Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

трализованных систем местного самоуправления в мире, а относительно немногочисленные органы местного самоуправления ответственны за работу широкого круга высококвалифицированных социальных служб.

Вторая глава посвящена экономическим, социальным и пространственным аспектам обеспечения органами местного самоуправления комплексного развития территории. Глава открывается анализом муниципального стратегического планирования и его взаимосвязи с системой бюджетного планирования, а также исследованием проблем совершенствования правового регулирования в этих сферах (Юлия Арбатская, параграф 2.1). Далее, в параграфе 2.2, особое внимание уделяется вопросам финансового положения городских округов, в том числе административных центров субъектов Российской Федерации (Вера Левина). В частности, опровергается тезис о том, что городские округа в финансовом плане всегда являются более сильными муниципальными образованиями. Автор формулирует основные рекомендации, которые позволят учесть интересы городских округов с различным уровнем бюджетной обеспеченности в рамках регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации с целью финансирования муниципального развития. Наконец в параграфе 2.3 затрагивается еще один важный аспект реализации вопросов местного значения – совершенствование нормативно-тарифной политики (Евгения Васильева, Людмила Лебедева, Ксения Турняк). В частности, исследуется норматив- но-тарифная политика города Перми в сфере водоснабжения как фактор социально-экономического развития муниципалитета. Авторы выделяют ряд направлений деятельности по совершенствованию нормативно-тарифной политики, предлагают зафиксировать особенности сферы водоснабжения, обозначить существующие в ней проблемы, а также формулируют рекомендации по их устранению, которые могут быть применены при разработке муниципальных программ по энергосбережению. Проблемам определения пределов компетенции муниципальных образований в сфере обеспечения безопасности и санитарного

11

благополучия населения посвящен параграф 2.4 (Любовь Бурылова). Опираясь на опыт Пермского края, автор обращает внимание на неправомерную практику возложения полномочий органов государственной власти в указанной сфере на органы местного самоуправления и необходимость более четкого разграничения полномочий.

Одним из важнейших рамочных условий, предопределяющих и обеспечивающих устойчивое развитие территории, является эффективное взаимодействие органов местного самоуправления и бизнес-структур. В параграфе 2.5 Надежда Толстоброва

иДанил Толстобров с позиций экономической науки проводят исследование развития взаимодействия муниципальной власти с бизнесом в целях решения социальных проблем. Сохранение высокой вероятности рецессии повышает актуальность обращения к различным формам муниципально- и государственночастного партнерства. В связи с этим необходимо дальнейшее законодательное оформление подобных практик.

Значимость пространственного и регионального аспектов развития и влияния на этот процесс местного самоуправления подчеркивается в параграфе 2.6 (Йоханнес Вагнер). Опираясь на опыт Германии, автор раскрывает различия между понятиями пространственного и регионального развития в немецком праве

ипрактике, а также показывает, как местное самоуправление содействует комплексному и гармоничному развитию не только своей территории, но и региона в целом.

Впараграфе 2.7 предлагается модель эффективного взаимодействия на уровне муниципалитета (Юлия Дубровская). Несогласованность интересов отдельных субъектов экономики приводит к формированию неэффективных инструментов взаимодействия, в результате чего не обеспечивается полноценное функционирование и развитие территорий, обладающих высоким потенциалом. На основе анализа институтов местного самоуправления, построенных по признаку направлений межуровневого взаимодействия, обосновывается важность эффективных способов взаимодействия субъектов экономики.

12

Не менее важным является и межмуниципальное взаимодействие. Богатый опыт в сфере межмуниципального и регионального сотрудничества, выработанный в Финляндии, раскрывается в параграфе 2.8 главы 2 (Тимо Линкола)

В связи с задачей обеспечения комплексного развития территории особое значение приобретает вопрос о механизме оценки результативности деятельности органов местного самоуправления, применяемом в том числе внутри муниципалитета, его представительным органом. В параграфе 2.9 Сергей Ветошкин

иМихаил Фогель на основе анализа действующего нормативноправового материала и опыта Пермского края обосновывают необходимость дальнейшей регламентации порядка и критериев оценки результативности деятельности руководителей исполнительных органов муниципальных образований, а также предлагают перечень таких критериев.

Еще один аспект повышения эффективности местной власти заключается в выработке результативных мер противодействия коррупции в органах местного самоуправления. В параграфе 2.10 Алексей Лангинен выделяет основные правовые, административные, дисциплинарные, организационные, кадровые

ифинансовые особенности мер по противодействию коррупции на муниципальном уровне публичного управления в современной России, основываясь на исследовании муниципального образования город Пермь.

Третья глава посвящена человеческому капиталу и муниципальной демократии – движущим силам развития территории. Раздел открывается исследованием философско-политических аспектов темы самоорганизации и самоуправления в контексте поиска и оформления новых подходов к анализу муниципального измерения социальной реальности в современной России (Сергей Баранец, параграф 3.1). На примере конкретной законодательной инициативы показаны интенции к новой философии управления, учитывающей субъектное измерение развертывания процессов территориального развития в связи с особой позицией местной власти. Параграф 3.2 посвящен проблеме определе-

13

ния роли и места ценностей местного сообщества в развитии «человеческого капитала» (Ревекка Вульфович). В качестве аналитических инструментов для этих целей предлагаются концепции «муниципальных капиталов» и «организационной культуры». Анализ осуществляется на примере развития муниципального образования городского поселения город Мышкин Мышкинского района Ярославской области. В качестве ценностных оснований развития приводятся обращение к историческому наследию, использование географического положения в сочетании с инициативой, фантазией, творчеством жителей и всего местного сообщества в целом.

Вопросы конституционной природы муниципальной демократии раскрываются в параграфе 3.3 (Николай Бондарь). Автор предлагает определение муниципальной демократии, формулирует ее отличительные черты, включая пространственно-террито- риальный аспект и роль в системе социальной государственности. Следующий параграф 3.4 посвящен анализу форм прямой демократии в местном самоуправлении Республики Болгарии с учетом особенностей конституционного строя этой страны (Мартин Белов). Опираясь на известные теории демократии, автор выявляет практические преимущества прямой демократии на местном уровне, связанные с ней риски и современные проблемы ее развития в Болгарии. Эволюция правового регулирования и практической реализации отдельных форм прямой демократии и общественного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах является предметом особого внимания в параграфах 3.5 (Иван Макаров), 3.6 (Александра Докторова), 3.7 (Артем Бобров). Иван Макаров исследует исторические корни современного института сельских старост, введенного в систему местного самоуправления Ленинградской области, а Александра Докторова обращается к вопросу об отзыве выборных лиц местного самоуправления как форме народовластия и ответственности должностных лиц перед населением, акцентируя внимание на проблемах федерального, регионального и муниципального правового регулирования (на примере Республики Саха Якутия) процедур организации и про-

14

ведения голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления, формулируя предложения по совершенствованию федерального законодательства и раскрывая перспективы использования института отзыва муниципальных выборных лиц в Российской Федерации. Артем Бобров, в свою очередь, обращается к еще одной значимой форме муниципальной демократии – местному референдуму и исследует особенности непосредственного участия населения в местном самоуправлении посредством проведения местных референдумов на примере Пермского края.

Интересный и нечасто затрагиваемый в исследованиях о местном самоуправлении аспект стал предметом анализа в параграфе 3.8 «Местное самоуправление и конституционноправовые формы учёта национальных (этнических) интересов» (Владимир Симонов), где дается анализ непосредственных и представительных конституционно-правовых форм учёта интересов национальных (этнических) общностей на уровне местного самоуправления.

В четвертой главе книги основной акцент сделан на тех вызовах, которые стоят перед местным самоуправлением в условиях проведения государственной политики инновационного развития и модернизации. Особое внимание при этом уделяется проблеме взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в новых условиях. В параграфе 4.1 Виктор Ляхов предлагает извлечь уроки из предшествующих социальнополитических преобразований на постсоветском пространстве российского государства, в ходе которых был проигнорирован важнейший принцип институциональной преемственности и специфики социума, его ментальных установок, отражающихся в политическом сознании и культуре, что не позволило реализовать модернизационный проект. Хельмут Волльманн в параграфе 4.2 поднимает вопрос о потенциале и пределах дееспособности и способности к инновациям органов местного самоуправления в Германии и выделяет ключевые этапы развития немецкого местного самоуправления со времен Второй мировой войны. Автор подробно рассматривает особенности модернизации

15

муниципального управления в рамках так называемой новой модели публичного управления (New Public Management). Параграф 4.3 посвящен проблеме разграничения полномочий между уровнями публичной власти, которая в России до сих пор остается нерешенной (Андрей Максимов). Обращаясь к анализу деятельности органов местного самоуправления городских округов, автор обобщает имеющиеся в литературе и формулирует собственные предложения по совершенствованию правового регулирования разграничения полномочий.

Впараграфах 4.4 (Елена Гриценко) и 4.5 (Герман Ветров) затрагиваются проблемы организации публичной власти в городских агломерациях и обеспечения гарантии местного самоуправления в агломерационных объединениях. Елена Гриценко, исследуя различные модели организации власти в подобных объединениях на основе обобщения зарубежного опыта, обращает внимание на недопустимость выхолащивания самоуправленческих начал в частях агломерации, а также на необходимость соблюдения условий создания подобных объединений, которые должны отвечать определенным критериям. Среди этих критериев особое значение имеют наличие устойчивой системы расселения в границах агломерации и общих документов территориального планирования. В фокусе внимания Германа Ветрова находится социально-экономическое развитие муниципальных образований в составе городских агломераций. На примере сельского поселения Федоскино Мытищинского района Московской области автор рассматривает применение классических инструментов, а также поиск новых систем муниципального управления, указывая на типичные проблемы стратегического планирования на уровне местного самоуправления.

Впараграфе 4.6 гарантия финансовой самостоятельности местного самоуправления рассматривается в аспекте инновационного развития территории муниципального образования (Наталья Васильева). Автор анализирует нормотворческую компетенцию органов местного самоуправления в области формирования доходов местных бюджетов, уделяя основное внимание сфере налоговых доходов.

16

Параграф 4.7 раздела посвящен исследованию конституци- онно-правовых оснований создания специальных территорий инновационного развития в России и выявлению роли Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в процессе создания и функционирования данных территорий (Максим Суходолов). Особое внимание при этом уделяется проблеме обеспечения гарантии самостоятельности местного самоуправления в рамках территорий инновационного развития.

Глава завершается двумя параграфами 4.8 (Алексей Антонов) и 4.9 (Ольга Кацпэрчик), посвященными зарубежному опыту реформирования региональных и местных органов власти. Алексей Антонов раскрывает подходы к реформированию местных органов власти во Франции, анализирует новый институт территориальных советников, а также условия и порядок создания учреждений межкоммунального сотрудничества нового типа – «метрополий». Ольга Кацпэрчик анализирует этапы реформирования публичной администрации в Республике Польша в постсоциалистический период на основе принципов децентрализации и местного самоуправления, сложившуюся трехуровневую систему местного самоуправления в гминах, повятах и воеводствах, а также основные результаты реформы.

Редакторы и авторский коллектив выражают глубокую признательность Фонду имени Конрада Аденауэра за поддержку данной публикации и надеются, что книга окажется полезной для широкого круга ученых и практиков в области местного самоуправления.

От редакторов:

Елена Гриценко, Эмиль Маркварт

17

Глава 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК РЕСУРС УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ:

НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМЫ

1.1. КОМУ И ЗАЧЕМ НУЖНО МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ (ТЕЗИСЫ К ПОНИМАНИЮ)

А.Е. Балобанов

Не стоит нам давать предписания тем, кто получил безупречное воспитание: в большинстве случаев они сами без труда поймут, какие здесь требуются законы… А если нет, вся их жизнь пройдет в том, что они вечно будут устанавливать множество разных законов и вносить в них поправки в расчете, что таким образом достигнут совершенства… такие законодатели… все время вносят поправки в свои законы, думая положить предел злоупотреблениям в делах, но… не отдают себе отчета, что на самом-то деле уподобляются людям, рассекающим гидру.

Платон. Государство

Не существует законов и предписаний, способных остановить всеобщее разложение… чтобы сохранить добрые нравы, необходимы законы, а для соблюдения законов нужны добрые нравы.

Макиавелли. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия

Неоднократно приходилось участвовать в дискуссиях, где, с одной стороны, предъявлялась установка на то, чтобы разбираться (и, наконец, разобраться?) с тем, что такое местное самоуправление, а с другой – тезис о том, что все здесь давно понятно, вопрос состоит лишь в реализации этого.

В 90-е годы, действительно, была проделана огромная работа, сформировавшая понимание местного самоуправления и утвердившая многое из того, что было понято, в законах и практике построения отношений между разными уровнями власти. Но неиз-

18

бывная критика положения дел по поводу разных составляющих местного самоуправления подталкивает к заключению, что кое-что все-таки остается недопонятым и недостроенным. Грубо говоря, если бы действительно все было ясно, не возникало бы повода для новых и новых сетований о том, как неточно и неправильно складывается круг отношений, связанный сместным самоуправлением.

В перестроечные 90-е понимание местного самоуправления формировалось в пространстве борьбы с системой существующих политических и хозяйственных отношений за новые, «правильные» отношения: «демократические», «как в развитом мире» и т.п. Отсюда рождались проектные решения, закрепляемые в том числе

взаконодательстве о местном самоуправлении, выстраиваемом в логике построения основных (конституционных/конституирующих) норм, определяющих характер государственногоустройства.

Чем дальше от этой точки начала процесса, тем больше внимание людей, обсуждающих проблематику местного самоуправления, концентрировалось вокруг текущего положения дел: формулировки норм законов, решение накопившихся противоречий, формирование нового инструментария и т.п. При безусловной важности этой работы оставлять вопрос о фундаментальных основах, на базе которых она осуществляется, представляется преждевременным.

Сегодня одно из доминирующих представлений того, как складываются политические и хозяйственные отношения в стране, состоит в том, что многие определяющие их ключевые вопросы оказываются в руках субъектов, решающих задачи не «развития страны», а реализации собственных интересов и обустройства собственного существования, либо в том или ином смысле не готовых решать задачи «развития страны». В результате все оказываются заняты «текущими вопросами»: одни, используя эти решения в собственных интересах, другие, теряя

вних базисные смыслы, определяющие суть дела.

Важной особенностью этой ситуации является накопившееся понимание того, что законы сами по себе не в состоянии обеспечить реализацию устремлений, заложенных в них изначально, что субъекты, работающие в частных интересах, зачастую оказы-

19

ваются в состоянии нейтрализовать сформированное законодательство или даже использовать его в собственных интересах. Это кажется естественным политическим процессом, определяющим реальные расклады отношений в системе государственного устройства и управления. Возникающий здесь вопрос заключается в том, как совместить друг с другом (уравновесить) базовые принципы, призванные определять основы государственного устройства и постоянно стремящуюся выйти за границы этих принципов активность различных субъектов, обустраивающих «собственные миры». Это – вопрос о возможности, границах и инструментах формирования конституционных основ государственного устройства, о соотношении «законодательных установлений» и «нравов», о взаимоотношениях формальных и неформальных составляющих социальных институтов.

Процессы, происходящие в сфере местного самоуправления, однозначно свидетельствуют, кажется, об очевидной вещи –

отом, что социальные/государственные институты не могут быть созданы движением пера разработчиков законопроектов. Даже стремясь из лучших побуждений принять взвешенные законы, мы затем сталкиваемся с тем, что их реализация может приводить

ксовсем иным последствиям, нежели планировавшиеся. Начинают проявлять себя непонимание и несоблюдение принятых законов, злоупотребление ими, не говоря уже о стремлении реализовать в ходе принятия законов те или иные частные интересы. Вопрос о формировании отношений местного самоуправления оказывается, таким образом, куда более широким, чем вопрос

отой или иной корректировке документов, формирующих зако- нодательно-нормативное пространство.

За дискуссиями о местном самоуправлении, происходящи-

ми в пространстве нормативно-правовых определений, возникает круг базовых вопросов, среди которых важно, мне кажется, выделить две фундаментальные группы:

1) какие субъекты являются движителями процессов развития отношений местного самоуправления, в чем состоят их фундаментальные интересы, связанные с ним, каковы их запросы к местному самоуправлению?

20