Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

сегмента, который ассоциировался с понятием «власть на местах». «Суверенизация без берегов», провозглашенная как установка федеральных властей, выявила «проседание» властных институций на том уровне, где должны были бы формироваться и цементироваться ее опоры – на уровне местных сообществ. Центральная власть осознала эту проблему и достаточно энергично принялась выправлять положение.

Мне уже доводилось высказывать свои оценки сущностных характеристик того интенсивного процесса реформирования концептуальных оснований политико-правовой системы, охватывающей и пронизывающей сферу муниципальных отношений, результатом которого выступила особое устройство рамочного Федерального закона об организации местного самоуправления и муниципальной власти в России, которое нашло свое воплощение в действующем муниципальном законодательстве. То, как нормы 131-го Федерального закона внедрялись в реальность российского общества в первой половине нулевых, представляло собой грандиозный социальный эксперимент, в ходе которого в нашей стране возникло фактически новое измерение социально-политической реальности. Для его изучения научным способом пришлось изыскивать новые теоретические способы и средства, накапливать полевой и описательный материал, разглядывать и моделировать новые нравы и новые ценности. Теперь, кроме прочего и в связи с практическими потребностями управления, наступила пора теоретического синтеза, в котором обнаруживается еще и необходимость рекогносцировки относительно концептуальных и мировоззренческих оснований предложенных изменений, соизмерения желаемого и действительного, спланированного и полученного, а также степени совпадения того, что хотелось, с тем, что получилось на самом деле.

Один из возможных подходов с точки зрения теоретического интереса философско-социологически ориентированной политологии заключается в рассмотрении общего и специального значения внесения каких бы то ни было поправок в текст Федерального закона об организации местного самоуправления в Российской Фе-

231

дерации. Не только эксперт, но и всякий внимательный наблюдатель наверняка отметил, что каждая из поправок, предложенная для внесения и реально внедренная в содержание 131-го ФЗ, фактически означала не только правовую новеллу, но и существенную концептуальную подвижку в области философско-политического обоснования продолжающейся муниципальной реформы. На нынешнем этапе государственного строительства, когда потребность в гармонизации устройства и согласования действий различных уровней и сфер власти в обществе становится жизненно необходимым условием сохранения существующего государственного режима, общество вправе ожидать перемен не только измеряемых признаков политического прогресса, но и переоценки ряда качественных социальных сущностей. Последние, как «сущности второго порядка», касающиеся человеческих форм реализации мыслимых предметов, явлений и процессов, обычно видятся и трактуются как константы, незыблемые опоры повседневного существования, которые находят свое воплощение в фактах повседневности. Известно, однако, что если бы форма проявления и сущность вещей непосредственно совпадали, то всякая наука была бы излишней. Движение к сущности через существенное в существующем и осуществляемом есть задача любой науки, однако идеологизация человеческого существования, преувеличение роли здравых мыслей и идей в организации повседневности, свойственное на протяжении почти трех веков господства рационалистической философскополитической парадигмы, не отменяет важности феноменологического анализа: всякое явление существенно, поскольку в нем выражаются, помимо прочего, и специфические отличия данного явления от всех других явлений.

Явление вброса в муниципальное сознание российского общества посредством упомянутого законопроекта идеи о приоритете выборности высших должностных лиц в муниципальных образованиях по сравнению с другими формами его легитимации означало, на мой взгляд, очередную существенную подвижку в понимании сущности и предназначении института муниципального управления в системе нынешнего государст-

232

венного устройства России. В том виде, как она была представлена на момент ее появления, поправка означала, по сути, не просто признание важности политического значения и влияния главы муниципального образования как высшего должностного лица (такое признание содержалось в нормах 131-го ФЗ и ранее). По моему мнению, она означала вполне определенную централизацию и, как следствие, иерархизацию отношений внутри местной общины, а также муниципального образования, возникающего на ее основе или учреждаемого (в идеале) с опорой на реальную (неформальную) местную власть; как следствие, имела место склоненность к определенному и целенаправленному продвижению идеи соподчиненности уровней властной компетенции в процессе структурирования органов муниципальной власти и управления.

Вполне понятная интенция власти, связанная с желанием упорядочить социальную реальность так, чтобы властноуправленческие импульсы получали зримое воплощение и внятные обратный сигнал, чаще всего наталкивается на невозможность иметь полную и всеобъемлющую картину управляемого объекта, в качестве которого в реальной практике управления могут выступать и субъекты (то есть носители вполне определенных жизненных установок, целей и воли для их реализации), и обстоятельства (то есть условия социальной жизни субъектов, созданные ими самими в рамках допустимых пределов деятельности, установленных законодательством). Это означает, что каждый сигнальный «квант власти», посылаемый из любого властного института или организации, в идеальном случае должен быть сформирован так, чтобы заставить субъекты действовать в правильном (нужном для власти) направлении и не разрушить при этом хрупкое общественное равновесие, достигаемое каждый раз заново, новыми средствами и с использованием дополнительных ресурсов. В нормальном состоянии общества этого вполне достаточно. Во времена перемен власть сама становится объектом притязаний и соответствующих коррекцион- но-критических действий со стороны индивидуальных и кол-

233

лективных субъектов. В связи с этим эпохи социальных реэволюций, наступающие в связи с ощущением невыносимости общественного бытия, предполагают инстинктивную и/или целенаправленную перемену в топологии и соподчиненности организаций, институтов и властных лиц. По сути своей это означает переустройство олицетворяемых ими ансамблей общественных связей, а порой и переоценку важности и «веса» отдельных социальных качеств, в которых они себя воплощают. Разрешая накопившиеся в отношениях между составными частями социальных систем сущностные (системные) противоречия радикальным путем, люди созидают объективные предпосылки для их воссоздания в новом качестве и новых условиях, поскольку ни одна из известных в истории революционных эпох не затрагивала фундаментальных оснований человеческого бытия.

Будет правильно, если анализ современности поместить в общий социально-исторический контекст, включающий ставшее прошлое и становящееся будущее. Однако исследование, так сказать, «текущего момента» всегда идет с некоторым запаздыванием, которое вытекает из особенностей человеческого познания и наличия в нем рефлексивной составляющей. Не менее важно учесть субъектный и субъективный факторы имплементации политико-правовых конструкций в ткань социальной реальности. При этом, по моему мнению, проблема поиска адекватного субъекта (субъектных констелляций) для имплементации политико-управленческими средствами содержательного смысла правовых норм в повседневные отношения между отдельными людьми, социальными группами и общественными классами имеет здесь ключевое значение.

Возвратимся к уже упомянутому законопроекту, который, будучи внесенным в Государственную думу РФ от имени Правительства, имел немало шансов стать органической частью 131-го Федерального закона. В пояснительной записке, которая приложена к законопроекту, указывалось, что данный проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ-

234

ления в Российской Федерации» «разработан в соответствии с подпунктом «з» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 и направлен на расширение перечня муниципальных должностей, замещаемых выборным пу-

тем в целях более активного вовлечения граждан в процесс формирования системы органов местного самоуправления, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и их ответственности перед населением» (выде-

лено мной. – С.Б.). Таким образом, «пункт назначения» описан тройственно: как политическая цель, как административная задача и как контрольный маркер. При этом присутствует прямая ссылка на сугубое исполнение воли Президента РФ, который своим Указом с характерным названием «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в упомянутом подпункте поручил буквально следующее: «до 1 сентября 2012 г. внести в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации проект Федерального закона, предусматривающий расширение перечня выборных муниципальных должностей» [2].

Если судить по актуальному тексту 131-го Федерального закона, инициированных Указом Президента изменений в законодательстве до сих пор не произошло. Этому есть вполне определенные причины. По моему мнению, содержание представленного проекта изменений в «главный муниципальный закон» страны трактует документированную волю Президента РФ достаточно своеобразно: расширение перечня выборных должностных лиц, в качестве одного из которых высшее должностное лицо муниципии получает фактически равнозначного политического партнеразаместителя (способного заменить главу муниципального образования, как следует из текста проекта, в исполнении всех его функций) в виде «вице-главы», означает резкий поворот в сторону и даже отход от принятых и действующих ныне статусной и статуарной парадигм в отношении центральной политической фигуры любого местного сообщества. Последнее обстоятельство может реально случиться или же не произойти, однако самим фактом его

235

появления муниципально-ориентированное правовое сознание может оказаться структурированным уже не как угодно, в соответствии с традициями места или привычками людей, по закону, по совести или по понятиям, а так, что с момента его имплементации главным и лидирующим звеном, осуществляющим прямое взаимодействие населения как политического субъекта с выразителями региональной государственной воли и воли высшего руководства страны, становился бы именно глава муниципального образования, избираемый в ходе прямых выборов на своей (в будущем) территории. Роль главы местной администрации в связи с этим уже вполне определенно становится «технической» и вторичной, если только он не выступает как «един в двух лицах»: в качестве главы муниципалитета, одновременно исполняющего обязанности главы местной администрации.

В законопроекте специальным образом оговаривались случаи, при которых в сельских поселениях (и только в них, что характерно) руководитель муниципальной власти выступает в тройственной ипостаси. И в этом отношении позиция разработчиков проекта законодательного акта кажется вполне оправданной: политически расширение перечня выборных муниципальных должностей для больших по численности и сложносоставных муниципальных образований означает введение новых акторов, групп влияния и интересов, которые, однако, с самого начала ставятся в рамки ограничений, вытекающих из действующего статуса главы муниципального образования. А упомянутое присутствие в поле его влияния другого субъекта права и носителя политической воли (всегда в чем-то отличающейся от воли первого лица) создает возможности как для совместной рефлексивной проработки вариантов развития событий на территории власти и выбора собственной властной позиции, так и для формирования предпосылок для конструирования, в случае необходимости, ситуации «управляемого конфликта», который может быть инициирован региональной государственной властью или ею же с участием институциональных возможностей населения и его представителей, разрешен.

236

Однако законопроект значительно усиливал потенциал возможной напряженности в конфигурациях политических сил и отношений на территории конкретного муниципального образований, предусматривая возможность включения в устав муниципального образования положений об избрании председателя, заместителя председателя либо всего состава аудиторов кон- трольно-счётного органа муниципального образования на муниципальных выборах. Имея в виду укрепление контрольного аспекта деятельности муниципальных властей, которое началось в рамках исполнения требований Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», возможно было, на мой взгляд, отметить как прогнозируемое будущее явное превалирование политической тенденции к укреплению адми- нистративно-управленческого начала в деятельности муниципальных органов власти, что во всех случаях автоматически означает снижение потенциала «свободной игры сущностных демократических сил», которая, собственно, и лежит в основе идеи местной самоорганизации и самоуправления.

Можно было бы сделать предположение, что рассмотренное в связи с данной законопроектной инициативой философ- ско-политико-правовое видение комплекса принципов, норм и действий в результате давало основания для решения двуединой задачи: в приведенном примере совершенствование одного из направлений государственного управления, осуществляемого в отношении самостоятельного правового и политического субъекта, достигается посредством дополнения его статусных характеристик, связывающих самостоятельность позиции высшего должностного лица в муниципальном образовании необходимостью координации своих планов и действий с возможными политико-властными презумпциями и амбициями замещающего его «alter ego». Однако данная схема базируется, как и всякая политико-правовая конструкция, на представлении о «нормальном» течении социально-политических процес-

237

сов. Учитывая актуальное состояние дел, позволю себе высказать мнение, что в обозримой ретроспективе и перспективе предложенный для исследования отдельный факт политической жизни еще может иметь последствия, далеко выходящие за пределы актуального горизонта событий. Во всяком случае, с моей точки зрения, в одном из своих тенденциальных (вероятностных) измерений предложенный, но нереализованный вариант обустройства муниципальных дел и муниципальной власти был бы действительно в состоянии катализировать всплеск интереса к местным делам и даже те или иные инициативы познавательно-активной части местного сообщества, которые могли привести к поиску новых фигур, способных привнести в «провинциальную Россию» дух инноваторства и модернизационный позыв. Однако, как показывает история реформирования институций местного самоуправления в современной России, возможны и иные сценарии, реализация которых несет в себе серьезные политические риски и конфликтогенный потенциал деструктивного характера.

Эти обстоятельства всегда необходимо иметь в виду, выстраивая рассуждения об особенностях нового этапа государственного строительства в России и той роли, которую призвана сыграть в этом процессе местная власть. Исследование политического потенциала последней выходит, по моему мнению, на передний край теоретических изысканий комплекса наук, ориентированных на муниципальное измерение социальной реальности современной России. Кроме того, кажется важным в свете тенденций, обнаруживших себя в последнее время, подчеркнуть, что всякое местное самоуправление представляет собой территориально распределенную субъектность, которая, будучи связанной с обустройством места, упорядочиванием локального времени и деятельностью для целей первого и второго, структурируется не только сама по себе, но и посредством муниципализации. Последняя по сути своей рационализирует местную инициативу или инертность в управленческом регистре и тем самым накладывает прогосударственный (протогосударственный

238

на ранних этапах, квазигосударственный на этапе современном) каркас на повседневную жизнеобеспечивающую деятельность, давая возможность всем участникам управленческих взаимодействий для поиска резонансных модуляций и синхронизации сигнальных воздействий или же для обнаружения диссонансов

ирассогласований. При этом локализующая видение структур

ипроцессов территориальная аналитическая привязка социаль- но-политического потенциала местной власти и возможностей муниципального управления может открывать образы будущего, виды и перспективы, пригодные как для сдерживания, так и для продвижения потребностей жизнеобеспечения ради развития. Отсюда, как мне кажется, становится понятным, что сегодня особым образом востребована такая философия управления, которая умудряется совместить познавательные интуиции относительно нарастающих общих тенденций в логике развертывания социальности и прагматику ухваченных в аспектах локально содеянных, но общезначимых по своей властно-управленческой сути решений, каждое из которых способно заметно повлиять на способ достижения актуального для данного места и времени горизонта политических проекций.

Список литературы

1.Проект Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации» (опубл. 24 мая 2012 г.). – URL: http://www.minregi- on.ru/upload/documents/2012/05/240512-pr-fz-1.doc (дата обращения: 05.12.2013).

2.Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Гарант». – URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/396363 (дата обращения: 09.12.2013).

239

3.2. ЦЕННОСТИ КАК ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ «МУНИЦИПАЛЬНЫХ КАПИТАЛОВ»

Р.М. Вульфович

Начало XXI века ознаменовалось рядом событий, которые внесли серьезные изменения в основной вектор развития мировой цивилизации: 11 сентября 2001 года был развенчан миф о непоколебимости безопасности развитых демократических государств, включая США, были вызваны к жизни новые потребности и, соответственно, требования граждан к властям всех уровней, включая муниципальный. Обеспечение безопасности, в первую очередь защита от терроризма как основное требование, фактически вернуло человечество к далеким временам формирования национальных государств, когда насилие государства в отношении индивидуума признавалось обществом легитимным, если это способствовало защите от внешних угроз. В 2013 году готовность общества отказаться от многих прав и свобод в интересах безопасности обернулась скандалом, вызванным тотальным прослушиванием специальными службами США телефонов глав суверенных дружественных государств.

Вторым ключевым поворотным моментом стало начало в 2008 году финансово-экономического кризиса, который приобрел всеобщий характер, что привело к резкому ослаблению многих элементов процесса глобализации, так как повлияло на устойчивость и прибыльность транснациональных и трансконтинентальных корпораций, а также на общую динамику экономического роста. Кризис больно ударил по муниципалитетам: снизились доходы граждан, сократилось количество хозяйствующих субъектов, соответственно, «сжалась» доходная часть бюджета, что привело к общему негативному изменению качества жизни, снижению степени удовлетворенности жителей получаемыми ими услугами.

240