Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

рода, отражающая в своем единстве различные стороны проявления местного самоуправления как элемента российской государственности и одновременно – выражения муниципальной демократии. Это позволяет охарактеризовать местное самоуправление в системе муниципальной демократии, во-первых, в субъективно-личностном аспекте – как институт правового положения личности; во-вторых, в социальном плане – как средство самоорганизации общества, достижения определенной автономии общества во взаимоотношениях с государством, что позволяет в конечном счете определить местное самоуправление в качестве института гражданского общества; в-третьих, в пуб- лично-властном аспекте – как особая форма осуществления населением публичной власти по месту жительства.

Очевидно, что с точки зрения базовых ценностей муниципальной демократии местное самоуправление – это прежде все-

го институт организации публичной власти. Здесь приобретают важное значение концептуальные подходы к пониманию демократических начал самой по себе публичной власти и территориальных пределов ее осуществления.

Муниципальная власть – особая, уникальная форма демократической организации публичной власти как власти населения, проживающего на территории муниципального образования; она составляет одну из основ конституционного строя России, является обязательной на всей территории России, хотя и не относится к государственной власти.

При этом сама по себе категория «муниципальной власти» является одной из наиболее значимых и емких (по своей информа- ционно-правовой насыщенности и нормативному содержанию) в теории и практике муниципальной демократии. Не получившая своей формализации в действующем законодательстве, она обоснована и широко используются Конституционным судом РФ. Более того, Конституционный суд РФ не только ввел указанный термин в конституционно-правовой категориальный аппарат, но и конституционализировал не имеющую формально-юридического закрепления категорию «публичная власть» в качестве родового

261

понятия по отношению ко всем административно-территориаль- ным уровняморганизации населения вРоссийскойФедерации2.

Это означает, что органы власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований организационно и функционально связаны общими конституционными принципами управленческого воздействия на общественные отношения, и соответственно, призваны обеспечивать принципиальное единство публично-властных начал организации общества и государства.

В этом находит отражение тот факт, что местное само-

управление как показатель демократизма является одновременно и выражением муниципальных институтов гражданско-

го общества. Это принципиально важная конституционная характеристика муниципальной демократии, в этом качестве институты муниципальной демократии реализуются как одна из форм народовластия, основа конституционного строя Российской Федерации (ст. 3, 12 Конституции РФ). Именно категория гражданского общества позволяет выявить глубинные закономерности самоорганизации населения, становления и развития политических и правовых институтов властвования как одной из фундаментальных основ организации общества и государства. В рамках гражданского общества становится возможным создание условий для реальной свободы личности во всех формах и на всех уровнях ее проявления, включая «малые пространства», возможность ее трансформации, в конечном счете в свободу всего общества. В этом плане без развития муниципальной демократии невозможно ни становление гражданского общества, ни обеспечение прав и свобод личности, утверждение реальной демократии по месту жительства граждан.

2 См: Например, Постановление КС РФ: от 19 мая 1998 года №15-П // СЗ РФ. 1998. №22. Ст.2491; от 10 июня 1998 года №17-П // СЗ РФ. 1998. №25. Ст.3002; от 23 марта 2000 года №4-П // СЗ РФ. 2000. №13. Ст.1429; от 11 апреля 2000 года №6-П // СЗ РФ. 2000. №16. Ст.1774; от 15 января 2002 года №1-П // СЗ РФ. 2002. №6. Ст.626; от 9 июля 2002 года №12-П // СЗ РФ. 2002. №28. Ст.2909; от 13 мая 2004 года №10-П // СЗ РФ. 2004. №21. Ст.2094; от 29 ноября 2004 года №17-П // СЗ РФ. 2004. №49. Ст.4948; от 22.06.2010 года № 14-П // СЗ РФ.

2010,№ 3552; от 29.10.2010 №19-П// СЗ РФ, 2010, № 46, Ст. 6027.

262

С другой стороны, фундаментальной причиной крайне низкого уровня реального самоуправления населения на местах является незрелость, по сути, начальный этап формирования у нас гражданского общества. Более того, и сами по себе институты гражданского общества зарождаются и утверждаются в жизни, как правило, не на основе общественных инициатив, а в соответствии с государственно-властными, законодательными, управленческими решениями. Подтверждением этого является и тот факт, что местное самоуправление в России традиционно (практически всегда, а не только сейчас) развивается не «снизу», а «сверху вниз», властно-директивными способами. Это исторический факт, и его необходимо воспринимать как данность, а не сокрушаться по этому поводу и посыпать голову пеплом (как это порой случается). Другое дело, что данное обстоятельство неизбежно привносит определенные особенности в институты муниципальной демократии: при всей внешней жесткости конституционной формулы о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст.12 Конституции РФ), они (институты муниципальной демократии) испытывают сильное влияние государственной власти, что опять же нельзя оценивать одномерно (исключительно отрицательно или же только положительно). Подтверждением является подключение местного самоуправления к осуществлению социальной, правозащитной, иных функций государства в условиях рыночной экономики, и, более того, это проявляется в самих основах организации местного самоуправления и реализации институтов муниципальной демократии, включая территориальные основы.

3. Муниципальное образование как пространственная основа муниципальной демократии

Являясь политической формой реализации муниципальной власти и одновременно – прав местного населения на решение вопросов местного значения, поселенческая демократия осуществляется в особой пространственной сфере, параметры которой опре-

263

деляются при активном участии органов государственной власти, с одной стороны, признанием местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, подлежащей гарантированию и защите на всей территории Российской Федерации, а, с другой стороны, самой конституционной природой местного самоуправления как формы самоорганизации населения, призванной обеспечить налаживание совместной жизнедеятельности объединенных общностью интересовлиц по месту жительства.

Всоответствии с новым действующим законодательством о местном самоуправлении муниципальное образование может быть представлено городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом либо внутригородской территорией города федерального значения. Возникновение и развитие многообразных самоуправленческих форм организации населения оказывают существенное (преобразовательное) воздействие на территориальную структуру государства, состав которой, традиционно включавший в себя в качестве первичного элемента административно-территориальные единицы, дополнился (углубился) территориальными единицами особого рода, где осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, задачи политической и соци- ально-экономической самоорганизации населения, комплексного развития соответствующих единиц.

Врезультате территориальная единица приобретает значение не только административной, но и социально-территориальной (что, однако, далеко не всегда подтверждается практикой). В рамках таких территориальных единиц, в частности, обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества как местное сообщество – разновидность территориального коллектива. В нем концентрируется по территориальному признаку система отношений, характеризующих реальное положение личности в обществе, ее фактическое участие в демократическом самоуправлении на местах, равно как и

врешении общегосударственных вопросов. Само же местное сообщество становится своего рода социально-территориальной основой муниципальной демократии.

264

В основе концепции муниципальной демократии и характеристики местного сообщества как территориального коллектива – совокупного (коллективного) субъекта муниципальной демократии лежит в конечном счете рассмотрение муниципального образования как территориальной корпорации – юридического лица публичного права [7].

Одновременно анализ понятия «местное сообщество» имеет принципиальное значение и для характеристики личностных аспектов муниципальной демократии, в частности, правового статуса человека и гражданина как субъекта местного самоуправления и одновременно объекта воздействия местной (муниципальной) власти. Это определяется тем обстоятельством, что местное сообщество может быть отнесено к разряду так называемых первичных групп, которые в социологической науке рассматриваются в качестве фундамента для формирования и реализации социальной природы индивида и, соответственно, для развития ее правовой свободы.

Специфика местного сообщества как разновидности первичной группы заключается в том, что соответствующие связи и взаимозависимости между людьми возникают по территориальному принципу, на основе принадлежности населения к определенному поселению (городскому или сельскому). Разделение населения по территориальному принципу является, как известно, важнейшим и обязательным условием политической организации общества, в том числе и условием осуществления гражданами местного самоуправления, когда они получают возможности осуществлять свои права и обязанности там, где они проживают.

При этом в государственно организованном обществе территориальная организация населения обусловлена многоцелевым назначением самой территории: как составной части материальной базы суверенитета народа, пространственной основы участия граждан в осуществлении народовластия, реализации ими своих прав, свобод и обязанностей по месту жительства. Поэтому в рамках поселений осуществляются не только функ-

265

ции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей жизни, саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечиваются формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество. Интересно, что первоначально сам термин «гражданское общество» (или «сообщество»), возникнув в эпоху классической древности, использовался для характеристики особого качества или стиля совместной жизни членов небольших общин, включая города-государства [8], которые по самой своей природе воплощали единство (в том числе территориальное), говоря современным языком, государственной и муниципальной демократии.

Справедливости ради следует, правда, отметить, что ФЗ о местном самоуправлении 2003 года не пользуется понятием «местное сообщество». Вслед за ГК РФ он использует понятие «муниципальное образование», содержание которого раскрывается в ст. 2 Федерального закона, но, к сожалению, лишь через простое воспроизведение типов поселений, установленных данным Федеральным законом, то есть с позиций территориального устройства муниципальной власти. В рамках же прежнего правового регулирования муниципальных отношений термин «муниципальное образование» определялся через более широкий вариативный набор сущностных черт соответствующего соци- ально-правового феномена: организационную оформленность, относительную самостоятельность городского или сельского поселения, наличие в нем выборных органов местного самоуправления. В этом плане следует констатировать, что, изменяя понятийный аппарат законодательства о местном самоуправлении, федеральный законодатель существенно редуцировал содержательные аспекты рассматриваемой категории. Такой подход, основанный, по существу, на отождествлении муниципального образования с конкретной территорией, в пределах которой может и должно осуществляться местное самоуправление, делает саму категорию «муниципальное образование» в известной

266

степени условной, поскольку ее значение и роль сводятся в своей основе к родовому определению видов поселений.

Закономерным развитием такого правового регулирования должно стать введение в федеральное законодательство понятия «местное сообщество». Очевидно, что категория «муниципальное образование» не в состоянии отразить все богатство социальных отношений, которыми характеризуется поселенческая общность людей в процессе осуществления своего самоуправления. Данная категория отражает лишь определенный уровень самостоятельности, независимости местной власти от государственной. Но такая независимость еще не есть самоуправление, это только условие перехода к самоуправлению населения на соответствующем уровне его самоорганизации.

Соответственно, и положение человека как прямого, непосредственного субъекта местного самоуправления невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории «муниципальное образование». Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества. Оно имеет широкое признание на уровне региональных и местных нормативных правовых актов3. И, думается, нет никаких оснований подвергать сомнению конституционность соответствующих положений, равно как и оспаривать само понятие «местное сообщество» только на

3 См., например: ст.66 Устава (Основного закона) Костромской области от 7 июля 1995 г. в ред. от 20 июня 2005 г. // Костромской край. 1995. 15 июля; ст.67 Устава Московской области в ред. от 22 июля 2005 г. // Вестник Московской областной думы. 1997. №1; ст.56 Устава Смоленской области от 15 мая 2001 г. в ред. от 14 июля 2005 г. // Рабочий путь. 2001. 24 мая; ст.119 Устава (Основного закона) Томской области в ред. от 12 февраля 2004 г. // Официальные ведомости Государственной думы Томской области. Спецвыпуск. 2002. 1 авг.; ст.6 Устава города Москвы в ред. от 14 июля 2004 г. // Ведомости Московской городской думы. 2001. №8. Ст.130; ст.67 Решения Астраханского городского Представительного собрания от 28 декабря 1995 г. №140 в ред. от 8 апреля 1999 г. «Об Уставе города Астрахани» // Горожанин. 1996. №2; преамбула, ст.1 и 68 Устава муниципального образования «Город Калуга» в ред. от 28 декабря 2004 г. // Информационно-правовая база «Консультант Плюс. Регионы»; ст.5 Устава города Перми в ред. от 13 сентября 2005 г. // Вечерняя Пермь. 2000. 18 янв.; ст.65 Устава города Урюпинска Волгоградской области // Урюпинская правда. 1997. 4 дек.

267

том основании, что отсутствует прямое закрепление данного понятия в федеральном законодательстве4. Понятие местного сообщества имеет также широкое международно-правовое признание: это, в частности, одна из ключевых категорий Европейской хартии местного самоуправления. Наконец, соответствующая категория муниципального права получила свое признание на уровне решений Конституционного суда России. Так, в постановлениях от 2 апреля 2002 года №7-П (п. 3 мотивировочной части) [9] и от 11 ноября 2003 года №16-П (п. 2 мотивировочной части) [10] основные характеристики местного самоуправления раскрываются на основе его понимания как «признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения» (выделено мной. – Н.Б.), что, соответственно, «обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества»5.

Такой подход представляется вполне обоснованным, если иметь в виду, что понятие «местное сообщество» характеризует не только пространственно-территориальное единство определенной части населения, но и содержит в себе сущностный критерий ее обособления, выделения в качестве самостоятельного

4Следует отметить, что некоторые ученые подвергают сомнению саму возможность использования категории «местное сообщество», как, например, С.А. Авакьян: «Сообщество может стать обособленной единицей, своего рода корпоративной, замкнутой системой – не каждый может стать членом сообщества, не исключена такая процедура, как прием в сообщество. Не исключено тогда и непринятие в сообщество (общину), отторжение «чужака» по признаку «инородства», непринадлежности к данному слою и др.» (См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. Т. 2. М., 2006. С. 736). Думается, для подобных опасений нет никаких оснований.

5Понятие «местное сообщество» использовалось Конституционным судом РФ и в целом ряде иных его решений. См., напр.: п.4 мотивировочной части Определения Конституционного суда РФ от 11 июня 1999 г. №105-О // СЗ РФ. 1999. №31. Ст.4037; п.4 мотивировочной части Определения Конституционного суда РФ от 4 ноября 1999 г. №165-О // СЗ РФ. 1999. №51. Ст. 6362;

п.3 мотивировочной части Определения Конституционного суда РФ от

субъекта (ведь субъект права, очевидно, должен быть качественно определен), которым является наличие у соответствующих лиц взаимных интересов, связанных с организацией жизнедеятельности по месту проживания, которые и интегрируют их в единую и целостную общность.

Это позволяет сделать вывод, что в местном самоуправлении и, соответственно, в системе муниципальной демократии имеется двухуровневая система первичных субъектов: с одной стороны, это местное сообщество как первичная социальнотерриториальная группа, субъект первичных самоуправленческих прав коллективного характера; с другой стороны – личность как исходное социальное системообразующее начало самоорганизации населения и одновременно как субъект индивидуальных муниципальных (самоуправленческих) прав.

Что же касается выборных и других муниципальных органов, муниципальных служащих, то они являются вторичными субъектами муниципальной демократии. Их полномочия производны от коллективных прав местных сообществ и индивидуальных прав граждан как членов этих сообществ. Что же касается юридических условий реализации этих прав, то они, по-видимому, должны связываться с определенными элементами правосубъектности лица как участника самоуправленческихотношений.

Думается, что в концептуальном плане правосубъектность индивида как участника самоуправленческих отношений необходимо увязывать не с политико-правовой принадлежностью лица к государству (в частности, с государственным институтом гражданства), а с его членством в местном сообществе. Этот подход вытекает, в конечном счете, и из Конституции РФ. Речь идет о том, что, закрепляя права на местное самоуправление, Конституция чаще всего оперирует понятием не «гражданин» или «граждане», а «население» (например, ст. 130, 131). Подтверждением данной линии явилось закрепление в новой редакции ФЗ «Об основных гарантиях…» [11] положения о том, что: «На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно про-

269

живающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации" (ст.4, п.10 Федерального закона).

Поэтому при анализе вопроса о месте и роли человека и гражданина как субъекта местного самоуправления недопустим автоматический перенос понятий и подходов, относящихся к государственной сфере проявления человеческой индивидуальности и ее свободы.

Вэтой связи территориальная организация местного самоуправления, выступающая одновременно пространственнотерриториальным пределом осуществления муниципальной власти и территориальной сферой реализации прав местного сообщества, предстает в качестве организационной основы муниципальной демократии для соответствующих поселенческих общностей. На этой основе институты муниципальной демократии (индивидуальные и коллективные) приобретают характеристики демократии соответствующих поселений как «малых пространств» поселенческой демократии.

Следует также учитывать, что Конституция РФ не связывает жестко, напрямую территориальную основу муниципальной демократии с административно-территориальным устройством. За основу территориальных пределов местного самоуправления Конституция берет не формальные, административно-террито- риальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде, прежде всего, городских и сельских поселений.

Вто же время отсутствие такой «привязки» – поскольку Конституция РФ не устанавливает иного – во всяком случае не может рассматриваться в качестве запрета на построение территориальной организации местного самоуправления в соответствии с адми- нистративно-территориальным устройством. Иными словами, здесь возможно использовать два принципа: «поселенческий», ко-

270