действующей редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само-

339

управления в Российской Федерации». Содержание перечня субъектов права внесения проектов муниципальных правовых актов в органы местного самоуправления следует дополнить словами: «собраниями членов местных национально-культур- ных автономий» или «консультативными советами по делам на- ционально-культурных автономий при соответствующих органах местного самоуправления».

Отдельная проблема – реализация права национальнокультурных автономий на помощь от органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе финансовой. В настоящее время такое финансирование значительно сокращено, а то и совсем отсутствует. Это подталкивает националь- но-культурные автономии искать материальную поддержку «на стороне». Подобные обстоятельства таят существенную угрозу не только формированию и учету интересов этнических общностей, но и безопасности Российской Федерации и ее народа в целом. В силу рыночного принципа «кто платит, тот и заказывает музыку» национально-культурные организации вынуждены следовать в русле курса своих кредиторов, многие из которых при формальной законности на деле ориентированы на противостояние государству и гражданскому обществу, межнациональную рознь, раскол российского общества и ослабление федеративной государственности. Нередко «спонсорами» оказываются криминальные структуры.

Все сказанное свидетельствует о том, что своевременный

и адекватный учет национальных интересов для их воплощения

вдеятельности органов государственной власти и местного самоуправления является достаточно сложной задачей, решение которой требует комплексного подхода. Необходимо не только объединить усилия публично-властных структур и негосударственных компонентов политической системы, но и заложить экономическую основу этого процесса, обеспечив подъем экономики и повышение уровня благосостояния как общества в целом, так и отдельного человека независимо от его национальной принадлежности.

340