Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

кументов муниципального прогнозирования и планирования со- циально-экономического развития и утверждают сами документы прогнозирования и планирования. При этом наряду с традиционными документами (прогнозом социально-эконо-мического развития муниципалитета, целевыми программами) выделяются самые разнообразные документы, плохо увязанные между собой: концепции, программы и стратегии социально-экономического развития, точки экономического роста, документы территориального планирования, отчеты о результатах [10, с. 13]. Иными словами, до тех пор, пока на федеральном уровне отсутствуют основы и методические рекомендации для муниципалитетов по вопросам осуществления стратегического планирования, не будет и единообразия в организации данной сферы и какого-либо единого подхода к правовому оформлению обозначенных общественных отношений муниципальными правовыми актами. А это в конечном итоге может негативно влиять и на качество самого планирования. А в масштабах всего государства стратегическое планирование будет неполным, неэффективным и несистемным.

С целью исправления сложившейся ситуации Правительством Российской Федерации был разработан и внесен в Государственную думу проект Федерального закона № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании» [11]. На настоящий момент он принят в первом чтении (21 ноября 2012 г.). Основной идеей указанного законопроекта является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны. Разработчики законопроекта указывают на острую необходимость формирования системы государственного стратегического планирования в силу того, что решения в оборонной, социальной, технологической и экономической сферах приобретают долгосрочный стратегический характер.

121

В предлагаемом законопроекте довольно подробно расписана система документов государственного стратегического планирования, предпринята попытка увязать стратегическое планирование с бюджетным. Однако законопроект имеет существенные недостатки: не всегда понятна последовательность составления документов и их преемственность. Кроме того, законопроект не устанавливает основополагающих начал для муниципального стратегического планирования, а органы местного самоуправления относит к участникам государственного стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации.

Таким образом, требуются широкое обсуждение и доработка обозначенного законопроекта, в том числе с участием представителей муниципалитетов. Существенное улучшение территориального развития России можно добиться лишь при надлежащем муниципальном стратегическом (долго- и среднесрочном) планировании, жестко увязанным с планированием бюджета.

Список литературы

1.О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63ФЗ (с послед. изм. и доп. от 23 июля 2013 года) // Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 18. – Ст. 2117.

2.Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с послед. изм. от 2 ноября 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 31. –

Ст. 3823.

3.О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 244-ФЗ (с послед. изм. от 7 мая 2013 года) // Собрание законодательст-

ва. – 2012. – № 50 (ч. 5). – Ст. 6967.

122

4.О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ (с послед. изм. от 23 июля 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2013. – № 19. –

Ст. 2331.

5.Арбатская Ю.В. Введение и реализация программного бюджета: правовые проблемы // Известия Иркут. гос. экон. ака-

демии (БГУЭП). – 2013. – № 3. – С. 97–101.

6.О государственном прогнозировании и программах социально – экономического развития Российской Федерации: федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ (с послед. изм. от 9 июля 1999 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1995. –

№30. – Ст. 2871.

7.Бутурин А.Г. Проблемы теории и практики государственного стратегического планирования в российской Федерации: концептуальное видение // Государственная власть и местное самоуправление. – 2013. – № 4.

8.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с послед. изм. от 25 ноября 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.

9.Градостроительный кодекс Российской Федерации : федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (с послед. изм. от 21 октября 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2005. –

№1 (ч. 1). – Ст. 16.

10.Арбатская Ю.В., Иванова Е.Л. Особенности планирования и прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований: правовые вопросы // Вестник Ин-та законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанско-

го. – 2012. – № 1. – С. 11–15.

11.О государственном стратегическом планировании: проект Федерального закона № 143912-6 // СПС «КонсультантПлюс».

123

2.2. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ КАК ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ

ИХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

В.В. Левина

Основные особенности бюджетной политики городских округов связаны с тем, что на их территории система самоуправления представлена одним уровнем управления, поэтому финансовые ресурсы концентрируются в едином городском бюджете, а значит, отсутствует необходимость формирования финансовых взаимоотношений с поселениями, как это происходит в муниципальных районах.

Существует мнение, что городские округа из-за концентрации бюджетных доходов являются в финансовом плане более сильными муниципальными образованиями по сравнению с другими муниципальными образованиями. Так, по данным Министерства финансов Российской Федерации [1], в 2012 году в бюджеты городских округов поступило 50,6 % от общего объема собственных доходов местных бюджетов. Доля собственных доходов, поступающих в бюджеты городских округов на протяжении 2008–2012 годов, оставалась стабильной и составляла более половины (50–53 %) от общего объема соответствующих поступлений всех муниципальных образований России.

В бюджетах городских округов аккумулируется основной объем как налоговых, так и неналоговых поступлений муниципального уровня. Как по налоговым, так и по неналоговым доходам данный показатель стабилен и составляет 63–65 % от общего объема соответствующих поступлений в местные бюджеты страны (табл. 1).

Рассматривая поступление налоговых доходов, обратим внимание, что по всем налоговым источникам наблюдается достаточно равномерная дифференциация доходов. Так, в бюджеты

124

городских округов поступило в 2011 году 62 % от общего объема налога на доходы физических лиц, зачисленного в местные бюджеты (аналогично и в 2008 году – 62 %). Он остается основным источником налоговых поступлений местных бюджетов, обеспечивая около двух третей всех налоговых поступлений.

Таблица 1

Доходы бюджетов городских округов в 2008–2012 гг., млрд руб.

* Доход от поступлений по данному налогу за 2011 год был получен в 2012 году. Ранее, до 2011 года, физические лица уплачивали налог на имущество за текущий год равными долями в два срока этого же года, а с 1 января 2011 года налог на имущество физических лиц должен уплачиваться не позднее 1 ноября года, следующего за годом исчисления налога.

Ситуация в распределении местных налогов, оба из которых зачисляются либо в бюджеты городских округов, либо в бюджеты поселений, также иллюстрирует общую тенденцию – суммы местных налогов городских округов существенно выше, чем аналогичные доходы, поступающие в бюджеты поселений. Следует отметить значительный уровень поступлений от использования муниципального имущества, обусловленный более высокой стоимостью имущества в целом ряде городских окру-

125

гов и, соответственно, более высокой арендной платой, поступающей в соответствующие бюджеты.

Поступление межбюджетных трансфертов в бюджеты городских округов в среднем по России несколько отличается от аналогичных поступлений в местные бюджеты муниципальных образований других типов. Уровень поступления дотаций в бюджеты городских округов несколько ниже (24–29 % от общего объема дотаций), а целевых трансфертов – субсидий и субвенций – напротив, несколько выше. Так, на протяжении всего рассматриваемого периода именно городские округа оставались основными получателями субсидий – в их бюджеты поступала практически половина (47–48 %) от общего объема трансфертов данного вида, выделяемых муниципальным образованиям страны.

Значительные объемы субвенций, поступающие на протяжении всего рассматриваемого периода в бюджеты городских округов, связаны с масштабом делегирования им государственных полномочий.

Сравнивая уровень дотационности городских округов (ГО) и всех муниципальных образований России в среднем, можно сделать очевидный вывод о том, что городские округа в 2009– 2012 годах стабильно характеризовались большим уровнем финансовой самостоятельности (табл. 2).

Таблица 2 Доля межбюджетных трансфертов (без учета субвенций)

вобщем объеме собственных доходов местных бюджетов

в2009–2012 гг., % от общего количества муниципальных образований

126

Количество муниципальных образований, получающих менее 10 % трансфертов в общем объеме собственных доходов, среди городских округов возросло с 7,5 % в 2008 году до 27,5 % – в 2012 году, при этом в целом по муниципальным образованиям всех типов данный показатель оставался стабильно низким и составлял не более10 % на протяжении всего рассматриваемогопериода.

Однако причины сравнительно более благоприятной финансовой ситуации в бюджетах городских округов в целом обусловлены тем, что среди городских округов есть определенное количество муниципальных образований, характеризующихся значительным экономическим потенциалом [2, с. 84]. В большинстве своем – это административные центры субъектов федерации и ряд других крупных и промышленно развитых муниципальных образований.

В то же время среди городских округов присутствует и значительная группа муниципальных образований, финансовое положение которых не лучше, а зачастую и хуже, чем муниципальных районов. Анализируя данные табл. 2, можно сделать вывод о том, что в 2012 году относительное количество остродотационных городских округов не намного ниже, чем среди всех муниципальных образований в целом (18,9 и 23,1 % соответственно). Бюджеты 47–48 % от общего количества городских округов характеризовались в 2011–2012 годах уровнем дотационности более 30 %, а значит, им присущи типичные проблемы муниципальной бюджетной политики, связанные с явной недостаточностью налоговых поступлений для финансирования решения вопросов местного значения. За счет административных центров субъектов Федерации, где проживает значительная часть населения и сосредоточено промышленное производство, достигаются формально более «благополучные» экономические показатели городских округов в среднем по России.

Рассмотрим финансовое положение городских округов в Тульской области. В регионе сформировано на сегодняшний день пять городских округов, существенно отличающихся по размеру, численности населения, финансовому потенциалу. Их

127

экономические и, соответственно, бюджетные потенциалы несопоставимы. Краткая информация о городских округах Тульской области представлена в табл. 3.

Таблица 3

Городские округа Тульской области

Экономические и, соответственно, бюджетные потенциалы городских округов Тульской области также несопоставимы, а объем и структура их бюджетных доходов существенно варьируется. Тула и Новомосковск характеризуются значительными объемами бюджетных доходов и имеют значительные возможности для самофинансирования социально-экономического развития, а остальные городские округа характеризуются уровнем

128

дотационности, соответствующим средним значениям по муниципальным районам области. Указанные различия могут быть проиллюстрированы сравнением бюджетов города Тулы и города Донского. Доходы бюджета города Тулы в основном сформированы за счет налоговых и неналоговых поступлений (более чем на 75 %), а доходы бюджета города Донского – менее чем на 35%. Трансферты в бюджете города Тулы представлены преимущественно (более 75% от общего объема межбюджетных трансфертов) субвенциями, а в городе Донском более 45% от общего объема трансфертов – дотации.

В целом в Тульской области бюджеты большинства муниципальных районов и городских округов характеризуются по сравнению с областным центром относительно низким уровнем налоговых доходов, что является характерной для современной России тенденцией. Рассмотрим более подробно особенности городских округов, являющихся административными центрами субъектов Федерации.

Поступления НДФЛ в расчете на одного жителя составили

вгороде Донском 1473 руб., т.е. более чем в 3 раза меньше, чем

вгороде Туле. По сравнению с административным центром области в достаточно благополучном с точки зрения экономического развития Ленинском районе указанный показатель более чем в 2 раза ниже, а в типичных сельских муниципальных районах данное различие становится еще больше, как, например,

вЧернском районе – почти в 8 раз. Не менее существенные различия наблюдаются и при сравнении поступлений налогов на совокупный доход, характеризующих отдачу для местного бюджета от функционирования малого бизнеса на территории муниципального образования: в городе Туле значение этого показателя в расчете на одного жителя в 4,7 раза выше, чем в городе Донском, и более чем в 4 раза выше, чем в Ленинском районе. В местные бюджеты зачисляются налоги на имущество физических лиц и налог на землю, поступления которых распределены между муниципальными образованиями неравномерно. В частности, поступления налогов на имущество в расчете на

129

одного жителя в городе Туле более чем в 7 раз превысили аналогичный показатель в городе Донском.

По нашему мнению, административные центры субъектов Федерации следует рассматривать как муниципальные образования, «нетипичность» которых в целом должна оцениваться как положительная характеристика, связанная с наличием у них дополнительных возможностей в финансовой сфере в плане обеспечения развития как самих административных центров, так и регионов

вцелом. Одной из основных причин необходимости детального изучения финансов административных центров субъектов Федерации является возможность таких муниципальных образований внести значительный вклад в консолидированные доходы региональных бюджетов как за счет доходов своего местного бюджета, так и за счет средств, генерируемых на их территории и зачисляемых

вбюджет региона, причем наиболее существенно данная тенденция проявляется в сфере поступлений по налогу на прибыль. Очевидно, что если анализировать налоговые и неналоговые доходы бюджетов, то вклад административного центра субъекта федерации в консолидированный бюджет будет во многом определять финансовоесостояниерегионав целом.

Проведенный анализ муниципальных бюджетов в Тульской и Калужской областях в 2006–2011 годах показал особую роль бюджетов административных центров субъектов Федерации. Так,

вконсолидированном бюджете Тульской области доля доходов бюджета города Тулы по итогам исполнения бюджета за 2006 год составила 18 %, а в Калужской области аналогичный показатель для административного центра региона был равен 15 %. Учитывая, что доля доходов областного бюджета в средствах консолидированного бюджета субъекта Федерации в том же году составила

вТульской и Калужской областях более 70 %, а также то обстоятельство, что в Тульской области было сформировано 179 муниципальных образований, тогда как в Калужской – 319, вклад бюджета административного центра является существенным и в значительной степени определяет финансовое состояние региона. Анализ доходов местных бюджетов в Калужской области в 2006 году по-

130