Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

ния и управленческого попечительствования народа. Особенно народные и гражданские инициативы превращают граждан в генераторов идей. Это так, потому что народные инициативы являются формами прямой демократии, а гражданские инициативы – формами демократии участия, которые расположены на входе3 управленческого процесса и направлены на принятие содержательных решений. Они дают возможность гражданам инициировать управленческие процессы, связанные с принятием или изменением и дополнением нормативных актов, решений органов местного самоуправления, с определением местной общей и рессорной4 политики, а в некоторых государствах – и с управлением местными публичными финансами.

С другой стороны, народные инициативы отличаются от гражданских инициатив интенсивностью управленческого воздействия [4]. В то время как народные инициативы обязательно ведут к проведению референдума, гражданские инициативы в состоянии вызвать только их обсуждение в органах представительной демократии и, в частности, в советах общин, которые, однако, могут решитьчерезнамеренный5 акт непроводить референдум.

Референдумы же, будучи обязательны и императивны, представляют граждан в качестве трудно преодолимого фактора в политике и управлении. Они позволяют местным общностям блокировать политические и правовые решения, принятые органами местного управления или самоуправления, которые считаются гражданами противоречащими местным потребностям и интересам или же, наоборот, – публично демонстрировать своюподдержку им.

Местные референдумы могут быть различными. С учетом того, порождают ли они юридически обязывающий результат или являются только формой официального опроса общественного мнения, референдумы бывают императивные или консультатив-

3Очень часто в современной политической теории управленческий процесс воспринимается как система с входом и выходом. На «входе» политического процесса поступают определенные исторические, экономические, политические и социальные детерминанты, которые «перерабатываются» системой

ипорождают определенные результаты на ее «выходе».

4Политика в определенном секторе или отрасли управления.

5Нарочный, специально направленный акт.

281

ные. С точки зрения того, являются ли они необходимой или неизбежной частью процедуры принятия определенного типа решений или же могут стать такой после требования субъекта с правом инициативы, референдумы делятся на обязательные и факультативные. Существуют еще и местные отменительные референдумы, которые будут затронутыдалее в изложении.

Местное самоуправление – это тот уровень публичной власти, который выглядит наиболее подходящим для истинного и системного применения форм прямой демократии. Это так, потому что на этом уровне проблемы более близки к людям и лучше понимаемы ими. Сталкиваясь с вызовами коммунальной инфраструктуры, экологии, культуры, образования, здравоохранения, спорта и других сфер деятельности, входящих в типичный круг задач местного управления и самоуправления, граждане могут предлагать идеи, решать проблемы и контролировать местную элиту, используя способ, относительно адекватный их политической ангажированности и профессиональной компетентности. Системное применение форм прямой демократии на местном уровне может стимулировать политическую ангажированность и активность граждан, повысить их политическую и правовую культуру, сделать их более сопричастными к проблемам местных общностей, среди которых они живут, и таким способом генерировать входную6 демократиическую легитимность местнойвласти.

Все это есть теория, представленная с ее позитивной стороны. Но есть и некоторые аспекты риска при применении институтов прямой демократии в целом и, в частности, в местном самоуправлении. Граждане могут не иметь ни необходимой экспертизы, ни желания регулярно участвовать в процессах по принятию решений. Политические элиты могут решить перебросить на избирательный корпус ответственность за принятие непопулярных, неправильных, несправедливых или лоббистских решений. В то же время прямая демократия в лучшем случае является дополнительным полем проявления партийной политики, а в худшем – ареной столкновения и проталкавания лоб-

6 Input democratic legitimacy – см. выше

282

бистских и корпоративных интересов. Таким способом прямая демократия создает и риск превращения граждан в инструмент политических партий и закулисных интересов.

2.Нормативные измерения прямой демократии

вместном самоуправлении Республики Болгарии

Конституция Республики Болгарии с 1991 года провозглашает принципы народного суверенитета и демократического государства и предвидит возможности как прямого, так и представительного осуществления государственной власти. Она, однако, не регулирует формы прямой демократии за пределами выборов. Некоторое исключение составляет глава VII Конституции, в которой содержится устройство местного управления и самоуправления. В ст. 136 указывается, что граждане участвуют в управлении общиной как через избранные ими органы местного самоуправления, так и непосредственно через референдум и общее собрание населения. Границы общин определяются после опроса населения.

Конституционная сдержанность ставит вопрос, до какой степени основной закон страны исчерпывающе регулирует все формы прямой демократии, респективно, конституционно допустимы ли другие ее формы, как народная инициатива, плебисцит, национальный референдум. Более строгое толкование потребовало бы, чтобы были допустимы только такие формы прямой демократии, которые нарочно установлены или хотя бы принципно оглашены в тексте самой Конституции 1991 года. Потому что в противоположном случае существовал бы риск подмены и обхождения пред- ставительно-демократических процессов принятия решений прямодемократическими, но введенными не конституционным, а законовым порядком. Совеременный законодатель, однако, имеет более либеральный взгляд. В соответствии с ним общее регулирование ст. 1 п. 2 Конституции допускает как представительную, так и прямую реализацию публичной власти, что делает возможным введение дополнительных форм прямой демократии.

283

Вот почему Закон о прямом участии граждан в государственной власти и местном самоуправлении с 2009 года вводит формы прямой демократии на местном уровне: местную народную инициативу, местный референдум, местный отменительный референдум (так называемое народное вето) и общее собрание населения. Установлены и формы демократии участия как местная гражданская инициатива, прошение и петиция. В то же время Закон об административно-территориальном устройстве Республики Болгарии предусматривает и внутренний территориальный плебисцит при присоединении, объединении, разделении и отделении общин, а Выборный кодекс – выборы президента, депутатов в национальный и Европейский парламент и общинских советников и мэров.

Местный референдум в Болгарии – императивный и факультативный. Он императивен, так как порождает обязательные правовые последствия и ведет к принятию правовых актов. Местный референдум факультативен, так как его проведение – это только потенциальная правовая возможность, которая предоставлена субъектам с правом инициативы.

Субъекты с правом инициативы на проведение местного референдума – это 1/5 общинских советников, но не менее трех, мэр общины, района или мэрии, как и инициативный комитет граждан. Если этот инициативный комитет собрал подписи хотя бы 1/20 лиц с правом голоса в соответствующей единице местного самоуправления, совет общины может отказать в проведении референдума, но если собранные подписи восходят к минимуму 1/10 указанных лиц, тогдареферендумобязательно проводится.

По ряду субъектов, которые имеют право инициировать местные референдумы, видно, что эта форма прямой демократии может быть использована как управляющими для создания дополнительной легитимности принятых ими решений, так и опозицией на местном уровне. Последняя может действовать через два из трех субъектов с правом инициативы, а именно через квоту советников общины и через квоту граждан. Следовательно, местный референдум может быть интерпретирован и как элемент права на опозицию [5].

284

Закон определяет предмет местного референдума следующим способом: местные референдумы допустимы по вопросам местного значения, которые законодательство вменяет в компетентность советам общин и мэрам и которые не попадают в запретительный список ст. 26 (2). Согласно этому запретительному списку нельзя проводить местные референдумы о бюджете общины, о размере местных налогов и сборов, о правилах организации и деятельности советов общин. Местный референдум можно проводить на уровне общины, района или мэрии.

Местное народное вето является видом местного референдума. Оно есть референдум отмены решения совета общины в период до 1 месяца с его обнародования. Инициатива этого местного отменительного референдума принадлежит инициативному комитету, который собрал подписи хотя бы 1/10 избирателей общины. Необходимо отметить, что в то время как обычный местный референдум может служить как инструментом политики управленческого большинства, так и опозиции в совете общины или вне его, то местное народное вето есть классический способ осуществления права на опозицию.

Местная народная инициатива есть форма прямой демократии на входе управленческого процесса, которая направлена на принятие решений, связанных с содержательной политикой. Через нее народ путем нормативно предвиденной квоты граждан может запускать процессы принятия решений и действовать как проактивный вето-актор.

В соответствии с Законом о прямом участии граждан в государственной власти и в местном самоуправлении с 2009 года местная народная инициатива может быть как «сформулированной7», так и «несформулированной8». Несформулированная народная инициатива состоит в выдвижении нормативной идеи, например, создание новых парков, раскрытие определенного вида учебных заведений, введение полиции общины и т.д. При сформулирован-

7Formulated – значение объяснено в тексте ниже.

8Non-formulated – значение объяснено в тексте ниже.

285

ной народной инициативе уже должен быть предложен и выработан готовый проекто постановленииобщинского совета.

Несформулированная инициатива позволяет гражданам предлагать идеи без необходимости в экспертизе, через которую облекать их в детально выработанные, осмысленные и подробные правовые акты. Таким способом она более легка для реализации. Кроме того, несформулированная народная инициатива позволяет привлекать и более широкий круг лиц, которые разделяли идею, стоящую в ее основании, но были оттолкнуты процедурными или содержательными уточнениями, связанными

сее конкретной реализацией.

Сдругой стороны, сформулированная инициатива предотвращает риск подмены изначальной идеи инициативного комитета органами представительной власти при ее реализации в рамках выработанного впоследствии на ее основании правового акта. Кроме того, сформулированная народная инициатива является и более предпочтительной по отношению к подписавшим ее, голосовавшим на референдуме за нее граждан, которые знают окончательный вариант будущего акта.

ВБолгарии народная инициатива непрямая. Это означает, что совет общины является необходимым звеном в коммуникации между инициативным коммитетом и избирателями. Другими словами, народные инициативы подлежат обязательному внесению и обсуждению в органы представительно-демократического осуществления местного самоуправления. Местная народная инициатива может быть связана с вопросами местного значения, которые по закону являются компетентностью советов общин и мэров. Следовательно, она задумана альтернативой как органам местного самоуправления, так и органам управления в стране.

Общее собрание населения есть форма прямой демократии, направленная на принятие содержательных решений и охватывающая весь управленческий процесс: выработку предложений, их обсуждение и голосование. Предметная компетентность общего собрания населения включает вопросы местного значения, предоставленные для разрешения по целесообразности совету общины или мэру. Это так, потому что для вопросов, решаемых

286

законосообразно, не существует возможности дискреционного принятия решения.

Общее собрание населения состоит из всех граждан, имеющих избирательные права и постоянный или настоящий адрес на соответствующей территории, и проводится в общинах, районах, мэриях, населенных местах и кварталах с численностью до 10 000 жителей. Инициатива его созыва принадлежит мэру, совету общины или комитету инициатив, собравшему подписи более 1/50 лиц с правом голоса в соответствующей единице местного самоуправления, но не менее 20 граждан.

По сравнению с предыдущим Законом об опросе граждан Закон о прямом участии граждан в государственной власти и в местном самоуправлении устанавливает общее собрание населения как микроформу прямой демократии. Это так, поскольку оно проводится в территориальных единицах со сравнительно небольшим числом жителей (до 10 000 человек), что и делает реальным проведение осмысленных дебатов и осуществление дискурсивного политического участия граждан9. Закон об опросе граждан допускал проведение общего собрания народа даже в городе более чем с миллионом жителей, как столица София. Очевидно, что в такой обширной общине формы и процедуры прямой демократии, как и гражданское участие в политическом процессе, начинают подчиняться логике масс и больших чисел.

Наконец, следует отметить, что внутренний территориальный плебисцит есть форма прямой демократии, связанная с совершением административно-территориальных реформ на уровне общины. Его цель – учитывать интересы местных общностей, чтобы границы общин не были заданы односторонне лишь органами национального государства. Путем внутреннего территориального плебисцита совершаются слияние, разделение и выделение общин в Болгарии.

9 Это понятие взято из теории политического дискурса Ю.Хабермаса. Под дискурсивным участием понимается возможность интенсивного и неограниченного обмена политическими мнениями между гражданами, что формирует зрелый и неограниченный политический дебат.

287

3. Проблемы практического применения прямой демократии в местном самоуправлении Республики Болгарии

Болгария не является государством, имеющим традиции в области прямой демократии как на национальном, так и на местном уровне. Показательным в этом отношении является факт, что в истории страны с 1878 года проведено только четыре национальных референдума.

Местное самоуправление в Болгарии осуществляется органами представительной демократии. Единственными обязательными формами прямой демократии являются внутренний территориальный плебисцит и выборы. Именно это и является причиной наличия системной практики в этих облястях. Выборы обязательны как способ конституирования ряда органов как на местном, так и на национальном и европейском уровнях. Здесь, однако, применяется принцип свободного избирательного права, который исключает обязательность голосования. Все остальные институты прямой демократии, какужебыло сказано, факультативны.

На первый взгляд кажется, что сочетание прямой демократии с местным самоуправлением должно было бы привести к расширению гражданского участия в политике, усилению его аутентичности и нарастанию инклюзивности системы. На практике, однако, интенсифицирование употребления этих консти- туционно-правовых институтов не всегда направлено в одну сторону с демократизацией политики.

К сожалению, в период перехода от авторитаризма к демократии в Болгарии были сформированы национальные и местные олигархические элиты, которые оказывают влияние на политику и экономику страны. Особенно проблемным было бы поощрение переноса экономической власти в политическую сферу, спровоцированное применением местных форм прямой демократии, с заниженными процедурными и формальными требованиями к их аутентичности и респективности.

Очевидно, что народ, в современных плюралистических обществах, к каким относится и болгарское общество, не явля-

288

ется и не может быть гомогенным понятием. Следовательно, было бы идеалистическим пренебрежением действительности считать, что местные народные инициативы, референдумы, общие собрания населения и территориальные плебисциты – это только единственные способы и постижения общего блага и осуществления какой-то метафизически единой общей воли. Народ, включая и местный уровень, фрагментирован в политическом, экономическом, социальном, культурном, этническом и других отношениях. Следовательно, формы гражданского участия в политическом процессе на местном уровне следует трактовать как способ социального активирования этих социальных сегментов, а не управомочивания народа как холлистической категории в ущерб таким же образом монолитно интерпретированной политической и экономической элиты.

Вот почему формы прямой демократии могут превратиться из «школы гражданской политики» в дополнительный механизм партийных, лоббистских и других закулисных влияний. Особый риск создают народные инициативы, посредством которых маргинальные политические субъекты и локальные экономические элиты могут пробовать навязывать повестку дня местным общинам. К настоящему моменту такие тенденции не замечаются. Причины коренятся в отсутствии конкурентных предимств прямой перед представительной демократией на местном уровне для корпоративных и партийных интересов в болгарском контексте, так же, как и в отсутствии традиций использования директного демократического действия. С учетом общей политической активизации граждан Болгарии в 2013 году, увеличившейся до «партиципаторной революции», можно ожидать активизации в применении и местных форм прямой демократии с их как положительными, так и отрицательными сторонами.

Наряду с этим есть и еще один фактор, который препятствует как альтруистическому и полезному, так и закулисному и лоббистскому применению форм прямой демократии в сфере местного самоуправления. Это рестриктивная установка фор- мально-проце-дурных характеристик директно-демократических

289

институтов. Другими словами, Закон прямого участия граждан в государственной власти и местном самоуправлении предвидит большое число и разнообразные институты гражданского участия в политическом процессе, но процедуры по их осуществлению способны привести к невозможности проведения директнодемократического действия.

Вот несколько примеров. Чтобы местный референдум был успешным, должны быть выполнены два условия. Первое из них: в пользу предлагаемого решения должно быть собрано более половины голосов из участвующих в голосовании. Это естественное и обычное требование. Второе условие – источник проблем. Оно состоит в требовании, чтобы в голосовании принимало участие большее число лиц, имеющих право голоса, чем на последних выборах в органы местного самоуправления. Очевидно, что речь идет об исключительно высоком и даже гипертрофированном кворуме. Такой плавающий кворум, прикрепленный к выборам, в состоянии сокрушить большинство опытов проведения10 местных референдумов.

Ввиду процедурных требований практически фиктивны и местное народное вето, и местная народная инициатива. Очень трудно, чтобы какой-нибудь инициативный комитет собрал 1/10 подписей всех избирателейв срок один-тримесяца.

В то же время следует иметь в виду и вклад, который прямая демократия на местном уровне может принести для консолидирования болгарской демократии. Местные народные инициативы

иместные референдумы могли бы стимулировать гражданскую активность, сделать разные группы граждан на местном уровне вето-акторами, которые вынудили бы политиков услышать их проблемы. Известно, что одно из основных преимуществ прямой

ипартиципаторной демократии – это поощрение отзывчивости11

10Поскольку делает ихуспешноепроведениепрактическиневозможным.

11Отзывчивость управления является одним из основных тезисов конституционализма. На английском языке переводится как responsiveness, соответственно, responsive government. Под отзывчивостью управления понимается стремление политиков удовлетворять в максимальной степени интересам и требованиям граждан.

290